美国中小学教师绩效工资制度的成功经验及其启示，本文主要内容关键词为：美国论文,成功经验论文,绩效论文,中小学教师论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G451.5/712 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－7469(2013)05－0103－09
20世纪末，美国中小学教师绩效工资制度开始在全美范围内展开，小布什总统和奥巴马总统都大力推行绩效工资制度。虽然教师绩效工资制度在美国饱受争议，遭到了一些教师团体和教师的反对，2012年9月的芝加哥公立学校教师大罢工就是其中一例，但一些州的绩效工资计划取得了成功。这些成功的绩效工资计划对我国完善义务教育阶段教师绩效工资制度，激发教师工作积极性，促进教师发展，以提高教师质量和教育教学质量，具有一定的借鉴意义。
一、美国中小学教师绩效工资制度的历史演进
在19世纪早期，美国农村地区通常只为教师提供食宿。教师只需满足社会少量的教育需求，工资不是主要关注的问题。随着城市化和公众对教育需求的增加，导致了20世纪美国教育的发展和教师资格证书的出现。“一战”后，绩效工资制度开始引入教育领域。1918年，48％的美国公立学校的教师工资是以“绩效为本的”(merit-based)。[1]但由于绩效是主观的，白人比妇女和少数民族的工资更高，这使得人们开始追求单一工资制。总的说来，在20世纪上半叶，教师的性别、种族、受教育程度而不是公平和教师的绩效表现决定了教师的工资。在1950年以前，97％的学校实行了单一工资制。教师的工资等级根据其受教育程度和工作年限来决定。1955年，美国总统艾森豪威尔提出，在中小学实行绩效工资制度试点。1957年前苏联人造地球卫星上天之后，由于担心科学教育的质量，绩效工资制度在美国大量涌现。在20世纪60年代早期，约有10％以上的学校进行了某种形式的绩效工资计划的实验。由于没有持久的兴趣和财政支撑，近半数实验在1972年以前宣告停止。
20世纪80年代，绩效工资制度又重新获得了政府的支持。里根时代的教育部长贝尔(Ted Bell)1981年宣称：“公立学校的工资制度，使得我们如果想给最优秀的教师他们应得的工资，同时就会付给最差的教师最好的工资。”[2]1983年，他任命的全国委员会提交了《国家处在危险中：教育改革势在必行》的报告，提出为教师进行一个新的奖励方案。报告建议，教师的工资应该是“教书这一行的工资应该增加并且应该是待遇优厚的竞争性职业，对供求敏感(对稀缺人才提高待遇)并以工作成绩为依据。”[3]绩效工资的理念又被重新提出。绩效工资制度在田纳西、加利福尼亚、佛罗里达、德克萨斯、新泽西等州的系列学校实施，但不久实验就停止了。失败的原因主要在于：给予教师的绩效工资太低，对那些获得奖励的人并无激励作用，反而却使那些没有得到的教师感到苦恼；教师获得奖励是通过每年的拨款，但忽视了获得奖励的教师数量；绩效工资的发放标准往往是出于校长一时的兴致。[4]
绩效工资大规模的试点是在1980年底。在当时，下降的考试分数经常成为新闻的头版头条。人们抱怨不断攀升的犯罪率、学校不良的纪律以及教师的低质量。在新自由主义思想的影响下，市场竞争机制被引入教育系统中。政府开始对教师的工资制度进行改革，以促进教师之间的竞争，提高教师工作的积极性，最终达到提高教育质量，追求卓越的目的。1986年以前，29个州实施了某种形式的绩效工资制度。[5]进入21世纪以来，由于教师工资低下，又缺少激励措施，导致教师离职率很高。教师和学生提升项目(简称TAP)致力于推广教师绩效工资制度。其报告指出，全美优质教学研究所(the National Institute for Excellence in Teaching，简称NIET)等研究机构对过去20年来的研究调查表明，在未来几年里，中小学将会雇佣200多万新教师，但50％的新教师在教师岗位上不会待满5年。在薄弱学校和薄弱学科，离职比例会更高。教师之间的教学能力存在着很大差异，最有效率的教师所培养的学生成绩是效率低下教师的5倍多。同时，许多教师已开始进入退休年龄，但缺少新教师来代替他们。对高中生的一项调查显示，只有14％的学生对教师职业表示出极大的兴趣。收入最低的教育管理人员也比收入最高的教师要高，教师想获得高收入只有离开教学岗位。[6]因此，改革者希望通过对优秀教师的激励，使得更多的优秀申请者进入教师行业，来解决美国所面临的教师质量和数量危机。2001年美国众议院通过了《提高教学效果措施法》，建议建立全国考试制度和公立学校教师绩效工资制度，资助各州设立对教师工资制度有重大影响的绩效工资计划。2002年，小布什总统签署的《不让一个孩子掉队》法案第2条款提出，为教师出色的教学提供奖励经费。2006年，美国通过了6亿美元的绩效奖励联邦资助计划——教师激励计划(Teacher Incentive Plan，简称TIP)。美国教育部对TIP作了如下界定：“在特别需要的学校开发和实施以绩效为本的教师和校长补偿制度。TIP的主要目的在于：1)通过提高教师效率来提高学生的成绩；2)改革教师和校长的补偿制度，通过奖励教师和校长来提高学生的成绩；3)增加有效教师的数量，使他们有能力去教育贫穷、少数民族，以及难以找到教师任教科目中的弱势儿童；4)创设一种可持续的以绩效为导向的补偿制度(PBCSs)。”[7]2009年，该计划得以扩充，并获得了《美国复兴和再投资法案》(American Recovery & Reinvestment Act)的资金支持。
2009年，美国总统奥巴马提出拨款4.87亿美元在中小学实施绩效工资。2010年，为此另增拨2亿美元。[8]美国教育部长邓肯(Arne Duncan)宣称将教师绩效工资计划作为他优先考虑的事项。在2009年全国教育协会(NEA)大会上，他提出了《力争上游计划》(Race to the Top)，号召教师参与绩效工资计划。该计划评估总分为500分，其中优秀的教师和领导者一项138分，提高教师和校长的绩效能力占有58分。今天，几乎所有州教育系统都执行着某种形式的绩效工资，如职业生涯阶梯、延长教师的工作合同、为额外工作给予报酬、为特殊的知识和技能付给报酬等。现在绩效评价的走向是，学生获得了可测量的进步，就给予教师奖励。
二、美国中小学教师绩效工资制度的成功做法
(一)将促进教师专业发展作为绩效评价的核心目标
美国一些州在绩效工资计划实施过程中，将教师发展作为绩效评价的核心目标。如在绩效工资计划取得巨大成功的德克萨斯州达拉斯(Dallas)独立学区，新的评价制度不仅是为了打分或分等级，其核心就在于创造机会让学区内每一位教师获得发展，并给予他们一个持续长久的影响。[9]绩效工资实施方案规定，同事之间可对各自的绩效表现提出反馈意见，但这种反馈不会提供给学校的管理者作为评价依据。同事之间利用反馈作为非评价过程去分享最佳的教学实践。教师可以要求学科内容专家作额外的观察以帮助自己发展。新的评价制度利用多种途径的反馈，如校长、同事、学科专家，以及多种方式的反馈，如口头的、书面的以及会议的形式。评价的目的是为了让教师了解专业发展的主要标准，得到持续的专业发展和职业提升的机会。
一些绩效工资计划注重通过团体协商，提高对教师的补偿，并改善教师的工作条件，提高他们的工作安全保障，同时着重强调绩效考核过程中教师专业发展情况的分享。加利福尼亚州教育厅为每位教师制定了一个绩效评定表，一般将教师的绩效表现分为5个等级，其中获得最后一个等级——“不可接受等级”(unacceptable)的教师必须制定绩效改进计划。[10]田纳西州设立了一个教师生涯发展阶梯评价制度(Tennessee's Career Ladder Evaluation System)，将经济奖励与非经济奖励(如承担更多的专业责任，指导新教师、课程的开发等)结合在一起，并给予经费的大力支持。[11]教师和学生提升项目(简称TAP)则旨在为教师和校长提供追求多条职业道路的有利机会，获得持续运用于日常实践的专业发展，参与聚焦于教学的问责制，根据多种绩效表现评定方式，获得更多的补偿和奖金。[12]在丹佛市，经过教师的讨论协商，给予教师9种方法去提高他们的工资，其中包括在师资极度缺乏的学校任教、达到学期初设定的专业发展目标等。除了学生的成长外，还包括教师知识和技能的提升，甚至还有市场激励的方式，如对在薄弱学校、薄弱学科工作的教师给予额外补偿。[13]
(二)改革教师评价制度，重视评价标准的客观性
缺少可信赖的教师绩效评价制度，在今天仍然是实施绩效工资的一个重要障碍。[14]美国各州绩效工资计划虽各不相同，但都力争客观公正地去评价教师。为实施绩效工资制度，各州以及学区除加强对评价人员培训外，还对教师评价制度进行了配套改革。佛罗里达州采用马尔扎诺教师评价因果模型(Marzano Causal Teacher Evaluation Model)对教师采取班级观察的方式。[15]该评价模式主要是考察教师教学策略与学生成绩之间的相关性。评价方案将教师的工作分为4个领域、60个项目。每个领域都与学生的成绩之间具有相关。通过实验或对照组的研究，使每个项目都与学生的考试成绩之间具有直接的因果关系。[16]在达拉斯独立学区，专门制定了配套的教师评价制度，对校长和教师分别从8个领域进行评价，该项目包括以下内容：有效教师的过程评价、规范性考试、参与者的调查与访谈、数据分析、档案和报告管理。将教师根据工作表现分成高效教师、无效教师等四类。管理者通过观察和记录的文件资料给教师在四个层面的表现打分，即教学实践、教学计划和教学准备、课堂管理、专业化和责任心等方面，来决定其最后的等级。采取的主要评价手段有：教师录像和自我反思、档案查询、管理者和学科专家的观察、学生成绩或其他的定量数据，还包括管理者以及外部评价者频繁的观察、学生成绩的提升、自制教具和教学档案、专业发展计划、学校董事会的反馈等。目的在于发展一种多元、更公正、更精确、更全面的评价制度来评定教师绩效。[17]在德克萨斯州，所有授课教师必须接受2节45分钟以上的课堂观察。个人数据评价系统将使用其中一次的观察数据。观察表格将会被存档，以便将来作为评价的标准。同时也建议教师自己做好记录。[18]
为了更客观地评价学生成绩与教师贡献之间的相关性，一些绩效评价计划采用增值评价法来评定学生成绩，这种方法广泛运用于实施教师和学生提升项目(TAP)的学区中。TAP现已成为美国教师绩效工资改革的模范方案，它通过测量教师和学校在学生成绩增量方面所起作用，以此来评价教师的绩效表现。它通常用特定的数学分数或学业成绩标准来表示。学区用这些数据从专业发展的角度，来鉴别高效教师和高效管理者，并让这些优秀者成为其他没有取得突出专业成绩学校的指导教师。在学校层面，项目领导小组利用数据来满足教师个人和教师团体的教学需求，通过将教师增值评价的分数与通过课堂观察获得的评价分数作比较，领导小组就能鉴别出对学生成绩产生积极影响的“最佳实践”(best practices)。领导小组然后将这些最佳实践在每周小组集中会议上分享，以促进有效教学；同时将比较数据对教师给予反馈，提出教师个人专业发展计划的建议，从而提高教学质量和教师质量。教师通过分析来自班级不同学习层次群体的数据，以发现在教学中不同学生的发展趋向，据此调整自己的教学，更有效地满足全体学生的学习要求。[19]
(三)对校长、学校管理人员、教师制定不同的绩效考核标准
美国许多州根据本州实际，制定了绩效考核计划，并增加资金投入。教师的绩效工资评定由学区组织进行。校长、学校管理人员、教师的奖励金额和绩效评定的标准不同。如在达拉斯独立学区，由于学生成绩离《不让一个孩子掉队》法案规定的2014年应达到的目标太远，为提高学生成绩，在2007年8月，为校长设立了一个“校长分类激励”项目，合格者获得7500美元至1万美元不等；2007～2008学年度开始为教师发放绩效工资。在26所薄弱学校实施的“先行计划”，为有资格的教师分别提供1万和6000美元的绩效工资奖励。在另外59所学校实施绩效工资制度，合格教师根据不同表现获得1400美元至4000美元不等。校长和其他专业人员获得1250美元至2000美元，其他专业支持人员根据校园增值分数获得625美元至1000美元不等。
根据绩效工资计划规定，校长可获得增加了全校范围内学生成绩的奖励。全职的校内管理工作人员根据学校效能指数(School Effectiveness Index，简称SEI)，获得学校层面的奖励。教师则按照教室效能指数(Classroom Effectiveness Index，简称CEI)，只能获得教室层面的奖励。各类奖励的标准参见表1。[20]
以下举例说明成就刺激奖励的计算方式(参见表2)。
教师一：负责任教数学与语言艺术学科，两门都是CEI课程。该教师在数学方面所得的CEI指数为85％，在语言艺术学科所得的指数为65％。因为他任教两门不同学科，所以CEI指数都必须计算。计算方式为2400×0.5＋0×0.5＝1200该教师的最后所得就为1200美元。因为他任教两门不同的学科，两门比重各占0.5，如果任教三门，每门课程比重则为0.33。
教师二：该教师的SEI指数为95％，他任教的数学学科，也是一门CEI课程。他获得的CEI指数为70％，奖励金额为1600美元。
校长：没有资格获得CEI奖励，SEI指数为95％，奖励为1000美元。
准专业支持人员：没有资格获得CEI奖励，SEI指数为95％，奖励为400美元。
总之，许多州的绩效评估方案都充分考虑学校各类人员不同的工作方式和绩效表现形式，使得评价更加科学，同时尽可能避免学校内部各类人员之间对绩效评估方案的争论。
三、美国中小学教师绩效工资制度实施的启示
虽然美国绩效工资计划受到了某些教师团体的批评，但一些绩效工资发放方案取得了较大的成功，如TAP提高了学生的考试成绩，减少了教师的跳槽。[21]同时，它获得了许多学校的支持。[22]如何提高教师工作积极性以及促进教师发展，是当前我国义务教育阶段教师绩效工资制度实施的难点。因而美国绩效工资计划的成功经验，对我国教师绩效工资的合理发放极具启示意义。
(一)为教师绩效工资的实施投入专项经费
美国教师绩效工资发展的历史表明，各级政府拨付专项用于绩效工资的奖励经费是取得成功的根本保证。如2005年，丹佛市拨款0.25亿美元用于绩效工资的奖励，并获得了美国教育部2267千万美元的拨款来实施为期五年的绩效奖励计划。[23]2006年，德克萨斯州设立的卓越教师州长奖励项目(Texas' Governor's Educator Excellence Award Programs)创造了全美公立学校最大的绩效工资奖励项目，州政府为此项目每年投资1亿美元。[24]福罗里达州的绩效奖励项目(Florida's Merit Award Program)为教师和管理者提供了1.475亿美元的奖励。在我国，每个教师拿出其工资的30％作为绩效奖励，这使得教师认为是拿自己的工资奖励自己。在最终的绩效评价中，除去管理费用，大多数教师难以拿回自己工资的30％，导致了教师的不满。教育行政部门在绩效工资的发放实践中，为避免激化矛盾，尽量缩小了教师之间的绩效工资差距。这失去了绩效工资的激励作用，不能提高教师的工作士气。按照中央绩效工资实施方案的精神，绩效工资所需经费，实行以县为主、省级统筹、中央适当支持的原则。绩效工资的主要筹资任务，仍压在县级财政肩上。在一些地方财政不富裕的地区，可能会导致一些教师工资不升反降的窘境。因而增拨经费，设立专门的绩效奖励工资，具有其必要性。在未来教师工资调整中，建议以往每位教师的30％绩效奖励仍纳入教师的基本工资，政府再另外增拨专项经费用于教师绩效奖励，如以学生人头数拨付经费，减少教师对奖励工资抱有一种应得的心态，真正起到激励作用。
(二)绩效工资制度应以促进教师的专业发展为目标
在美国，绩效考核以促进学生发展和教师的阶梯发展为目标。教师是否达到预定的专业发展目标也属于许多绩效考核内容的主要内容之一。在实施过程中，注重吸纳教师团体和教师个人的意见，让他们广泛参与绩效评价方案的制定，并及时给予反馈，促进其专业发展。一些州让教师自己选择是否参加，并自己与学校领导协商，确定绩效目标。这有利于激发教师参与绩效工资方案的主动性和积极性。在丹佛市，教师应是自愿参加绩效工资计划。在德克萨斯州，学校所有职工自动(登记)进入奖励项目，教师参与成就刺激奖励计划必须遵照一定的程序。教师是否参与由自己决定，教师必须打印并保存网上电子邮件的确认信，没有完成这一程序的被视为退出。[25]在我国，教师参与绩效工资计划是强制性的，忽视了激励教师去主动参与，纯粹将绩效工资的发放视为一种管理甚至控制的手段，而忽视了它促进教师发展的重要功能。有些地方甚至将拆迁、维稳等政府部门的工作也纳入学校绩效考核范围，增加了教师的工作负担，引发了教师的强烈不满。许多学校领导担心激发矛盾，对教师缺少绩效反馈，教师并不知道如何去提高自己的绩效。这些做法都难以促进教师发展，最终难以提高教育质量。因此在绩效工资的实施过程中，应将教师专业发展作为绩效评价方案的重要内容。学校领导应与教师共同制定自己阶梯式的专业发展目标，将是否达到目标作为一个考核内容，并及时给予教师批判性的绩效反馈，帮助教师认识到自己取得的成绩或存在的问题，认识到自己努力与绩效之间的关系，提高他们的工作效能。
(三)采取更为客观公正的教师评价方法
只有客观公正地评价教师绩效，才能发挥绩效工资的激励作用。美国一些州开发了各种绩效评价程序来力争使评价更加科学。美国重视对教师的全方位评价及增值评价。在我国，应试教育思想根深蒂固，但学生的考试成绩并不是学生在校生活的全部，因而不能以学生的考试成绩作为绩效评估的唯一标准，否则，绩效工资的实施就会为应试教育推波助澜。客观的评价方法，如课堂观察，能帮助教师更多地改进自己的教学方法，在一定程度上避免教师的题海战术，减轻学生的学习负担。量化的评价方式不能覆盖所有教师的良好行为，成绩也不能完全说明学生的所有成长和进步。因而在评价中，应对教师的教学实践、课堂管理以及专业发展情况等进行全面评估。采取多种方式如口头、书面、视频的材料对教师进行全面观察，以评价教师的绩效表现。学校应重视对教师多次的课堂观察和访谈学生，全面评价教师的绩效。在评估方案中，应减少学校领导评价所占比重，避免其过分干涉教师的教学自主权。应采取多种评价方式，如采取学生评价、同行评价、学校领导评价和教师自我评价相结合的方式。以往的教师评价制度将教师的能力、成绩和效率混为一谈，没有对它们进行明确的区分。考核还应考核教师的工作效率，改变他们的工作方式。应建立以增值为核心的教师评价新体系，采取增值评价法评价学生成绩。评价时不仅要对学区内学校的总体增值进行评价，还应对学校内部不同学科、不同人群进行增值评价，尽可能清晰地发现教师的努力与学生发展之间的相关性。
(四)针对不同类别的教职工采取不同的激励方式
美国的许多绩效评定方案对学校不同人员采取不同的评价标准。校长、管理人员与不同教师在工作内容和绩效表现上不同，因而应采取不同的激励方式。在我国，由于上级教育行政部门没有明确规定不同的奖励方式，导致校长和学校管理人员在绩效工资发放方面与教师争利。一些评价方案的实施细则向领导干部和管理人员倾斜，影响了教师的工作积极性。因而应对不同学科的教师、管理人员、领导的考核方式采取不同的考核方案和激励方式。如语、数、外等通过纸笔测验的教师，与音、体、美教师的考核方式应有所不同。对学校一般管理人员的评价方式，应根据他们的工作特点，提出不同的评价方式。对于不同发展阶段的教师，也应制定不同的评价标准，促进他们不断发展，充分发挥教师绩效工资的促进作用，解决当前教师职业怠惰等问题。研究表明，年轻教师比老教师更容易接受绩效工资。[26]应为年轻教师提供一种与职业生涯相匹配的阶梯式工资，以促使那些处于早期职业生涯的教师获得更多发展。还应根据一些老教师，不求上进、等着光荣退休的心理特点，为老教师指导青年教师、开发课程和承担额外的工作等方面给予更多的鼓励。
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