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中图分类号：F320.1 文献标识码:A 文章编号:1004-0544（2004）09-0005-05
改革开放以来，我国现代化建设迅速发展。与此同时，农业、农村、农民问题，即通常所说的“三农问题”日益突出，已成为全社会广泛关注的公共性问题。这一问题能否解决，关系到社会的走向和人们的命运。如何看待和怎样解决“三农问题”，也引起了不同的争议和看法。本文认为，必须将“三农问题”置于现代化视野中才能充分认识这一问题存在的长期性和有效解决的紧迫性、艰难性。
一、“三农问题”何以发生：现代化进程
中国是一个农业文明特别发达的国家，中国的历史主要是农业文明史。在中国长期历史上，农业、农村、农民一直存在，却没有所谓的“三农问题”。
“三农”得以成为一个问题，深刻的根源是现代化进程。在以农业为主导的传统社会，农业是主要产业，农村是主要区域，农民是主体成员，因此无所谓“三农问题”。任何一个统治者在治理国家时，都不得不重视农业，以农为本。“士农工商”，农民的地位仅次于官员。进入现代化进程以后，这种状况发生了根本性变化，“三农”的地位日益降低和边缘化，从而成为一个影响，及至决定国家稳定和发展的政治社会问题。
首先，现代化社会是以工业化为产业基础的。传统农业的手工生产方式难以提高生产效率，经济增长速度相当缓慢。同时，农业受制于自然，面临各种自然风险。在市场风险面前，分散的农业也难以与组织化的工业相抗衡。因此，与新兴的工业相比，农业成为弱势产业，因此产生了工农差别。
其次，现代化社会是以城市为区域基础的。马克思曾经说过，“城市已经表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中这个事实；而在乡村则是完全相反的情况：隔绝和分散”。（注：《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第104页。）工业化和市场化要求各种资源向城市集中，以统一提供水、电、气、路、通讯等公共设施，统一提供教育、医疗、交易制度等公共物品，从而提高生产效率。当资源向城市集中时，城市文明迅速提高，乡村处于落后地位，由此产生城乡差别。
第三，现代化社会是以城市市民为社会主体的。伴随工业化、城市化，城市市民日益增多，且成为社会主体。市民的文化水平较高，视野开阔，进取意识强。小农生产方式决定了农民的保守性和狭隘性。城市市民集中，组织性强，占有社会资源较多，在竞争中处于相对优势；农民可能人口多，但分散，组织性弱，占有社会资源较少，处于相对弱势，由此产生市民和农民的差别。
以上三大差别是产生“三农问题”的客观经济社会基础。“三农”得以成为问题，还有其主观基础，这就是现代意识。现代化不仅仅是工业化、市场化、城市化过程，同时也是现代意识的形成构建过程，这就是与市场化、民主化相应的自由、平等、人权等理念的产生和传播。由此就会产生现代化进程中的价值追求与事实客体之间的矛盾。这一矛盾最为集中地反映在“三农”领域。一方面，现代化必然带来工农、城乡、市民与农民的差别；另一方面，现代化又带来自由、平等、人权意识，由此就会产生“人生来平等，但又无不在差别之中”的焦虑和反抗，“三农”因此成为一个公共性的政治社会问题。
“三农问题”实质上是在现代化进程中两种文明的并存和差别而产生的政治社会问题。这一问题具有普遍性。任何一个由传统农业社会向现代工业社会转变的国家都会出现这一问题。而在中国的现代化进程中，这一问题表现得尤其突出。这是由中国现代化进程的特殊性决定的。
首先，中国的现代化是由外部引起的。在中国，不仅农民数量多，而且没有经历农业商品化的改造直接进入近现代社会。由于在世界竞争中的落后地位，使中国的工业化原始积累只能来自于内部，确切地说只能来自于农业。随着工业化的启动，资源急剧向城市集中，农民不仅受到国家政权的剥夺，而且成为市场化的受损者。农民的日益边缘化和平等主义的意识，促使中国革命的发生。但是，革命后，工业化的原始积累仍然只能依靠内部和农业。人民共和国建立后，尽管土地改革和集体化缓和了国家和农民的关系，但是农民更多的是现代化的贡献者，如仅仅是依靠价格剪刀差，在1978年前，国家就从农村汲取资源达7000亿元。可以说，中国的现代工业体系基本上是依靠农业、农村和农民提供的。正因为如此，农业、农村和农民的状况长期以来没有根本性变化，三大差别依然存在。
其次，中国的现代化发展极不均衡。现代化包括市场化和国家化。市场化是现代化的基本动力。市场经济最根本的前提是剩余产品的出现，市场化又推动着剩余财富的积累，并推动国家的一体化，即国家通过建立现代行政机器改造整个社会。现代化发源地的西欧，是先市场化，后国家化。国家化是以市场化创造的财富为基础的。所以，直到19世纪，西方奉行的是“最好的政府是最小的政府”。但在中国，历史上的官僚体制就特别发达，小农经济的有限剩余始终无法满足官僚机器无限膨胀的需求。这正是中国历史上隔若干年就会发生农民反抗的根源。由于历史的规制，使中国的市场化和国家化发展极不均衡，市场化程度极低，国家化速度却非常迅速。而国家化所需要的巨大行政成本，却不得不由农村和农民承担。改革开放以后，中国农业的有形财政贡献愈来愈少，农业税收在国家财政收入中的比例愈来愈小，但是，农民的财税负担却并未减轻，甚至相对加重。其重要原因就是，农民的有限剩余要支付不断扩张的国家化的成本。如在农村，国家九年制义务教育成本主要由农民支付；县乡的财政供养人口占全国的比例达70％，财政收入却只有全国的40％。收入最低的群体却要为现代化支付更多的费用。愈是传统的农业地区，这一矛盾愈突出。所以，“三农问题”主要产生于市场化程度较低的中部农业地区。
第三，中国现代化进程的特殊制度安排。现代化的内在要求是平等的竞争，因此，要建立起公平税赋、等价交换、自由流动等一系列制度。特别是在发达国家，针对农业、农村和农民的弱势地位，还制定了相应的保护措施。但在中国，为了迅速建立一个现代工业体系，实现赶超发达国家的战略，农业、农村和农民不仅未能得到应有的保护，反而形成了一整套不利于平等竞争的制度。如1958年定形的与计划经济相适应的户籍制，将农民牢牢地固定在土地上，不允许其自由流动。国家通过“公余粮”收购制度，优先从农民手中获取农产品。在“公粮制”基础上形成的农业税制，使农民作为一个低收入群体却要缴纳更多的税赋。这样的制度安排使本来处于弱势地位的“三农”的处境更为艰难。所以，现代化进程愈快，城乡差别愈大，“三农问题”就愈突出。
二、“三农问题”何以表现：国情与特点
“三农问题”是一个世界性难题，将伴随整个现代化进程。同时在各个国家的不同历史阶段又会有不同的表现。在现阶段中国，“三农问题”主要特点表现如下：
其一，“三农问题”之首是农民问题。
一般来说，“三农问题”之首是农业问题。正是因为工业的崛起和农业的弱势才造成乡村的衰落和农民的贫困，于是才有了大规模的城市化和农民的工人化。但是，在中国，工业化先天不足，城市化进程缓慢，工业化和城市化不仅难以带动乡村，吸纳和消化农村人口，反而以牺牲农村和农民为代价。这就使得大量的农村人口长期堆积在有限的土地上。历史上的人地矛盾未能缓和，反而更加突出。如1982年，全国城镇人口为21480万人，农村人口为80174万人。到1999年，随着城市化进程的加快，城镇人口增长为38892万人，而农村人口仍然达87017万人，如果以农业人口统计，则为94347万人，即通常说的“九亿农民”。（注：国家统计局：《中国统计摘要—2000》，中国统计出版社2000年版，第33页。）伴随城镇化，可耕地资源逐年减少。1985年，平均每农户经营耕地面积为10.61亩，至1999年下降为8.77亩。（注：国家统计局：《中国统计摘要—2000》，中国统计出版社2000年版，第89页。）由此就会出现“人口过剩”现象，即有限的耕地难以承载迅速增长的人口。特别是由于农业生产率的增长，伴随人口过剩的是劳动力的过剩，且劳动力过剩程度要高于人口过剩程度。大量人口从农业生产中“闲置”出来。1999年，全国农村劳动力为46897万人，据估计，同年的农村剩余劳动力达1.2亿以上。农村人口，特别是农村劳动力的过剩，意味着人地矛盾日益突出。
人地矛盾严重制约了“三农问题”的解决。
一是农民收入增长缓慢。现阶段农村人口耕地仅仅一亩多，无论种植什么，其产出都是十分有限的。农村的商品化率低，没有多少产品进行交换，不仅难以扩大再生产，其收入的增长也相当有限。这就制约了农村商品化生产进程。与此同时，农村外部的商品化程度却愈来愈高，连维持农民简单生活和再生产的公共物品的供给也迅速市场化，如水电、医疗、教育等。农民的有限收入无法支付外部市场化带来的高费用，使他们的收入不仅难以迅速增长，反而会因为自然、市场疾病风险而贫困化。“吃得饱饭，读不起书，看不起病”是相当多数农民的现实生存状况。如果农民收入增长有限，甚至陷于贫困化，他们就难以分享现代化的成果，从而成为社会的边缘群体，同时也会直接影响他们从事农业生产的积极性。
二是农民就业不足。农民通常是指从事农业生产的人口。但是，由于人均耕地少，使相当多数的农村人口并不能通过农业实现就业并满足生活需要。虽然改革以后，农民可以外出务工经商。但是，由于传统的体制障碍和城市消费水平高，使他们难以实现由农民向市民的转换，进入和融入城市社会，由此在农村出现了一批无业游民。这一群体历史以来都是一个最不稳定的群体，不仅其自身缺乏安全感，而且有可能危及社会的安全。
其二，农民问题之首又是土地问题。
土地是农村最主要的生产资料。农民只有与土地结合，才能获得生存与发展的机会，因此，土地始终是农民问题的首要问题。只有解决土地问题，才能调动农民的生产积极性，推动农村的经济社会发展。在现阶段，土地问题主要表现在两个方面：
一是土地资源配置的低效率。近代以来，中国一直在试图解决农民与土地的结合问题，如土地革命、土地改革、集体化、农户经营等。这些方式的共同特点就是土地的平均化，即以社会公平为尺度作为土地资源配置的依据。土地资源的公平配置极大地调动了农民的农业生产积极性，提高了劳动生产的效率。但是，随着现代化进程，土地均平制度逐步显现其局限性，这就是限制了土地的流动和规模经营，土地资源的配置效率降低。土地使用的细碎化，一方面造成农民收入增长的有限性，另一方面农民也缺乏足够的投入，将现代生产要素引入农业领域。这就是包产到户经营的政策优势逐步递减的重要原因。所以，中国至今还难以走出低效农业的陷阱，只是农业大国，而不是农业强国。但是，要突破现有的土地均有制度，又受到极大制约。这就是在现有国情下，土地具有保障农民基本生活的功能。土地的保障功能限制了土地要素的流动；土地要素不流动，又难以使土地增值保值，提高土地的使用效率，从而使土地问题陷入一个历史怪圈。改革开放以来，我国农村发展的一个重要原因是劳动力的自由流动，这被农民称之为“第二次解放”。但是，与劳动力资源的解放相比，土地资源的解放更为重要，更为复杂，需要的条件也更多。
二是土地收益分配的不合理。毫无疑问，土地是农民手中最大的财富。特别是在现代化、城市化过程中，土地资源的稀缺性日益突出，其价值也日益重要。但是，农民要将潜在的财富变为现实的财富，取决于两个条件，一是土地的流动，二是土地收益的分配。近些年，随着现代化建设，大量的土地被移作它用。但是，其中存在两大问题：一是土地的流动绝大多数不是农民的自愿选择，而是被征用；二是农民不能合理享有土地的收益。如被征用的土地一般只付给农民两万元以下的补偿，而相当一部分土地经过流转后可升值到数十万元一亩。这其中巨大的利益，农民难以合理享有。特别是各种形式的“圈地”，产生了一批失地并“失业”的农民，他们既缺乏劳动资料，也缺乏生活保障，成为社会的不安定因素。
其三，土地问题的核心是权益问题。
为什么农民并不能从自己的土地上获取相应的收益，从根本上说是农民的平等权益问题。现代社会是以个人权利为基础的，这种权利受国家法制保护，神圣不可侵犯。所以，与市场经济相适应，必然要求建立以公民平等权利为基础的民主国家。孙中山是中国民主革命的先行者，他提出了“平均地权”的口号，在中国历史上第一次将农民平均占有土地作为一项神圣的权利提了出来。但是，由于民主国家建构的艰难性，使农民对土地的占有未能以法权的形式确定下来。他们在土地的处置和收益方面缺乏严格的法律界定和保护，在各种以“集体”和“公共需要”名义下，土地被随意侵占。
农民的权益不仅表现为地权，而且表现于经济社会等多方面的民权。20世纪50年代，为了工业化积累，便于国家从农村汲取资源，我国形成了以户籍制及其相应的劳动就业、物质供应、社会保障等一系列机制构成的城乡壁垒，由此将一个国家的公民分割为两个不同的部分，享受不同的待遇。这就是所谓的城乡二元社会结构。正是在这种二元结构下，城市人口和农村人口作为平等的国家公民却难以实际享有平等的公民权利和待遇。如农民工与城里人同样工作却无法享受同样的收入和福利，甚至被克扣工资。这种不公正的权利和待遇与农民日益增长的平等权利意识形成尖锐的冲突，并影响社会稳定和秩序。
三、“三农问题”何以解决：现代化取向
“三农问题”是在现代化过程中产生的。现代化进程愈快，这一问题愈突出。如何看待和解决这一问题就成为社会普遍关注的公共性论题，并直接决定社会的发展走向。在现阶段中国，如何认识和解决“三农问题”方面，有以下三种不同的价值取向：
一是放任主义。在这种观点看来，现代化就是工业化、市场化、城市化过程，在这一过程中，农业的衰落、农村的落后、农民的牺牲是不可避免的，是历史进步必然付出的代价。从市场竞争的角度看，农民是竞争的失败者，贫困化的根源在于自身，即农民的贫困在于是农民，没有必要给予过多的人文关怀。对农民的命运应该持物竞天择的放任态度。
二是民粹主义。在中国，放任主义的观点没有太大市场。因为中国是一个有着长期农业文明史的国度，不仅农村人口占多数，而且主导性的意识形态是道义性的公正观。这种观念更多是从人性的道义的，而不是历史的必然的立场看待社会发展和人的命运。在现代化过程中，这种观念表现为民粹主义取向，认为现代化、市场化、城市化不仅使农民的命运受到损害，而且将人变为欲望无穷的个人主义者，动摇了社会的根本。所以，主张以农村为根基，将农民组织在集体中过一种均平互助合作的生活，限制人们的欲望和个人主义倾向。这一取向具有天然的反现代化、反市场化、反城市倾向。由于其道义的立场，其社会影响很大。
以上两种倾向的极端化，不利于正确认识和有效解决“三农问题”。
首先，放任主义将历史过程视为自然过程，舍弃了人的主体性。特别是将历史过程抽象化，舍弃了历史发展的前提要素。在中国，农民为历史进步做出了巨大的贡献，他们不是消极的“历史弃儿”，而是现代化的创造者。他们的命运不仅仅在于其天然的弱势地位，更在于其制度安排的非公正性。在现代化环境里，他们的生存状况不仅关系其本身，而且会影响到全社会：要么是国家稳定的基石，要么是国家的反叛者。中国20世纪百年历史反复证明了这样一个道理：谁抓住了农民，谁就抓住了中国；谁丢掉了农民，谁就会丢掉中国。所以，毛泽东在民主革命时期提出，要建立一个“为一般平民所共有”的国家。我们所要建设的现代化，也应该是一个农民能够分享文明成果的现代化。
其次，在现代化进程中，应该关心农民，重视农村，但不能与现代化、市场化、城市化相对立。在当今的开放世界里，现代化是大势所趋。对于个体的农民，应该给予更多的关心。但是，农民作为一个阶级，最终要在历史中消失。传统的生产方式决定了这一阶级的狭隘性和落后性。正因为如此，在民主革命期间，尽管中国共产党的绝大多数成员是农民，但其性质却明确定位于工人阶级政党。所以，在现代化进程中，我们要关心农民，却不是要回到传统的以农民为主体的社会，否则对农民利益本身也是一种损害。事实上，在现代化、市场化、城市化进程中，农民也是受益者。如正是市场经济取向，使农民从土地上解放出来，获得了“第二次解放”；正是城市化，使农民得以告别祖祖辈辈的贫困生活，享受城市文明。如果因现代化、市场化、城市化进程中出现了“三农问题”而要求回到传统的公社体制中，建设所谓“新乡村社会”，那只会将农民重新圈在土地上，并不符合农民的意愿和社会规律。历史已反复证明，平均化的农业社会主义并不是科学社会主义，也根本不可能产生和持续。那种以农村为本位的民粹主义思想仍然是一种将自己视为农民“救世主”的传统心态。应该看到，“三农问题”的产生非一日之时，更不可能寄希望于“毕其功于一役”，立即消除。
“三农问题”是在现代化进程中发生的，也只能在现代化进程中加以解决。进入21世纪，“三农问题”已成为制约中国现代化进程的“瓶颈”。中国能否实现全面建设小康社会的目标，关键取决于“三农问题”的解决。而在现代化进程中，单纯依靠“三农”本身是难以解决“三农问题”的，必须在市场化、城市化和民主化进程中进行总体性解决。在现阶段，重点是：城乡统筹、农民进城、资本下乡、民主合作。
（一）城乡统筹是指按照城乡一体的思路调整国家宏观政策，消除不利于农业和农村发展和损害农民权益的体制性障碍
中共十六大报告和十届人大政府工作报告都提出要“统筹城乡经济社会发展”。这一提法是一个重要标志，即标志着中国的经济社会发展战略开始从重点突破向协调发展转变，它是符合社会发展要求的。在工业化初期，一般为以农哺工，即牺牲农业发展工业。随着工业化的发展，便要转向以工支农，通过工业反哺农业。根据国际经验，一个国家人均国内生产总值（GDP）达到800至1000美元时，便开始由工业“反哺”农业，而我国正处在这个阶段。我们目前还达不到以工哺农，但要通过国家宏观政策的整体调整，改变传统的“一国两策，城乡分治”的二元结构，对农村实行“多予少取”政策，以促进城乡均衡发展。为此，国家需要从三个方面加强：
一是加强对农业基础设施和公共产品的投入。国家管理农村的成本和公共产品，如基础教育，基础卫生支出由国家承担，实行中央财政转移支付。2002年，党中央、国务院决定每年新增教育、卫生、文化等事业经费，主要用于农村，以逐步缩小城乡社会事业发展的差距，为农村经济社会发展提供基本保障。
二是改革现行财税体制，建立公平税赋制度和行政与财政相统一的管理体制。现行财税体制是建立在向农村汲取资源基础上的，已完全不适应当今社会发展需要，必须加强改革，其基本取向是逐步免除农业税。中央决定在五年内全部取消农业税，有条件的地方更可以提前。
要减免农业税，必须改革现行的农村管理体制，减少农村财政供养的机构和人员，必要的行政开支应该由中央的地方财政统一预算，分级承担，彻底根除向农民伸手的体制性原因。
三是对全体公民实行最低生活保障，这可以从发达农村开始做起。由此可以促使一部分农民转让土地和从事其他职业，有利于土地的集中使用。
（二）农民进城就是逐步废除带有歧视性的户籍制度，允许农民自由流动和选择居住地，并为其进入和融入城市社会创造条件
中国社会现在面临的一个主要矛盾是城乡失衡，城市化滞后于工业化。2001年我国的GDP中，二、三产业创造的价值占85％，工业发展已到了中期阶段，但城市化率还处在初级阶段。要通过改革，使城市向农民开放，农村富裕劳动力向非农业和城镇转移。这是增加农民收入，解决农村问题的根本出路。只有减少农民，才能实行规模经营，才能富裕农民。如湖北省有10个与武汉市类似的城市，就可以使三分之二以上的人口进入城市。在相当一段时间里，我国对农民流动的政策是自由放任，一些地方甚至持消极限制态度和歧视性政策。中共十六大以后，根据统筹城乡发展的思路，中央积极促进农民流动，并为农民流动创造条件，消除体制性障碍，对一些长期以来有争议的焦点问题做出了政策面上的明确回答。
农民进城不仅仅是可以富裕农民，更重要的是其政治稳定意义。中国得以在高速现代化进程保持政治稳定，在相当程度不能不归之于农民流动。资源的紧缺是中国乡村治理长期面临的最大挑战。农民依靠自己，外出务工经商，不仅解决了生存条件日益紧张化的问题，而且使自己的收入得以不断增长，分享到现代文明的成果。尽管相对城市而言，农民的生活水平较低，有些地方的农民负担较重，但由于还有一条外出谋生的出路，使农民不至于因生计所迫铤而走险。可以设想，如果数亿农民仍然挤压在有限的土地上，势必引起爆炸性的后果，不仅乡村会成为动乱的根源，而且会波及整个国家的稳定。20世纪以来，一些发展中国家不断出现政治动荡，都与农民贫困化有关。农民流动则有利于缓解矛盾。正因为如此，学术界将农民流动作为农村革命的替代品。美国政治学家亨廷顿在其著名的《变革社会中的政治秩序》一书中得出这样的结论：“大多数现代化中国家的农村相对稳定，这恰恰得益于都市化从外部为农村提供了横向流动（都市化）的机会。”（注：[美]塞缪尔·P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，华夏出版社，1988年版，第55页。）到20世纪90年代，中国农村的剩余劳动力达到1亿5千万以上，如果这些劳动力都堆积在有限的土地上，无疑会造成有限土地资源更趋于紧张化，并直接引发起乡村社会的矛盾和纷争。劳动力的流动则使这些潜在的矛盾得以有效的化解，有利于总体性的政治稳定，为我国的现代化提供难得的政治保障。
（三）资本下乡就是将资金、管理、技术、知识等现代生产要素以资本的形式进入农村，与土地结合，从而将传统的低效农业改造为现代高效农业
中国改革是从微观改革开始的，活力来自于微观社会。包产到户实现了农民与土地的联系，激活了农村的内在活力。但包产到户只是土地经营权的转移，没有解决传统农业生产方式问题，即农业仍然依靠的是简单劳动与土地的结合。所以我们只能是农业大国，而不是农业强国。要实现传统农业经济向现代农业经济的转换，变农业大国为农业强国，必须将资金、技术、知识、管理等现代生产要素吸引到农业中来，与土地、劳动等传统生产要素进行最优化配置。而要使这些要素进入农村，就必须使其具有资本的性质，即有增值的可能。要实现增值，就必须扩大生产规模。现有家庭承包对土地的分割使规模难以扩大，没有规模就没有效益；没有效益就没有资本的投入。为此，一方面将家庭承包的土地物权化，成为农民的固定财产，首先稳住农民，避免以土地流转的名义，随意侵害农民的利益。因为，我国目前还不具备大规模土地流转的条件。另一方面，在此基础上，将土地的承包经营权作为资本加以转让，不愿种地的农民可以流出去，将土地向种田能人或农业经营者集中。原有农户转让经营权参与分红或者有偿转让。这种转让是有限的，农户可以按合同收回经营权。这种农业我称之为资本农业，即以市场为导向，以资本为纽带，引入现代生产要素，激活原有生产要素，以此改造微观经济，提高土地的使用效率。
（四）民主合作是在平等的基础上充分尊重农民作为利益主体的自主地位，并以民主的方式调整各方利益，实现多方合作，防止和避免利益冲突和矛盾
在以工业化和城市化为基础的现代化进程中，农业是弱质产业，农村处于弱势地位，农民属于弱势群体，特别需要通过民主机制提高农业、农村和农民的地位。可以从以下三个层面考虑：
——在国家与农民关系层面，要充分考虑农民的利益。在外国，一般都有农民利益集团，有的还有专门的农民党，如俄罗斯、波兰、罗马尼亚等。中国的政治架构中也需要专门反映和代表农民利益的代表，以及时了解农村民情，提高农民的谈判地位。我国全国人大和省级人大都没有专门的农业和农村委员会，但其作用有待进一步发挥。否则，农民利益难以得到充分考虑，城乡差别难以有效缩小。
——在城乡关系层面，随着城市资本下乡，要防止资本对农民的剥夺。现阶段一些地方实行公司加农户的方式，往往是农民吃亏，公司包赚不包赔，难以达到“双赢”。这在进入WTO后要特别重视。由此需要建立农业生产者协会等组织，提高农民与城市资本的谈判地位。
——在农村干部与群众的层面，要进一步发展村民自治和乡级民主，通过培育农民自治组织，提升农民的自治能力，防止基层干部对农民利益的随意侵害。1998年全国人大常委会通过了修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》，进入本世纪以来，中共中央办公厅和国务院办公厅先后数次下发关于农村村委会选举、农村村务公开的文件，以推动农村基层民主政治建设，其目的都是为农民组织起来依法保护自身权益创造条件。
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