日本财政投融资体制及其对我国的借鉴，本文主要内容关键词为：日本论文,投融资论文,体制论文,财政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政投融资也称财政信用、政策金融或政府信用，是以信贷方式运用的财政性资金。日本是一个成功地运用财政投融资，促进国民经济持续稳定协调高速增长的国家。本文试对日本的投融资体制作一考察，并在此基础上对我国借鉴国际经验，建立具有中国特色的财政投融资体制提出一些建议和构想。
一、日本财政投融资体制考察
日本的财政投融资（The Fiscal Investment and Loan Programme，缩写为FILP）是指政府通过公共金融机构为公共设施和需要扶植的民间产业筹集、融通资金以及直接进行投资的金融活动。日本的财政投融资与一般财政资金运用的最根本区别是其既带有政策性又具有偿还性。下面我们从日本财政投融资的产生与发展、资金来源结构、资金运用结构等方面来分析研究日本财政投融资状况。
1.财政投融资的产生与发展
二次大战结束时，日本经济面临着两个突出的问题：一是如何尽快实现国家经济的独立，二是如何尽快解决严重的失业问题。显然，要解决这两个问题必须具备大量的资金，然而在当时的历史条件下仅仅依靠民间投资的力量势必难以满足巨额的资金需求，特别是对那些在经济发展中具有重要作用的基础设施的投资项目来说，由于投资周期长、风险大，当时还较分散弱小的私人资本无力顾及，政府的财政预算能够用于投资的部分也非常有限。在此种情况下，为了从数量和结构上解决资金供给与资金需求之间的巨额缺口，迫切需要开辟新的资金渠道。日本的财政投融资（又称为日本的第二财政预算）正是在这样的历史背景下应运而生的。
从1953年日本政府制定的第一个财政投融计划至今，财政投融资体制的演变大体经历了三个阶段。第一阶段是战后复兴时期。在此阶段，财政投融资把大量资金投向钢铁、煤炭、电力、海运等方面的骨干企业，积极扶植基础产业的发展，其筹资额占这一阶段民间产业固定资本筹资额的30%，为重建日本经济作出了重大贡献。第二阶段为日本经济高速成长时期。在这一阶段，财政投融资适应产业的重化学工业化和国际化，在重点提供产业资金的同时，还与民间金融机构一起组成“协调融资团”共同活动，发挥了将民间资金引导到与政策目的相一致的方向的作用。第三阶段为进入80年代至今。财政投融资适应日本经济的成熟化带来的多样化，逐渐将重点转移到完善生活环境，防止公害、重新开发大城市，开发地方，保证资源和能源的稳定等方面。
日本财政投融资的绝对量随着经济的发展而不断地增长。1965年度为17764亿日元。1970年度为37990亿日元，1980年度为232109亿日元，1985年度为258580亿日元，1991年为37兆日元。其占国民生产总值的比重也在不断提高，1965年占5.4%，1970年占5.2%，80年代比较稳定在8—10%之间，财政投融资在日本经济中发挥着重要的作用。 在政府财力不足和民间融资缺少的情况下，它可以筹措到大量资金用来进行公共基础设施建设。同时，它也是日本政府推进经济战略，贯彻执行产业政策的有力手段。政府通过财政投融资向各个时期的重点产业和薄弱部门提供大量资金，并以此诱导民间企业的投资方向。例如，1987年度，财政投融资总额为31.1兆日元，占当年国民生产总值的8.9%， 约占当年全社会投资的30.8%，相当于当年一般会计预算支出的57.5%，其资金投向道路，运输、通信、地区开发、产业技术、生活环境及农村渔业各项约占41.8%。
2.财政投融资的资金来源
财政投融资的资金来源是由资金运用部等四个系统的资金构成的，但不是这四个系统的全部资金，而仅是每个系统中的具有分配资源机能的那部分长期投融资资金。
资金运用部资金。资金运用部资金是指日本大藏省资金运用部根据“资金运用部资金法”托管和统一管理的邮政储蓄存款、政府持别会计〔1〕（厚生年金特别会计、国民年金特别会计等）的积累和剩余金， 以及资金运用部特别会计的积累金和剩余金。资金运用部资金作为财政投融资的主要资金来源，一直占有很高的比例，通常年份都在60%以上，1975年曾高达86.4%，1990年为77.8%。而在资金运用部的资金来源中，邮政储蓄委托款（不含日常支付和向存款人贷款所需的部分）又是最主要的资金来源渠道，1980年以后，邮政储蓄委托款一直占资金运用部资金来源的60%左右。由此可见，邮政储蓄委托款事实上是最主要的财政投融资的资金来源。
简易保险资金。这项资金是简易生命保险和邮政年金特别会计在决算时产生的剩余金的积累金。这笔积累金在岁入岁出预算的范围独立运用。而用于财政投融资计划的简易保险金，则是新产生的积累金和已运用资金的回收金，预定用于为期五年以上的项目。根据“简易生命保险和邮政年金的积累金运用法”规定，简易保险资金由邮政大臣管理和运用。在财政投融资资金来源结构中，简易保险资金位于资金运用部之后，居第二位，并且其比例近年来不断上升，1980年占7.3%，1990 年占16.5%，资金额为6.05万亿日元。
产业投资特别会计。产业投资特别会计是1953年承接美国对日本援助物资特别会计资产2294亿日元和接受一般会计对日本开发银行及输出入银行的投资1187亿日元，以重建经济、发展产业和振兴对外贸易为目的而创设的。在1980年以前，产业特别会计主要依靠从一般会计中筹措资金，1980年以后，其增长转而依靠自身运用的贷款本息收入、国库缴纳金等的运用收入，以及出售股票的收入。在财政投融资的资金来源结构中，产业投资特别会计所占的比例很小，在1970年为2.7%，1980 年则下降至0.2%。
政府担保债券和政府担保借款。当国营公社、公团等政府相关机构为向民间的不特定的多数投资家筹措资金而发行债券时，其还本付息由政府担保的，叫作政府担保债券。在公社、公团向特定的民间金融机关筹措资金时，其还本付息由政府担保的，叫做政府担保借款。在政府担保债券和政府担保借款中作为财政投融资资金来源的是政府担保期间为五年以上的资金。在财政投融资的资金来源结构中，以政府担保的筹资额所占的比例曾高达24.6%（1965年）居第二位，1990年降至5.5%， 居第三位。
3.财政投融资的资金运用
关于财政投融资的资金运用方向正如前述，是随日本经济发展和社会筹资条件的阶段性变化而变化的。其原则着重体现了向民间企业贷款，特别是向那些社会经济发展迫切需要，投资周期长、风险大、收益低，而民间金融机构又不愿投资的领域分配资金。通常，财政投融资通过与政府有关的金融机构使资金流向民间部门的比例占2/3，剩下的1/3作为公共投资形成政府部门的直接资本。
财政投融资的资金运用方式分为投资和融资两类。融资是最基本的（或最主要的）运用方式，而投资方式所占比例极小，目前一般在1 %左右。这是因为在财政投融资的资金来源中占有很大比重的资金运用部资金和简易保险资金，都是国家的组织和机构以国家的信用筹集起来的公共资金。它与产业投资特别会计的出资（无偿资金）不同，是需要还本付息的有偿资金。因此，这笔资金必须不仅用得符合共同目的，而且用于保证能够收回和有收益的事业或机构。在融资运用方式中又分为贷款和认购债券两种方式，其中以贷款方式为主。贷款方式通常占70%，认购债券方式占不到30%。
把资金提供给国立学校、国立医院、国营电信电话等，属于财政投融资资金直接运用，直接运用比例一般不超过30%。把资金先提供给与政府有关的金融机构，然后由这些金融机构向社会急需发展的经济领域提供资金，属于财政投融资资金的间接运用。间接运用的金融机构主要包括两行（日本发展银行和日本输出入银行）、九库（日本住宅金融公库、日本中小企业金融公库等）、八个事业团（促进就业事业团等）和三个公团（石油公团等）。
根据上述考察，我们发现日本财政投融资的本质乃是充分运用社会及政府可掌握的长期资金支撑具有增值性的重要建设。它有助于充分挖掘社会财力运用的潜力，合理调整产业结构，并在经济萧条时期刺激经济的适度回升。截止1991年底，日本财政投融资体制累积的总资产已达275.8兆日元，占当年国民生产总值的60%以上， 对日本经济的复兴和腾飞作出的巨大的贡献。
二、我国财政投融资体系的现状与问题
我国的财政投融资体系是党的十一届三中全会以来在改革财政资金管理体制和金融体制的过程中形成和发展起来的。在财政改革方面，首先是基本建设投资实行“拨改贷”，建设银行承担了“拨改贷”资金的管理工作。1988年国务院决定成立能源、原材料、交通、机电轻纺、农业、林业等6大投资公司， 配合建设银行具体承担财政拨款和“拨改贷”基本建设投资资金的使用管理工作。1994年国务院决定撤销6 个投资公司和剥离建设银行所承担的基本建设投资资金管理业务，组建国家开发银行和国家开发投资公司，具体负责“拨改贷”基本建设投资的使用管理工作。其次是在支持经济社会发展的财政支出领域建立“周转金”制度。同时，在我国金融体系的建立和完善过程中，除建设银行承担了财政拨款和“拨改贷”基本建设投资资金的管理工作外，农业银行、中国银行和工商银行等专业银行也不同程度地承担了贴息贷款的投放、管理业务。1994年国务院决定剥离各专业银行所承担的政策性融资业务，组建专业性政策金融机构，即中国农业发展银行和中国进出口银行。此外，在改革开放过程中，许多政府部门成立了各种金融投资机构，其中有些公司也承担政策性投资职责。
当前，我国的财政投融资机构，按企业属性大致可分为政策银行、投资公司和财政周转金三大类。按从事投资业务的范围可分为：（1）承担国家预算内基本建设资金贷款业务的国家开发银行和国家开发投资公司。（2）为机电产品和成套设备等资本性货物出口提供政策性贷款的中国进出口银行。（3）从事农业政策性投融资的中国农业发展银行和财政支农周转金等。（4）扶持高新技术产业的中国经济技术投资担保公司等。（5）其他承担财政投融资业务的机构， 如中国经济开发信托投资公司、国有工业企业技术改造周转金，商贸企业业务发展周转金和社会文教行政事业周转金等。当前，我国财政投融资资金来源以财政资金为主。财政资金包括财政直接提供融资资金和资本金以及通过对银行、投资公司等财政投融资机构实行政策优惠形成的资金。此外，按规定今后政策性银行可以通过发行金融债、政府担保债以及通过吸收业务范围内开户企事业单位存款等方式筹集资金。目前，非财政资金的比重很小，随着财政投融资业务的发展，非财政资金将发挥重要作用。
我国的财政投融资体系处于组建过程中，尚存在许多问题，其中突出的是：（1）对财政投融资的理论研究严重滞后， 以中央到地方对财政投融资的性质和作用还没有形成明确统一的认识。如中央财政把债务收入主要用于弥补赤字；投向经济建设的资金，也作为预算拨款而改变了投融资的信用性质；地方财政的有偿资金则多投向“短平快”的加工工业，也偏离了财政投融资的方向，且资金规模小，使用散乱，不能发挥其应有的宏观调控作用。（2）缺乏全国统一的领导规划和管理。 目前中央的财政尚没有一个专门管理财政投融资的机构，各省的财政信用又都归其自己管理，由于利益上的差别，这些资金不可能自觉地担当财政投融资的职能。（3）财政投融资法制不健全。 我国的财政投融资体系还无法可依，特别是在资金投向及收费标准方面缺乏明确、严格的规定。许多机构和个人为了自身利益任意将政策资金非政策化。本应作为资本金的财政投融资资金，部分被直接划作预算收入无偿使用，而用于投资的部分资金也存在急功近利的短期行为。（4）财政投融资资金来源单一，资金量有限。如前所述，目前我国财政投融资对财政资金的依赖性太强，在财政占国民经济份额缩小和财政赤字不断扩大的情况下，依靠增加财政资金注入，大幅度扩充财政投融资资金来源，从长远看来将难以为继。（5）财政投融资的投资结构不尽合理，投资效益低， 浪费大。财政投融资资金的投向应充分体现财政政策，不唯经济效益为上，这是区别于一般银行信用的根本所在。但在实践中，因为缺乏必要的约束机制，财政投融资资金的投向并未完全体现这一根本要求，已经出现了过于信用化的苗头。尤其是一些地方领导，出于高速发展经济和显示政绩的愿望，千方百计上项目铺摊子，而且所上项目多是以短期的经济效益高低为取舍条件，热衷于热门产业的投资，实际上使财政资金过于信用化，致使投资结构严重偏离了财政投融资应有的政策性。而且由于投资面过宽，又多属盲目建设，重复建设，造成投资效益低下，浪费严重。
三、借鉴日本经验构建符合中国国情的财政投融资体制
笔者认为，鉴于日本政府实施财政投融资体制所取得的巨大成绩，以及我国近期财政投融资体制的现状和问题，我国应吸收日本有益的经验并结合中国国情，建立起适合中国国情的财政投融资体制。具体的构想包括以下几个方面：
1.基本原则
财政投融资是政府行为，是对财政预算的补充，它对实施政府宏观经济发展战略和支持非盈利基础产业和基础设施提供资金保障。同时，财政投融资又是一种投融资行为，是对商业资本和金融资本、产业资本的补充。因此，财政投融资具有双重资本性质，即政策性和有偿性，是二者的有机统一。我国财政投融资体制的构建必须遵循这一根本原则。
2.资金来源
我国目前的财政投融资资金来源主要是以财政资金为主。但可以预料，随着市场经济逐步建立和完善，财政投融资的资金来源将改变政策财政资金为主的局面，而主要依托资金市场，这是财政投融资发展的必然趋势。以日本为例，1953年财政拨款的产业特别会计占整个财政投融资资金来源的14%，到了1980年，这个比例降到了仅为0.1%。 其余资金完全来自资金市场。
改革开放以来，我国经济持续快速发展，国民收入连年增长，城乡居民收入大幅度上升。这就给财政投融资的发展提供了大量的资金来源保证。据统计，到1993年我国城乡居民储蓄存款和手持现金及各种股票，债券27000亿元。 这为财政投融资融通筹集社会闲散资金奠定了坚实基础，只要政府采取适当措施，完全可以将这笔巨额资金的一部分融入财政投融资体系。从我国的情况来看，在今后一段时期内，财政投融资的资金来源主要包括以下几个方面：（1）政府举债收入。 通过发行政府公债取得的债务收入是财政投融资的重要筹资渠道。其中，包括国库券，各种财政债券、国外借款等。为了壮大地方的财政投融资规模，在条件具备时，应允许地方政府发行地方财政债券。（2）财政部门掌握的预算外资金和各种财政周转金。（3）邮政储蓄存款。在日本， 邮蓄已占到财政投融总资金来源的1/4，成为最大的来源。 我国近年来邮政储蓄增长迅猛，数额庞大，应借鉴日本的做法把邮政储蓄作为财政投融资的一个重要来源。但需要注意的是，在日本邮储为大藏省托管，而大藏省兼有我国中央银行、财政部等机构的职能，因而自然可以较好地协调财政政策和货币政策之间的关系。而我国在财政和银行关系尚未理顺的情况下，为不致影响财政政策和货币政策的配套，必须填重处理邮政储蓄最终由谁管理的问题。（4）社会保障基金。 随着社会主义市场经济体制和社会保障制度的建立和完善，社会保险金的规模将大幅度增长，通过征收社会保险税和利用社会保险金结余，可为财政投融资提供可观的资金来源。（5）政策性银行的资本金。 新成立的三家政策性银行的资本金大部分是国家财政投入的，成立这些银行的目的也主要是为了执行国家的政策性金融目标，因而，政策性银行的资本金，可作为财政投融资的一个来源。（6）资本性预算资金。 以利润或国有资产收益为主的资本性预算收入，也构成我国财政投融资的一个重要资金来源。此外，股份制和合资合作制改造中吸收的社会资金以及吸引来的外商投资中的部分也可以注入财政投融资体系之中。
3.资金运用
财政投融资资金的运用，依照政策性与有偿性相统一的原则，主要体现政府意图的特性，不同时期不同阶段具有不同的投向重点。在今后相当一段长的时期内，我国财政投融资的资金应主要投向投资风险高、数额大、微观收益率低但又为国民经济发展必不可少的产业领域，从而为实现产业结构的合理化和高度化作出贡献。根据“九五”期间我国产业发展和结构调整规划，财政投融资的投资重点应当是：第一，加大对农业和水利建设的投资，保持农业稳定增长，实现高产、优质、高效，并促进农村经济的全面发展。第二，加快能源，交通，原材料等基础工业和基础设施建设，在煤炭、原油、铁路、化工、有色金属等方面建设一批骨干项目。第三，培育和发展高新技术产业，主要是机械、电子、汽车制造等支柱产业。第四，加快建立和完善社会化服务体系和社会保障体系。第五，缩小地区之间经济发展差距，加大对中西部地区，尤其是西部贫困落后地区的资金投入，优化地区生产力布局，缩小地区间差距，实现地区经济大体均衡增长。
为了实现上述财政投融资运用的战略意图，在具体的财政投融资资金的运用方式上，需要做到：（1）继续管好用活财政的基本建设贷款，以及各种财政周转金，使其在扶植重点产业、培植财源，促进经济发展方面继续发挥积极作用。（2）视财政投融资来源结构不同， 可采取委托贷款、信贷托款、直接投资、证券投资、合作投资、融资租赁等多种灵活的投资形式，促进短线产品的生产，解决经济发展中的瓶颈制约问题。
4.组织管理
根据日本的经验，财政投融资体系中组织管理是一项相当重要的内容，它是实现财政投融资目标的有力保障。结合我国的国情，财政投融资组织管理方面的内容包括以下两方面的内容：
（1）组织机构的设置。在日本财政投融资自1953 年创建起就一直归大藏省管理，由于大藏省兼有我国中央银行和财政部的一些机构职能，因此管理起来比较方便有效。在我国随着银行和财政的分家，至今尚未形成一个合理的管理财政投融资的组织机构。在我国财政投融资体系创立之初，其组织机构设置不统一。大体有以下几种：一是依托财政部的管理，财政部门的综合计划部门利用财政预算外专户储存的沉淀资金，统筹安排财政性贷款；二是经各级政府批准成立的财政投融资管理机构，如投资管理处、财政信托投资公司等，这些部门主要依托财政部门，作为财政部门的事业单位实行独立核算、自负盈亏，具体负责财政投融资决策研究，融通资金、发放贷款，制定有关管理制度和办法，对财政投融资进行全程管理。
这些机构都是根据当时环境设置的，它们各自掌握着一部分财政性资金，表现出非规范性和不稳定性，不利于形成有序、高效的财政投融资运行机制。因此，在经济形势不断发展，财政投融资规模不断扩大的情况下，必须结束当前群龙无首的状态，尽快建立、健全统一规范的财政投融资管理体系。比较现实可行的办法是建立一种以财政部门为依托，包含财政信用与信托投资在内的财政投融资体系。这样，建设银行归还原来财政委托的建设资金投放业务，而改革成为纯粹的商业性银行，已有的财政信用机构和信托投资机构统一起来，形成一个完整体系后，可以按照统一领导、分级管理、相互协调、资金互融的原则，在中央与地方各级财政投融资机构进行资金的筹集与运用，确保国家和各级政府的经济意图得到有效的贯彻与执行。
（2）内部管理制度。我国财政投融资要遵循国际通行做法， 实行程序化、规范化、制度化管理。为此，财政投融资适宜采用计划管理模式。首先，应建立财政投融资计划编制制度，全面反映其资金来源，资金运用和投资预期收益等情况。计划的编制要体现完整性、严密性和合理性。在编制财政投融资计划时，财政投融资机构要根据国家和政府的经济发展战略和资金需要情况，会同计委、银行、项目主管单位和具体项目单位研究确定财政投融资资金来源渠道和资金运用方向，将之编制详细公开的计划，并报政府和人大批准。其次，应制定财政投融资资金使用的审批制度，项目登记备案制度、监督检查制度、预决算制度以及财务核算制度。再次，建立一套规范化、科学化的指标考核体系，对建设项目的市场前景、投资工期、回收期限、投资效益等方面进行严格的指标考核。
财政投融资是一项涉及面广、综合性强的工作，若要达到预期效果，真正发挥财政投融资的职能作用，还要做好各种必要的配套协调工作。其中包括财政投融资与银行信用之间的协调、财政投融资与计划部门的协调以及财政投融资管理机构内部的协调，等等。
注释：
〔1〕日本特别会计是指国家为把特别种类的岁入充作特别种类岁出的财源而对它们进行特别处理的会计。
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