西方教育市场化：理论、政策与实践，本文主要内容关键词为：理论论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当代，特别是近二三十年以来，是一个全世界都在经历着巨大变革的新的伟大时代。改革促进发展，发展又反过来要求更深层次的改革。这种推挽式的“改革—发展—改革”模式，已经成为这个新时代的各国发展的共同特征。尤其值得指出的是，在当代诸项改革中为最者，乃是各国相继从凯恩斯模式中急速跳出来，而把市场看作了组织现代社会最有效的手段。从西方诸国政府先后放弃对金融和劳动力市场的管制，到我国也转而实行社会主义市场经济，就是这个时代特征的必然体现。国际上许多著名专家指出，这次大变革之风几乎吹遍了全球各国的社会、经济、政治、文化、科学、教育诸领域。从教育改革的角度看，在这场变革过程中，包括工业国家在内的许多国家的教育，已经或正在实施由公共服务品向可市场购买品(tradeable good)的转变。这就是教育市场化趋势[1]。
众所周知，由国家大包大揽的现代教育体系事实上乃是首先在西方工业国家建立起来的，迄于今已有200余年的历史。因此，从历史看来，现代教育体系明显具有如下特征：一是国家（经济）理论及政策很长时间以来都将教育视为一种公共事业；二是在此国家投资的经济基础上构筑起来的现代教育体系及观念所关注的也一直是这种国家教育福利分配的公平与效率问题，而对教育内部的生产力与生产关系不是不予承认就是视而不见；三是作为国民，多少年来也早已习惯于将接受教育与其说作为一种义务，倒不如说是一种免费享受的权利；四是现代西方主要国家虽说都实行的是市场经济，但由于各国的历史、政治、经济和文化传统差异，各自所采取的市场经济方式及其在教育领域的应用、运作及影响，亦是各不相同的。于是，当代这场巨大变革在教育领域里激起的由公共服务向市场化的迈进，便引发了几乎带有世界性的激烈论争。
文献研究表明，西方这场教育市场化论争的起点亦在教育的公私之辨。但与我国往往带有意识形态的辩论倾向不同，西方世界的焦点，则基本在教育经济理论与国家公共管理的层面上，诸如“对学校和教育这样的公共服务部门可否引入私人经营”？[2]“国家投资教育的必要性问题”[3]，“教育市场的政治经济学研究”[4]、“教育能否赢利”？[5]以及“对提高学生成绩是否有利”等等。这是因为对西方市场经济国家来说，他们“是在承认了教育产业性质之后，才由国家高税率、高付出且作为一种高福利而包起来的。”[6]换句话说，他们的公立教育体系本质上还是与其市场经济相通的，只是传统上一直为了“努力避免教育事业的市场化”[7]，以为这样教育才得以有公平、理想地发展的环境，于是由政府拨款基本上将它养了起来。如今，经过几十年的论争，尽管在有些国家教育市场化政策还因为政府更迭而出现过反复（比如新西兰和英国）[4]，但“教育改革之市场化运动正在变成一道越来越显眼的新景观”[8]。早在1988年，美国总统私有化委员会在一份报告中称，包括教育市场化在内的社会服务部门之私有化运动，“必将为未来的历史学家称之为20世纪末美国政治生活中最重大事件之一”[9]。显而易见，教育市场化的改革（在我国则称为发展教育产业或教育产业化）即使在西方亦是来之不易的。研究表明，这要归功于如下诸方面的理论思考和努力：
1.首先跳出教育圈子，从更宽阔的社会视角来看，有关市场化或私有化的争论，乃和国家相应的社会、经济和政治基础的重建联系在一起的。必须看到，上一个世纪以来一直成为我们固定信念的许多观点，可能要被（许多人说正在被）新的社会、经济和政治观点所取代或重新认识。在这个意义上说，里根和撒切尔就不仅仅是一个当选的国家领导人，更是“对当代福利社会中政府和私有部门的作用所进行的再评价”[9]，作深刻的政治经济反思的先驱。因此，市场化或私有化乃是这个新的政治—社会—经济改革阶段最重要、最具有实质内容的成果之一。它为人们提供了一个窗口，透过这扇窗户可以看到，那些把我们大家联结在一起以成为一个国家的基础结构正处于重新设计与重构之中。
2.从教育本身来说，美国近十年的教育改革运动恰恰从许多方面看来显示出从一个教育时代(one educational era)走向另一个新的教育时代的迹象，即学校教育正从现代教育产业体系向着后现代教育产业体系转变。换句话说，在技术基础层面，学校教学正从行为主义转向社会结构主义；在管理层面，学校组织正从等级制管理转向社会共同管理；在社会建制层面，学校建制正从公立教育垄断概念转向教育市场概念。所谓私有化或带有私有化色彩的做法，指的就是市场化。因此，市场化既是当代社会赖以支撑的新的政治经济轴心，又是教育改革过程的基础重心。
3.从国家管理的角度说，包括教育市场化在内的西方私有化运动，其宏观目的是“改革国家的政治经济结构，重新确定市场和政府在解决商品与服务这两者的供应、分配过程中所依据的政策和规范。正如有的学者断言，市场化不过是一个工具，一个克服“从属文化”的工具，并能使公共服务非政治化[10]。而其大目的则是“压缩公共服务部门的规模”[11]以“降低公共支出和税收，亦即降低它们在国内生产总值中所占的比例[12]，进而提高经济总的健康程度。其微观目的则是改革更广范的社会政治经济基础，诸如改进政府某一方面或各方面的行政功能。归根到底是提高效益，换句话说，就是降低支出。前施乐公司首席执行总裁基尔尼斯一席话大约有一定代表性。他指出：“公立教育消耗了我国国民生产总值的近7%。战后每10年，公立教育开支就翻一番或二番。即使入学人数呈减少时期亦然。我想不出美国社会中还有一个什么其它部门，那里花去的钱越多，但被服务的人数却越少，且服务质量亦越差。”[13]
4.从教育经济理论上，提出了“以市场为基础的教育”(market-basededucation)的假设[14]。对这个术语的构词方式，我国学术界并不陌生，在讨论知识经济之初，首先引进的术语就是“以知识为基础的经济”(knowledge-basedeconomy)[15]。针对现实中当代教育生产具有多重含义的情况，西方学者还引证马克思理论并指出：第一，教育看上去既是生产又是消费。对那些雇佣知识劳动力的公司来说，在教育上的投资就如同为了生产而花钱购买原材料等一样，是一种“生产性消费”。而从另一方面看，教育又象工人们所吃的食物，以保持劳动能力的再生产。因此，从学生的角度看，教育又是一种马克思所谈的：“消费性生产”[16]。第二，因此，教育可以视为消费、投资，或两者兼而有之。这对正统经济学理论认为的“消费与投资是两个相互排斥的范畴”[17]，则是一种挑战。第三，从使用价值看，教育的产出也是多方面的，诸如入学学生、应届毕业生、教育资格证书、学会的技能与知识，以及学校组织的社会公益、文化和体育活动，甚至还包括教育对社会扫盲和文明进步所作的贡献。在上述教育的所有产出中，有些可以计量，有些则无法计量。事实上，人们是无法算出能包括上述所有相互不同的使用价值的“总”产出的，除非按假定价格(shadow price)把各种不同产出任意标价。第四，在现实世界里，教育既能以市场方式生产出具有对抗性和排他性的表明纯粹个人地位的“私人品”，又能以非市场方式生产出一股“公共品”，还可以生产出既是“公共品”又是“私人品”的混合品。这就是教育生产的两重性。而根据新古典经济学观点，倘若以特许方式或授以非市场生产进行市场生产，则市场—国家的两重性便与公有—私有两重性合二而一。由此可见，教育机构是可以做到既受政府控制，又要市场化推进的。绝大多数以市场化为条件的教育系统均只具有部分市场特征，实际是一些“准市场”。所谓“准市场”，乃是非完全市场，其中还包括含有政府调控的成分。因此，对教育产业化来说，政府控制和市场经济并非一定是零和的关系，即一方面受益，另一方面必定受损的关系。换句话说，无需讳言教育产业化或教育市场化，甚至教育私有化。正是在上述意义上，美国学者提出了“以市场为基础的教育”改革说；或许也是在这个意义上，美国著名经济学家、诺贝尔经济奖获得者弗里德曼说：“我相信，若要对我国教育体制动大手术，唯一的办法就是通过私有化之路，实现将整个教育服务中的相当大的部分交由私人企业个人经营。否则，没有什么办法能摧毁或者至少极大地在削弱现存教育建制的权力，而摧毁或削弱现存教育建制的权力，乃是根本改革我国教育体制所必要的先决条件。此外，也没有什么办法能给公立学校带来竞争，而只有竞争才能迫使公立学校按照顾客的意愿改革自身”[18]尽管在美国国内也不乏教育市场化的反对者，但时至20世纪80年代中，美国许多教育改革者却在如何改革公立学校问题上基本达成了共识，即认为公立学校是一种反应迟缓的垄断，并寄希望于私立学校充当打破这种垄断的手段[19]。比如，由美国一大批教育主流团体组成的卡内基教学专门小组就称：“市场被证明是最有效的分配资源的工具，它在美国人生活的各个方面激励着人们。市场还能使所有公立学校学生都能获得相同的学校资源”[20]。部分教育专家主张教育应实行广泛私有化，并指出，改革美国教育之唯一的出路是：第一，支持私立学校与公立学校以及私立学校之间的竞争；第二，支持公立学校系统内部各服务部门之间的赢利竞争[19]。
作为这场至今还在继续的世界性大讨论的结果，人们认识到，虽然传统市场经济理论及其对垄断行为的分析，以及有关竞争和利润刺激的双引擎观点，为私有化主张提供了经济试金石[21]，但恰当地说，只有竞争才是“整个私有化主张的核心的核心”[22]，换句话说，教育市场化改革的“真正问题并不在于公私之辨，而是垄断还是竞争之争。在各级政府部门提供的服务中，太多的是其实不怎么需要垄断的垄断性服务，而垄断服务是很难改造并使之为公共利益服务的。因此，引入竞争机制是合适的，而不管竞争是来自证卷、服务合同的竞争性招标、特许经营，还是志愿活动。正是引入了竞争机制，才会产生差异”[23]，尤其在教育中间，“在美国教育产业(the American education industry)中的政治垄断才是（服务不力）问题的根源”[24]，因为“是现行公立学校所占有的近乎垄断的地位，才使得无效使用资源成为可能”[24]。许多专家特别是那些公共选择理论家指出，上述无效状况之所以发生，乃是因为“政府的管理政策并没有显示出由利益驱动的竞争所带给单位或个人的压力”[25]。由此可见，最大的问题在于，公共垄断削弱了政府服务部门之间能使成本最小化的激励机制[24]。不仅如此，由于缺乏竞争和利益驱动，公共服务部门便“易于按肥水不流外人田的方式来吸引资源”[26]。勿庸讳言，这就必然促使“生产要素转向政治方面而不是经济方面”[27]。“正因为这个原因，不论公共部门职员的品行多么高尚，他们工作的能力和热情多么高，他们常常会发现，他们是无法超越官僚系统的束缚，也无法及时而又经济有效地实现其政策目标的[25]。这就是说，“这个内组织系统是由官僚程序所毁坏的”[28]。归根到底，“是政府消耗了社会成本，而不是消灭社会成本”[29]。
值得提出的是，在西方国家教育改革的阻力恰恰来自学校本身。美国一本题为《教育创新：一项构筑未来的议程》的专著指出：“这个国家教育体制迟早是要改革的。可是，如果说这场改革最终会到来，那么它决不会是轻而易举的。非常可能如同美国其它机构一样，是学校一直在抵制改革，是学校在充当许多教育创新的坟墓的角色”[30]。关于教育市场化的改革亦然。但争论归争论，一边争论一边改革却也是事实。正如《澳大利亚大学评论》杂志主编马尔金森博士指出：“教育市场的形成乃是工业化国家，特别是英语国家的特点之一。这一变化之所以重要，那是因为在现代社会中，教育的选择、教育的（生产）属性、教育的行为已经具有核心的作用。”他接着说：“他写作《教育市场》这本书的目的，就是为公众提供一个有关教育市场化趋势的概观”[31]。
在美国，从高等教育来说，他早已是一个“拥有发展完善的教育市场”的国家[30]，随着60年代追求“平等”的教育改革被70年末追求“卓越”的教育改革所取代，市场的触角便开始伸近了公立学校。突破口就是“择校”。1986年，一份题为《决策之时》全国州长协会研究报告，首先重新挑起了可能会引起政治纷争的有关家长为孩子选择学校的问题。该报告称：“家长择校的基础理念在于，学校无论公立私立都应到教育市场上去自由地为学生而竞争，而家长则按市场来决定他们的孩子去上那所学校。理论上说，择校会在为孩子教育方面给家长以更多的推动和责任，同时，又会通过竞争有利于学校的改进”[32]，择校计划受到里根总统及随后布什总统的支持。1988年4月，明尼苏达成为立法实施择校计划的第一州。1990年，美国著名教育学者查布(John E·Chubb)和莫伊(Terry M·Moe)就择校等教育改革出版专著《政治、市场和美国学校》，并指出，择校的基础正是一个开放的学校管理的市场体系。90年代以来的教育证卷、磁力学校(Magnet school)、特许学校、特许专营权，乃至赢利教育等等出现，无一不是说明教育市场化在美国进入最难进入的公立学校体系正在取得进展。必须指出，美国这些教育产业化或教育市场化的运作方式所以能深入到公立学校，均是经相应州立法批准的，所以，显然不能认为那里没有有关“教育产业化”和“教育市场化”的政策，而只是美国的教育由各州立法管辖，没有全国统一的管理法规而已。对中国教育工作者最感到吃惊的是，美国正在悄然出现的“赢利教育”(for-profit education)。赵中建教授认为，“这里所说的营利教育、营利学校不是指传统的私立学校或教会学校，而是指由营利性的私营公司管理的公立学校及其教育，在这些学校中就读的学生应该享受其他公立学校享受的待遇。这是美国90年代教育改革中出现的一种新的学校管理形式，具体称作公立学校私营管理”[32]。其实，不仅一般的公立学校被营利公司经营，有相当一部分特许学校中，同样也有有赢利公司管理的。比如，在西密歇根地区，在15所特许学校中，就有11所被称作“赢利特许学校”(for-profit Charter school)[33]。资料表明，自90年代以来，在美国已出现不少专门从事“赢利教育产业”(for-profit education industry)的投资公司[34]。比较知名的有“梅里尔·林奇公司”(Merrill Lynch co.)，“教育风险投资公司”(Edu Ventures LLC)和“知识宇宙公司”(Knowledge Universe)等。林奇公司教育产业收入在1998年达到700亿美元，估计2001年将达到1000亿美元；教育风险投资公司教育产业收入在1998年达到820亿美元，比上年增长25%，预计2000年可达1230亿美元；知识宇宙公司创办二年，1998年教育产业收入超过10亿美元，美国著名股市分析专家称，该公司市值已比初创时增长了8倍，达到40亿～60亿美元[35]。这些教育公司“都对赢利教育产业满怀信心”这是因为据知识宇宙公司估计，美国K-12教育经费占全美国7000多亿美元教育总经费的一半，“主要挑战是大举进入到K-12教育之中去”[35]，而林奇公司在1999年4月出版的《教育之书》这份研究报告中称，美国赢利教育产业在1998年已掌握了约700亿美元的教育经费，显然已占到全国7000亿元教育总经费的10%。该公司还预测，到2001年将掌握1000亿美元，即将占到全国教育总经费的14%。教育市场机制在美国大学里不仅强大，而且可说是源远流长的，可以上溯到17、18世纪美国首批大学创建时期。美国高教研究专家指出，如今美国大学里市场运作的几乎每一种方式，大抵都可以从首批大学早期运作中找到影子。正是美国政府，“长期以来，一直在运用市场机制以达到美国高教政策的目的。谁为教育付钱这一基本问题可以证明这一点。因为对美国高等教育来说，从它创办之初就被看作是既生产私人品又创造公共品的产业，国家的目标是在社会和个人在分担教育费用上达到某种平衡”[36]。因此，在当代教育产业化过程中，私立大学自不用说，它们本来就是在市场中诞生、生存和发展的。问题是美国的公立大学在此趋势中扮演角色如何。勿庸讳言，由于美国和许多西方发达国家一样，对公立大学历来也是在经费上实行大包大揽的政策，以适合学生低学费，因此，公立大学大体上一直是与市场压力相绝缘的。尽管过去10多年来，公立大学的学习费用已远远高于通货膨胀水平戏剧性地增长了许多，但它们向学生收的学费依然很低。主要原因是公立大学依靠州政府拨款增加或其它补贴而维持学校开支的。但由于政府拨款在逐年下降，首先是“美国公立研究型大学的收入来源发生了重大转折，即转向了市场方面，”其次，一般公立大学也在开始“抓住”市场了。这就是为什么美国人在1997年自己说：美国4096所（美国教育部公布的1997/1998年度数据）大学中，其“绝大多数都自认为是市场性的机构”[37]。事实上，连美国高教研究专家自己也没有预计到，市场化趋势会来得这么快。她们说：“20年前，在思考市场的力量对美国公立大学产生可能影响的时候，我们曾认为，从公立大学的性质来看，没有充足理由认定市场会对公立大学产生重大冲击。现在看来，我们的这个结论已证明是过分谨慎了，从本质说，不仅仅是谨慎，而是错了。”这两位学者接着说，之所以预测错误，那是因为她们“没有注意到佩弗和萨伦锡克提出的百分之十定律[38]。这个定律认为，一个机构年收入中即使小到只有10%的份额，或者甚至更少，亦会对这个机构及其工作的性质产生决定性的影响”。
在美国以外，英国、澳大利亚、新西兰等国家，同样出现了教育政策转向“自由市场”的趋向，因为这中间已隐含着一种共识，即官僚主义的教育体制已不适应90年代以来的社会与经济的发展[39]。
首先是英国，人们都记得20世纪80年代他们有一个“撒切尔时代”。英国人更把包括教育市场化、教育私有化在内的“私有化运动”，称作“撒切尔革命”。撒切尔夫人的一位主要顾问谢尔曼于1987年8月6日《每日电讯报》写到：“倘若没有英国全部学校的私有化，那么撒切尔革命就是还没有完成。”为什么这么说？他们是这样算帐的：“保守党（私有化运动）前沿正在向私有化尚未触动的那些国有部门推进。我国这些社会部门的活动，诸如卫生和教育，这两者加起来每年都要消耗国民收入的三分之一，而竟对市场机会几乎一无所知”[40]。对这场运动，英国人自己是引以为自豪的，他们说：人们看到的撒切尔革命的经济和财政好处还是表面的，“而最重要的收获时下人们也许还只能朦胧地认识到：这是对政府思考和行为方式的一场改造。……那些国有的产业部门把政府官员和部长们拖到了消费者利益的对立面。全国私有化工作一旦完成，部长们什么都管的角色必将一去不复返。……从现在起400年后，人们依然还会谈起撒切尔夫人，那是因为，这是政府思考方式的一场意义深远的变革”[41]。
对英国高等教育来说，自1979年以来的20年，是其实施激烈的市场化改革并取得初步成效的时期。撒切尔政府一上台，对高教市场改革采取的第一个步骤是撤消对欧共体以外所有大学生的公共补贴。此后一年，削减政府高教经营拨款15%。随后，1988年通过的“教育改革法”和1992年通过的“高等教育改革法”，则更是明确要求英国教育转向“完全面向市场的体制”(a fully market-oriented system)[42]。那么，英国高教市场改革后10余年，究竟效果如何？伦敦大学高等教育专家指出，“总的说来，市场化的短期效果对学生和高等教育的其他消费者是有益的。”具体地说，首先是高教的费用下降了，如今的生均费要比80年代初少花了40%[43]。（与此同时，欧共体以外的学生学费却涨了20%。）其次，科学计量学研究表明，高校教学与科研的产出都增长了。比如，科学论文数量自80年代初引入科研评价以来，其增长速度极快。在教学方面，学生和校方之间的签约已经取得广泛共识，诸如课程目标、评价标准和教学过程等都有明文规定。结果是授予毕业生优秀荣誉人数的百分比亦较前有明显提升。第三，学术工作的重视程度有了大的提高。有研究指出，英国大学花在学术和行政工作的时间比例，要比同期他们的西欧和北美的同行要高[44]。此外，大多数新教师的招聘皆按兼职办理，即使聘为专职的，其聘期也均不超过2年。其大目的是为了使大学能对变化中的市场环境迅速作出反应。而在20年前，一个大学中的大约四分之三的教师属终身制的。第四，学费收入已达到了整个教学成本的30%，政府统计专家估计，这一收费水平大致和许多大学扩招学生的实际边际成本水平相当。
及至近几年的布莱尔政府，一方面更全力推进完全资本形式的留学教育，布莱尔首相亲自出马并支持向国外推销其各类名牌大学形象的“英国教育”活动，指示要使留学生人数达到英国现有150万在校大学生的10%以上。另一方面，在国内继续积极推行教育产业化政策。根据中央电视台2000年夏天的“早间新闻”节目报道：“英国教育部准备学习美国，三年大学学费将提到7万美元”[45]。
面对教育产业化的成绩，英国人自己却很谦虚。他们说：“英国高等教育的市场化并非是最好的，它不过是世界公共服务部门管理变革的一部分。”其次，“‘市场化’这一术语应该可以有诸般不同的含义”。“重要的是应当记住，建立市场机制，并非等同于实行自由市场”。
其次是澳大利亚。澳大利亚的教育产业化之路有点特别。这个大洋州国家的高等教育大发展时期是1965～1975年，大学数量从7所增加到17所（90年代中又增至36所）。在此期间，大学的经费几乎都由政府大包大揽，对私人投资概不鼓励。当时，澳大利亚人“相信，面向所有的人提供高等教育，以提高其‘能力’，且不问其经济状况，乃是政府的责任；并且还相信，政府是有能力做到这一点的。在这种信念指导下，即使是私立高校，其来自公共经费的比例也曾不断上升，政府还允许教会学校逐步解雇不合格教师。当时有一种说法，要仿照英国的办法，要把所有私立学校吸收到比较松散的公立学校体系之中。对那些被并入公立教育现代化框架内的私立教师学院和私企培训机构，也逐渐改为全额公共拨款”[46]。然而，执行上述政策的20年后，即到70年代末起，事情就开始起变化。一方面是高教规模还在进一步扩大，入学和在校人数不断增加；另一方面，则是政府的投入却没有同步增长。相反，政府教育投入占GDP的比例持续缓降，到80年代末已不到5%。于是，在80年代初，澳大利亚政府不得不决定，转而采用市场机制推动高教发展的政策，并作为更为广泛的澳大利亚公共部门改革计划的一部分。值得指出的是，这些教育市场化的原则和概念，诸如私有化、受益者付钱(user pays)、为顾客服务、竞争等，终于在1987年分别写进了联邦政府的政策文件，即绿皮书《高等教育：一份政策辩论报告》[47]和白皮书《高等教育：一份政策报告》[48]。至此，教育市场化——一项意义深远的改革终于浮出水面[49]。他们的具体做法是：第一，大学开始收取学费，资料表明，从1997年起，澳大利亚大学学费已是在OECD国家中为最高。第二，政府鼓励私人资本投入教育，鼓励私立学校，至今，私立学校学生已占全国在校生的约30%。第三，从1987年起，把吸引海外留学生的全费教育市场作为其重要的出口产业(export industry)，在此以前，比如，到1986年，全澳大利亚只有外国留学生500人，且全由政府按援助项目拨款支持，留学生不用付钱，因为接受留学生主要被看作是一种国际援助。正是在1987年的高等教育“绿皮书”中，澳教育部明确宣布：“留学生全额付费将是教育经费增长挖潜的又一个重要来源”。自1990年起，政府更是撤消了对留学生市场的管制，允许大学自行直接去招收留学生，自己定价和收费，且不会影响相应期间的政府拨款。第四，随着教育市场化的推行，从1983年—1993年间，政府给高等教育拨款在澳大利亚高教总经费中的比例，相应地由91%降到62%。事实上，直到如今，有关高等教育公私之辨在澳大利亚各界依然在进行。但主流派已经认定：“为了实现大学更高的办学效率合适应性，公立高等教育的私有化和引入市场机制已经成为近10多年来澳大利亚高教政策的基本特征”。
此外，在日本、西班牙、荷兰、智利等国家，虽然各自国情不同，但自80年代后半期开始，这些国家都先后首先从高等教育打开缺口，突破了完全依靠国家拨款的局面，提出了面向市场或引入市场机制问题。比如日本，本来自二次世界大战后政府就一直坚持发展私立高等教育的政策，私立大学学生人数占全国在校大学生的比例，在1955年为59.7%，到1996年已上升到73.2%[50]。所谓教育市场化问题也就是他们的国立大学的改革问题。和欧洲没有大学收学费政策不同，日本国立大学（包括地方政府公立大学）原来就收学费，只是原先比私立大学低得多。随着市场机制的引入，国立大学的学费也因此放开而逐渐上涨，再加上私立大学为了竞争而对学费加以一定控制，而今“两者之间的学费差距正在逐渐缩小”[51]。研究表明，在1975年，日本私立大学学费平均是国立大学的5倍多，到1993年，已降为一倍半。换句话说，日本国立大学90年代中的学费收取额比20年前涨了10倍多，而私立大学学费只涨了不足3倍。在西班牙，私立大学很少，只有4所，而公立大学几乎全部依靠国家拨款。近10多年改革的结果，“市场机制如今已渗透到西班牙高等教育的几乎一切方面”[52]。不仅向大学教授工资、研究基金和学校财政等引入了市场因素，而且为学生发放助学贷款问题也提到了议事日程。大学的这种改革旨在更好地为学生、客户和教职工服务。如今，政府和许多学者都希望将市场机制引入到高等教育。在荷兰，尽管这是一个北欧福利国家，但自1985年以来，荷兰科教部一直试图实施将计划和市场相结合的战略。政府的目标是要解决市场和非市场的失效问题。众所周知，市场失效是市场的缺点；而非市场失效则与政府及公共部门的缺点相关，而对此，人们从理论上一直关注不够[53]。在智利，旨在以市场导向为目标的高教改革始自1980年，政府采取了一切手段，诸如撤消高教管制，鼓励举办私立高校，不过没有国家补助；对不同高校实行拨款等级制，以鼓励竞争；提高学费，以部分转移国家办学成本，促进学校去寻求资金来源；结果是减轻了国家对高等教育的财政负担[54]。与此同时，政府本身还采取了一项新措施，以改变其与高校的关系，及政府和高校转变为一种“准市场”关系：政府要充当“产品购买者”，而不在只是“资源提供者”[55]。对这些国家来说，也许西班牙高教专家的话是对的，他说：“我们应该看到，尽管前进的步子还不够快，但市场因素正在对高等教育生活的方方面面产生着越来越大的影响”。
在教育产业全球化趋势中，最后一个重要特点是在全世界发展中国家里正在蓬勃发展着私立教育。世界银行国际著名教育经济学与教育政策研究专家图利教授指出，这是一项“全球性的教育产业”[56]。国际金融公司副总裁坎托拉则指出：“我们已经开辟了诸如基础设施和卫生等新的投资领域，现在我们开始看好向私立学校投资教育的潜力”[57]。
和原先人们印象大为不同，发展中国家的私立学校尤其在20世纪下半叶的近20年来，其发展规模和速度均十分可观，不仅促进了本国的教育公平，而且对有些国家来说更是成了推进教育产业化发展的典范。在象俄罗斯、罗马尼亚、这样的国家，政府支持发展私立学校还是最近几年的事，但发展很快，如今在莫斯科私立学校上学的学生所占比例已经和英国差不多。在象哥伦比亚这样一些国家，全国幼儿园和小学总入学人数中，有28%在私立学校，在中学这个数字便是40%。在阿根廷和象牙海岸，在私立中学上学的学生人数分别为30%和57%。在印度尼西亚，私立中小学生占54%，私立大学则占94%。更具体详情，可见下表1。
表1 部分发展中国家私立学校占全国入学人数比较
从发展中国家私立学校创办过程和规模看，大凡成功者基本上是既符合了社会教育规律，又遵循了教育产业（经济）规律。比如，在巴西有多家私立连锁中学和大学。其中最大的一家是总部设在圣保罗的Objectivo/UNIP教育公司。该公司起家于20世纪60年代，当时卡洛斯先生为20名学生办起了高考辅导班，受到欢迎。于是，在1965年他和三个朋友合伙继续办这个高考辅导班，且起了个名称叫Objectivo。1967年他们便开始用闭路电视来作高考辅导。1968年，他们开始创办从小学到高中的连锁学校，1988年又办起了大学。随后，他们便一路扩张，一路成功，到90年代中期，该教育公司已拥有50万名学生，从幼儿园到大学，一应俱全，分布在全国各地若干中心学校，年营业额4亿美元，用我国时下常说的一句话说，该公司办教育达到如此规模，“没有花国家一分钱”！此外，巴西还有诸如叫COC的教育公司，这是一家“夫妻老婆店”，亦是从考试辅导班起家，在全国拥有63所连锁学校，覆盖幼儿园至高中既高考辅导，在校生26000人，年营业额3000万美元。还有诸如叫Pitagoras教育集团，该公司亦是60年代办高考辅导班创业，如今有学生80000名，从幼儿园至大学全有，连锁学校达400所，拥有教育电视频道，几乎遍及巴西全国[56]。
再比如印度。它也有多家很成功的全国连锁办学的教育企业，其中既有纯私立的，也有如我国所谓的“国有民营”的。NIIT是印度一家最大的计算机教育与培训私立教育公司，该公司20年前起家，瞄准的是正规大学里课程落后的计算机培训，如今，该教育公司占有印度计算机教育市场37%的份额，在全国连锁教学点400余个，年营业额7300万美元，年利润1300万美元。非常有意思的是，在该公司学习的，有80%是来自印度正规大学在校生。DPS则是另一家非常有名的私立连锁学校集团。所谓DPS，其全称就是“德里公立学校会社”(Delhi Public Schools Society)。该教育集团现有连锁学校42所，学生5万人，年营业额400万美元[56]。
研究表明，私立学校之在发展中国家蓬勃发展，其基本原因与在发达国家是一样的：
第一，对发展中国家来说，尤其需要紧缩公共支出。为了降低国家预算赤字和外债，便不得不寻求其它资金来源以用于教育发展。于是，如表1所示，许多发展中国家都先后选择了允许私人资本投资教育的发展教育产业之路。
第二，发展中国家亦对产品生产和服务产业中的国家干预产生了怀疑，于是，不得不考虑把私有化优越的一面应用到教育部门的问题。事实表明，“私有化”项目已为世界许多国家政府所采用，旨在补充由国家控制的那些工业和服务业管理的不足[56]。
总而言之，除了卫生部门以外，和其它任何经济部门迥然不同的是，人们对私营部门介入教育总是疑虑重重的。因为人们担心，私立教育的发展会加剧社会不平等。和发达国家一样，在发展中国家里，也有许多文献是坚决反对把教育推向市场的。但越来越多的研究表明，在发展中国家正在发生的私立教育变化，将对世界千千万万的生活产生戏剧性的影响[56]。
当笔者欲结束本文写作时，因特网上传来信息：德国教育部长比尔姆哈恩最近宣布，她将着手改革德国大学体制，因为面对知识经济时代，德国高等教育发展落后了。从国民中拥有大学毕业文凭的数量看，英国为35%，美国是33%，而德国只有16%。要发展高等教育，钱从哪里来？这位教育部长想到了市场。她说，一方面要考虑包括削减大学教师薪水在内的减支增效措施，另一方面也要实施其它许多发达国家早已实施的读大学交学费的办法。而在此前，德国人上大学是完全免费的[58]。显而易见，德国教育部的这一项改革，或许是为当代教育产业发展的全球化趋势所作的最新最好的佐证之一。
总而言之，从美国、日本等发达国家到巴西、印度等发展中国家，从俄罗斯到北欧诸福利国家，一场旨在把教育按产业运作的改革已经或正在悄然兴起。君不见，光明日报刚刚报道俄罗斯教育部长说，“收费教育的‘专利’应属于国立大学，而不是私立大学”[59]；中央电视台“早间新闻”又传来消息：“英国教育部准备学习美国，三年大学学费将提到7万美元”[60]。一个重要的背景原因是：“各国，且无论发展中国家还是发达国家，都需要限制公共支出，以削减预算赤字和外部债务”[61]。因为，一方面在当代新经济社会中，“如果不能升入大学，他们将永无出头之日。在向顾主推荐时，他们无颜宣称：‘我具备参与全球经济竞争所必须的技能与才干’。他们读完高中，毕业证书一文不值”[62]。于是，人们对高层次、高质量教育的需求与日俱增。另一方面，各国的教育经费的支出也日益巨大，单单依靠政府拨款，已遇到明显困难。比如，以OECD国家大学经费来源的演变为例，虽然各国尚有差异，但到90年代以来，基本逐渐形成了四大来源的经费收入格局，即“拨款、学费、各种创收（包括接受捐赠）、贷款”[63]。如果承认大学经费四大来源格局的现实性和合理性，那么，在实际上就得承认教育产业之路的必然性与合法性。试问，富国尚且在走教育产业之路，何况穷国呢？问题恐怕不在走不走，“化”不“化”，而在怎么走，怎么“化”。
结束语
鉴于当代教育已经在其赖以存在的社会政治经济结构中显现出显著的生产性，所以江主席才在庆祝北京大学建校一百周年大会上精辟地指出，当代教育应该并且能够为知识经济“提供各类人才支持和知识贡献”。①现在世界在讲知识经济，人人在讲知识经济。但知识经济并非空中楼阁，并非脱离物质资本，而只是在物质资本及其管理上并入了“要价更高”的非物质资本。换句话说，知识经济之所以叫知识经济，是它改变了“生产投入—产出”构成的比例，把其中的知识含量不断提高，从而使人力资本成为了主要的生产要素。所以在知识经济发达的美国，教育亦就成了其中“一个庞大的产业部门，即使不是最大，也肯定是极大的产业部门之一。”②从最近美国人开出的发展教育产业包括开发“学校、教育产品、教育服务、电子教育服务”等四个大方面的处方中，③难道我们不是已经闻到了其中充满的知识经济的味道吗？
对我国来说，国情更是要求我们必须积极发展教育产业。人们常说，中国是“穷国办大教育”。其实只说对了一半。另一半应当是“大国办穷教育”。由此两者之缘故，一方面是政府在教育投入上在20世纪末达到国民生产总值4%的承诺实际上没有实现；另一方面是教育自己捆住了自己的手脚，对自己已经具备的产业能力估计不足或者根本不认识，致使教育办得越来越穷。世情国情摆在中国教育的面前。中国教育发展既受国家财政的支持又受其制约。因此，中国教育要举“发展是硬道理”的旗帜，同时走出经费投入的困境，只有走教育经济体制创新——发展教育产业之路。发展教育产业的实质，就是教育经济体制必须主动适应早已走在前面的社会主义市场经济。换句话说，如果再低估除政府以外的个人、家庭、企业对教育投资的积极性，我们就是犯了墨守陈规的错误。
归根到底，发展教育产业乃是邓小平同志关于发展社会主义市场经济理论向教育领域的延伸和应用。无论从国家经济过程中的教育，还是国家教育过程中的经济来看，教育产业概念的确立，必定有助于对市场经济规律在教育领域里发生作用的认识，有助于科教兴国战略的贯彻与落实。从纯粹经济的角度看，所谓教育产业，指的是一国的教育大致可分为三部分：与国家最高利益密切的那部分教育，完全由国家办；与国家利益相关又市场失效的那部分，则由国家给予一定的资助；此外部分，则主要由市场运作，国家作用在宏观政策调控，只有在必要时才给少量资助。值得指出的是，随着我国“入世”的日益临近，尽快树立发展符合社会主义市场经济规则的教育市场观念，正在或已经提到议事日程。难道我们还要等外国教育资本、技术和管理利用关贸组织规则来教我们如何发展教育产业吗？
总之，科教兴国，必先国兴科教。而兴教之道，则发展教育产业是必由之路。这是改革开放20年来，在我国教育领域里意义最为深远的一次改革。它是一场革命。
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