PPP项目管理合作机制的探讨
范永彬
（辽宁环宇工程咨询管理有限公司，辽宁 沈阳 110032）
摘要： 通过对政府和社会资本合作（PPP）模式的优势和利益相关者的特征分析，从政府部门角度遵循政府采购和招投标管理的相关规定阐述了合作伙伴选择的主要因素。在双方达成合作签订合作协议后，开始进入全面合作期，通过成立项目公司、确定公司股权结构、组织管理架构等事项的参与或决策是逐步深入加深双方互信了解。项目进入到建设运营期是双方发展高度信任机制的持续深度互动期，在这个阶段积极沟通、技术共享、资源共享、合理解决冲突是主旋律，这就需要通过建立合作利益的协调机制来调和，以契约机制、监督机制、绩效评价机制调和双方这种利益不平衡和矛盾，实现双方的合作双赢。
关键词： 政府和社会资本合作；合作机制；互信机制；调和机制
政府和社会资本合作模式（public-private partnership，PPP），是市场竞争机制进入到国家基础设施和公共服务领域，运用社会资本为基础设施融资和运营服务。随着国家防风险和地方政府债务管理的深入，以及对民营部门宽松的政策环境和市场准入条件，促进了政府部门在基础设施和公共服务领域引入具有较高投融资能力、丰富的项目管理运营经验、掌握先进核心技术、创新能力较强和高效率的公共服务提供水平的社会资本方进行合作。
1 PPP项目合作的优势
PPP合作模式是在社会资本方比公共部门提供的公共服务具有更高的效率和效益基础上，解决国家财政基础设施投入短缺、项目管理技术匮乏和项目管理运营经验缺乏等问题的有效方式。这种合作模式使得双方的优势充分得到发挥，可以简要归纳为几个方面：
1.1 有利于政府职能转变
政府从基础设施和公共服务的提供者变为监督者，从前期繁杂的事务中脱离出来，按照合作协议约定对社会资本方各个阶段的工作进行监督考核，从而保证项目质量、施工进度、现场安全，同时也在一定程度上减轻了政府的公共预算支出压力。
1.2 投资主体多元化，减轻政府资金压力
PPP模式通过社会资本参与基础设施建设和运营，改变了传统政府为资金投入主体和融资主体的模式，拓宽了融资渠道和改善了融资结构，促进了投融资体制的改革，缓解了政府部门的资金压力，拉长了政府财政资金支出时间，平滑了政府财政支出责任，从而加快了基础设施的建设步伐和公共服务的有效供给。
对于这样的“突然袭击”，这位老师表现得异常镇定，他先把问题推还给学生：“大家小组讨论讨论”；再把问题推给作者和编者：“同学们一起来改改教材，再给编辑叔叔写封信”；最后当学生问蚌如何能说话，两个壳是不是它的嘴的时候，又让学生上网或去图书馆查资料，或者去请教自然老师，或者设法弄只蚌来自己观察发现。
1.3 取长补短优势互补
3) 仪表空气属于可压缩的介质，活塞推力在达到能克服阀芯阻力矩之前，仪表空气有一个压缩过程，因而阀门响应慢。另外在仪表压缩过程中气缸内压力不稳定，导致执行机构输出的力矩不稳定，尤其在阀门即将开启或者即将关闭的瞬间，阀门上下游的差压变化巨大，不稳定的力矩易造成阀门运行的不稳定，造成管线震动。
1.4 合理的风险承担和分配
项目的运营管理制度，运营管理绩效目标和实现的保障措施，设备设施养护方案，产出品质量指标和检验保障制度，运营期保险方案，运营期突发事件应急预案等内容。
2 PPP合作的利益相关者及特征
社会资本方提供项目资本金和其余建设资金的筹措方案，银行授信额度或资金存款证明，代表融资能力的银行贷款意向书、合作金融机构合作协议，针对合作项目的产业基金、战略投资者、私募基金等其他融资方案。
在1923年南华足球队访问澳洲时，当地报纸曾评论说：“这17名球员所组成的球队，不只是有使者的责任，而是代表世界上最古老的中国与地球上最新领土的澳洲之间，建立起来的深厚的友谊和加深彼此之间的了解。[16]”所以无论是20世纪70年代发生的中美乒乓外交，还是20世纪末发生在美国与古巴之间的棒球交往，都说明了现代社会条件下体育在改善国家关系和推动国际进步方面有着独特的优势和巨大影响力，因此应注意发挥和加强体育在对外关系上的作用。某种意义上说，我们主动进行的体育对外交往活动，就是在用特殊的肢体语言向世界宣讲中国故事。
2.1 政府部门
政府部门是政府及其所属部门之和，包括政府行政机构、公共事业管理部门以及国有公共企业部门。政府部门、公共事业管理部门、国有公共企业部门和政府官员形成了多重的委托代理关系，政府的营商环境政策和授权项目实施的政府部门行为直接影响项目的决策、实施和绩效。由于政府的强势地位和部分官员的政绩观驱使，会对项目实施进行不同程度的干预，会对项目实施造成一定影响。
2.2 社会资本方
在经济活动中无重大违法违规行为，银行和税务信用评价系统和企业信用系统中无不良记录，近三年无严重违约或发生重大质量和安全事故。
3 合作伙伴的选择
基于PPP项目合作的优势、合作双方的利益特征和我国政府采购和招投标管理的相关规定，合作伙伴的选择要经过采购的相关法定程序，选择合作伙伴的主要因素有：
3.1 社会资本方的主体资格合法存续处于正常经营状态
社会资本方参与过的类似基础设施及公共服务项目的合同情况，包括独立承担、作为联合体牵头人和非牵头协作参与人等，具体承担投融资、建设或运营管理的同段任务。
3.2 财务状况良好没有处于财产被冻结等不良状态
经审计的财务报告当年或近三年年末总资产、净资产应达到一定规模，资产负债率小于一定比率，近三年均盈利且经营性现金净流量均为正值，没有处于财产被冻结、接管或其他不良状态。
3.3 具备不低于合作项目可研估算的投融资能力
PPP项目合作双方主体是政府部门和社会资本方双方利益相关者，但由于PPP项目实施的复杂性和参与者的多元化，其实质上是两个利益相关主体的交织。
3.4 商业信誉良好无重大经济违规行为和不良信用记录
社会资本方为了风险隔离和项目一般都成立项目公司，项目公司由政府和社会资本方合资或社会资本方独资设立。以项目公司主体参与PPP项目全过程的可涉及设计单位、监理单位、施工单位、设备供应商、运营服务商、银行等金融机构、担保公司、保险公司、律师事务所、投资咨询公司等众多参与方。社会资本方处于相对弱势地位和追求利润最大化的目标，凭借自身管理和技术优势存在侥幸逃脱政府监管的心理。
3.5 具备类似项目的建设、运营管理和投融资经验
社会资本方应是依法注册的企业法人或其他组织，主体资格合法存续，没有处于被吊销营业执照、责令关闭或被撤销等不良状态。
3.6 参与合作项目拟投入的各种资源的匹配性
针对合作项目拟投入的主要任职人员（包括总经理、副总经理、总工程师、财务负责人、工程负责人、融资负责人等），设备设施资源，专业建设或运营管理技术的投入情况是否能够满足和匹配合作项目的实际需求。
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3.7 参与合作项目的建设方案
项目建设方案包括项目建设各个阶段的建设内容、重要节点安排；项目进度计划和实现进度目标的保障措施；项目质量目标和实现质量目标的保障措施；项目安全目标和实现安全目标的保障措施；项目勘察设计、监理、设备、主要材料、检验实验单位的采购方案和计划等。
3.8 参与合作项目的运营移交方案
一些传统政府部门主导的项目往往不能把控建设成本和运营成本，结果造成项目成本超出概算，而PPP模式的特点是将成本控制和超支风险转移到社会资本方，社会资本方的技术能力、管理经验和追求企业利润最大化的目标，会有效地控制风险。在项目合作前期，项目合同签订时就明确了各类风险的分配原则、具体方案，明确了各类风险的控制责任和承担机制，为整个项目生命周期风险控制提供了良好的治理结构。
政府部门和社会资本方形成合作伙伴，取长补短，弥补了双方的不足。政府部门缓解了资金压力，获取了项目建设先进技术和管理经验；社会资本方获得了基础设施和公共服务领域行业市场准入，赢得了市场机遇。
2.1 两组孕妇干预前后空腹血糖、餐后2 h血糖及糖化血红蛋白水平比较 干预前，两组空腹血糖、餐后2 h血糖及糖化血红蛋白水平比较，差异无统计学意义(P>0.05)。干预后，两组空腹血糖、餐后2 h血糖及糖化血红蛋白水平均明显降低，且观察组低于对照组，两组比较差异有统计学意义(P<0.05)。见表1。
4 合作互信机制的建立
相互信任是PPP项目互惠互利的需要，也是合作伙伴关系顺利发展必不可少的途径，由于PPP项目的复杂性和长周期实施性，受政策和环境的变化影响较大，可能发生一些不确定或不可预见的事项，信任就成了应对这种不确定和不可遇见事项的机制。信任是逐步建立的，由不信任到信任是一个逐步沟通、利益互惠长期博弈的结果。在合作初期阶段，主要侧重于商业信誉、投融资能力、类似项目建设运营管理服务经验，这主要是在项目采购阶段解决的问题。双方签订合作协议后，开始进入全面合作期，通过成立项目公司、确定公司股权结构、组织管理架构等事项的参与或决策是逐步深入加深双方互信了解。项目进入到建设运营期是双方发展高度信任机制的持续深度互动期，在这个阶段积极沟通、技术共享、资源共享、合理解决冲突是主旋律。
5 合作利益的调和机制
政府部门的目标是实现社会福利最大化，而企业目标是在赢得市场基础上的企业利润最大化，双方合作目标的不同需要建立合作利益的协调机制来调和这种不平衡，实现双方的合作双赢。
5.1 契约机制
PPP项目协议的存在是为了减少双方分歧，明确双方权利、责任、义务，以及冲突处理的调整条款是双方合作的法律基础文件，合作双方平等的地位、责权利对等的契约机制也是合作持续长久的基础。因此，协议在强调政府公共利益的同时，也应考虑给予社会资本合理的投资回报，政府应保障及承当合作项目的最低使用量或最低需求风险。在风险分担条款中应给合作双方留出空间，通过互信和各种调和机制弥补市场变化带来的风险。
系统内部各个要素之间相对稳定的联系方式和相互作用的形式，称为结构；系统与外部环境相互联系和相互作用时所表现出来的能力，称为功能。所以，结构和功能是一对范畴，相互联结、不可分割［4］103。如果把党的思想政治工作看成是一个有机运转的系统，其内部结构和外在功能是一致的。思想政治工作在现代国家治理体系中的功能定位直接决定了其传统结构形态已经不能适应需要，必须做出结构转型的创新和发展。
5.2 监督机制
PPP合作既强调双方的合作关系，也强调相互之间的监督。有监督和利益调节机制才能催生合作治理的动力，这种监督应该是互动、双向的。政府部门要监督社会资本方，保证项目按质量实施运营，确保公共利益最大化，而社会资本方、第三方和社会公众也要对政府治理的绩效进行有效监督，提供建议、形成社会舆论压力促进政府部门更好的治理公共事务。这样才能形成各方积极参与公共事务治理的良性机制。
5.3 绩效评价机制
PPP项目应按照项目准备、实施、运营、移交等阶段进行各阶段绩效目标的识别，判断项目关键绩效指标，细化二级指标，并按照一定科学方法确定各级指标的权重和评价要点，进而构建绩效评价指标体系。在各个阶段对实际绩效指标与计划绩效指标进行对比，根据结果采取相应的应对措施，促进项目有效运行。积极利用绩效评价结果，调动合作各方的积极性、主动性和自觉性，并对各方进行有效的经济激励和精神鼓励，建立起政府、社会资本和社会公众良性互动机制，实现各方多赢。
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中图分类号： F283
文献标志码： B
文章编号： 1673-0402（2019）07-0005-03
收稿日期： 2019-02-16
作者简介： 范永彬（1978-），男，注册监理工程师，一级项目管理师，主要从事建设工程项目管理和PPP项目研究管理工作。
标签：政府和社会资本合作论文; 合作机制论文; 互信机制论文; 调和机制论文; 辽宁环宇工程咨询管理有限公司论文;