农地转用过程中农民的认知与福利变化分析——基于武汉市城乡结合部农户与村级问卷调查*，本文主要内容关键词为：武汉市论文,农地论文,农户论文,问卷调查论文,城乡论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
发达国家的城市化发展经验表明，一个国家的城市化水平达到30％以后，就进入城市化加速期。城市化的加速发展一方面使社会财富以前所未有的速度累积，土地等生产要素从农业向非农产业急剧转移，由此引起经济增长速度进一步加快；另一方面，大量的农业用地转为城市用地，给国家粮食安全和生态环境保护造成极大的压力。同时，由于我国征地制度的不完善，农民的权益得不到保障，引发了一系列的社会问题，加剧城乡关系的对立，阻碍城市化进程的发展。因此，如何协调好经济发展与土地利用的关系，了解农民的心理预期，科学合理的评判农地城市流转过程中农民福利的变化，为完善我国征地制度，保障农民群体的合法权益提供理论基础。
我国目前从征地制度的角度对农地城市流转的研究主要集中于这样几个方面：公共利益的界定、征地补偿和土地收益分配。法律规定公共利益是征地行使的唯一合法原因，而公共利益又是一个模糊的概念，陆红生、韩桐魁(2003)认为，“公共利益需要”的具体判断标准应该是该用地项目具有不可分割性、收益的非排他性和不以盈利为目的。学者对于征地补偿的研究普遍显示出目前的补偿标准偏低，其原因认为是农村集体产权歧视的表现(黄贤金，1996)，“地权歧视”、“原始积累”和“政府双重职能混淆”(陈利根、陈会广，2003)。有关土地收益分配的研究大多从地租地价理论和产权的角度来探讨，毛泓和杨钢桥(2000)认为，土地利益分配实质上是土地产权权能在各利益主体之间的配置。土地产权权能在各产权主体之间的不同配置，就会形成不同的土地产权结构，而不同的产权结构又会形成相应的土地利益分配格局。曲福田(2001)从经济学角度对农地非农化及其程度在一定产权关系下的既定土地价格政策及分配关系进行研究。综观以上成果，其研究大多从理论上进行探讨，实证研究较少，而本文试图通过对武汉市征地情况的实证调查，从农民的心理预期和福利变化的角度来研究征地问题，从而探询征地制度改革的方向。武汉市是我国的大都市，中部地区的经济中心。目前武汉市已经进入城市化加速发展阶段，以建设用地为主的土地资源消费急剧扩张。城乡结合部是城市扩张的主要区域，征地成为目前关注的焦点问题。征地过程中侵害农民利益，引发社会矛盾等问题越来越为社会各界所关注。因此，以武汉市为例进行征地制度的研究颇具代表性和意义。
二、调查数据的获取与问卷设计
(一)调查与抽样方法
课题组于2006年对武汉市6个城区边缘及郊县的征地情况进行调查。以问卷调查的方式走访村委会和被征地农民，以座谈的形式走访国土资源局和相关的利益群体。调查采用分层随机抽样的方法，按照区——镇——村——组的关系依次分层，走访洪山区、汉阳区、青山区、江夏区、蔡甸区和东西湖区6区的32个村。发放农户调查问卷170份，回收有效问卷162份，问卷有效率为95.29％。村级问卷34份，样本总量214份。
(二)样本分布
1.区域分布。武汉市青山和汉阳两个老城区的农地已基本流转为城市用地，可选取的样本较少，尤其是青山区以发展钢铁工业为主，大规模的征地发生在70年代，90年代以来征地很少，符合调查条件的样本仅有2份。汉阳区近年的征地主要发生在与蔡甸区的城乡交界处。洪山区虽然已经划入主城区，但处于城乡结合部，近几年征地发生较多，选取35份样本。东西湖区的农业用地属于国家所有，农地城市流转只是用途的转换，不存在权属变更，农民工以工资形式获得报酬，用途转换前后影响不明显，因此不具有代表性，仅选择23份样本。洪山区、江夏区和蔡甸区是近几年发生征地的主要区域，因此是调查的重点区域。
2.对象分布。被调查农民学历较低，初中及以下文化程度占被调查者总数的85.01％。被调查者以青壮年劳力为主，30-50岁者占54.33％。
(三)问卷设计
问卷分为农户调查问卷和村级调查问卷。农户问卷包括四部分：第一部分是农户对农地城市流转的认知程度调查；第二部分是农户家庭征地情况调查；第三部分是征地前后农户生活与收入情况对比调查；第四部分是失地农民社会保障情况调查。村级问卷着重从村集体的角度考察征地前后土地资源、土地收益与分配情况。村级问卷设计包括五部分内容：第一部分是村集体历年征地情况；第二部分是每次征地的补偿安置及其地类特征情况；第三部分是村干部对农地城市流转的认知程度调查；第四部分是征地前后村集体福利水平的差异及其接受补偿意愿调查；第五部分是村级基本社会经济情况调查。通过对村和农户的调查可以全面反映农地城市流转过程中农民的心理预期及各个利益主体的福利变化，对制定合理的征地制度提供依据。
(四)研究区域征地概况
1.征地数量。所调查的32个村中，征地最早的发生在1994年，最晚的在2005年。12年间，32个村共征收土地1536公顷。同时发现，随着时间的推移，年征地数量急剧增加。2000年以前，征地面积年均不到15公顷，2000年以后征地面积大幅度增加，仅2005年一年的征地面积就达450公顷(如图1所示)。在调查的征地区域中，江夏、蔡甸和东西湖三个近郊区征地面积占总征地面积的80.58％，处于城乡结合部的洪山区征地面积占总征地面积的13.01％，主城区征地面积仅占6.41％。由此可见，2000年以后，随着城市经济的快速发展，城市面积急剧扩张，征地数量逐年增多。近郊区是发生征地的主要区域，其次是城乡结合部，主城区征地面积最少。
图1历年征地面积
2.征地用途。从征地用途分析，因开发区征地数量最多，占43.30％，其次是公路建设，占23.20％，城镇建设仅占14.55％。另外，近几年武汉市独立学院发展迅速，在校生规模不断扩大，需要大量土地兴建校舍及其他教学服务设施，此类征地占总量的10.70％。随着人们生活水平的提高，都市农业、体验农业的发展以及花卉基地的建设，带动高新农业园的发展，该类征地占总量的8.25％(如图2所示)。由于各个区产业布局和用地结构不同，征地用途的区域指向性明显。江夏区毗邻东湖高新技术开发区，工业园和高新科技园征地占本区征地总量的50.44％。洪山区高校云集，高校建设征地占39.18％。蔡甸区以发展生态旅游为特色，休闲度假征地占37.62％。东西湖征地主要用于公路建设，1999年京珠高速，2002年武汉外环线，2005年沪蓉高速公路建设征地占该区征地总量的75.43％。从总体上看，主城区征地主要用于城镇建设和公路建设，这两者占该地区征地总量的86.78％。近郊区征地主要用于高新农业和开发区建设，这两者占该地区征地总量的72.86％。
图2征地目的
3.征地类型。从征地类型分析，被征土地中农用地占68.85％，其中水田和旱地占农用地的78.46％，园地和养殖水面分别占8.58％和8.53％，菜地和林地的比例较少。建设用地主要是宅基地、道路水利和企业办公用地，他们占到征地总量的21.12％，未利用地仅占10.03％(如图3和图4所示)。由此可以看出，农用地尤其耕地是农地城市流转的主要类型。
图3征地类型
图4被征农地类型
三、农民对农地功能及征地政策的认知分析
(一)农民对农地价值及功能的认识
环境经济学家认为农地资源的价值包括市场价值和非市场价值。农地的市场价值是指农地生产的产品和提供的服务可以在市场上得到体现的价值，具体表现为农地的经济价值。农地的非市场价值是指农地提供的公共物品的价值不能或不能完全在市场上得到体现的价值，具体表现为保障国家粮食安全、维护社会稳定等社会效益价值和净化空气、涵养水源、调节气候、提供休闲娱乐等生态效益价值。众多学者在研究农地价值时，都注意到了农地的非市场价值，蔡银莺在对武汉市农地资源价值的研究中得出每公顷农地资源的非市场价值为11.62万元(2006)。农民对农地价值的认识不可能向学者那样全面把握农地价值的内涵和构成，他们考虑多是农地流转对自身利益息息相关的那部分价值，主要是农地的经济价值，本次调查也验证了这一点。93.17％的农民认为提供就业，保障农民家庭基本生活来源是农地的主要功能，37.27％的农民认为产生农业经济效益，提高农民家庭经济收入最重要，仅有2.48％和1.23％的农民意识到农地的社会和生态价值。从调查可以看出，土地对于农民而言，最主要的功能还是提供基本生活保障，也就是解决吃饭问题。
(二)农民对农地城市流转的态度
适度的农地城市流转是城市化和工业化发展的必然要求。它在改善当地生活环境的同时，也给农民的生存和就业带来一定的影响。农地流转为公益性用地可以改善当地交通、通讯、学校、医疗等基础设施和公共服务设施。农地流转为产业性用地可以繁荣地方经济，提高人们生活水平。另一方面，农地城市流转的不可逆性给国家的粮食安全和生态环境构成威胁，同时也给失地农民的生存和就业带来压力。
调查验证了以上理论分析：52.80％的农民认为农地城市流转是适当的，40.37％的农民认为不适当，1.24％的农民认为一般，5.59％的农民不置可否。持肯定态度的农民有65.84％认为可以改善地方交通、通讯、学校、医疗等基础设施和公共服务设施；有37.89％认为可以繁荣地方经济，增加就业机会，提高人们生活水平；有8.70％认为可以获得一笔可观收入；仅有3.11％的农民认为可以将农业户口转为居民户口。这也在一定程度上表明，单纯“农转非”的户籍变更在农民眼里失去价值。
对农地城市流转持否定态度的农民中，有70.19％认为征地后失地农民的就业安置问题未得到解决；有63.98％的人认为政府强行征地，农民与政府、开发商的矛盾时有发生；有12.42％的农民认为征地后收入减少，生活水平有所下降；有9.32％的农民认为村农地总面积减少，人均土地减少，生产成本增加；有1.24％的农民认为基本没有补充和保护农地的措施。调查表明，许多农民认为目前虽然得到了一笔可观的补偿款，但没有了地，再加上其他谋生技能有限，坐吃山空，对未来普遍比较担忧。
(三)农民对征收政策的评价
土地征收是国家为了公共利益采取的强制性措施，并非农民的意愿，那么农民对此政策持什么样的态度呢？调查显示，有93.18％的被调查者对征收政策不满意，1.86％的被调查者满意，2.48％的被调查者认为一般，2.48％的被调查者拒绝回答。(见表2)
调查表明：大部分农民对土地征收政策不满意，主要原因在于目前征地补偿标准低，农民难以维持原有的生活水平，土地收益分配关系有失公平，农民的合法权益得不到保障。农民希望能从提高补偿标准，调整土地收益分配关系，赋予农民参与决策权等方面对目前的土地征收政策进行改进。
四、农地城市流转前后农民的福利变化
(一)农地城市流转前后农民福利变化的理论分析
福利的内涵学术界并没有一致的定义，大多学者对福利的理解偏重于个人的主观感受。有关福利指标的选择和福利水平的衡量学术界也没有定论，黄有光认为在人的行为理性条件下，福利和效用是吻合的。Kuhn研究贫困问题时提出通过可观察到的生活标准可以衡量福利水平。征地是依照法律程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将城市附近的农村土地变成城市国有土地。它不仅有土地产权的转移，即农民集体土地变成国有土地，也有土地利用方式的变更，即农业用地变成建设用地。征地过程中农民的福利变化是一个复杂的非物质性事态。按照福利经济学的观点，其衡量方法一方面可以通过征地前后农民的主观感受，另一方面可以通过福利指标进行衡量。征地过程中农民涉及的福利内涵主要包括经济福利、社会福利和生态福利。经济福利的变化主要通过农民的家庭收支、生活标准的改进和征地过程中的经济补偿来衡量。征地之前，农地的农业收入是家庭经济的主要来源，临时收入可以视作农业外补贴。征地后，农民失去了土地，获得了一笔征地补偿费，临时收入和非农收入变成了家庭经济的主要来源。社会福利即社会保障和就业保障。征地之前土地是农民的基本保障，征地之后，农民理应变成城市居民，然而，由于我国制度和政策等原因，失地农民的社会保障体制不健全。农民既失去了土地的基本保障功能，又不能享有与城市居民一样的社会保障。农民文化水平低、职业技能差，一旦失去土地很难找到工作，在这个过渡阶段，唯一的保障就是征地补偿款，一旦补偿款吃光用尽，生活就陷入毫无保障的境地。因此，征地过程中，农民的社会福利是降低的。生态福利即环境福利。它包括农民的住房、交通、基础设施和环境绿化等。征地之后，农地变成建设用地，农民的住房、基础设施和交通条件都会有较大的改善，但是随之会带来噪音、环境污染和治安变差等问题，美丽的田园风光也遭到了破坏。农地城市流转是一个不可逆的过程，农业生态环境被破坏将很难恢复，为此损失的生态福利是巨大的。通过征地前后农民经济福利、社会福利和生态福利的衡量可以全面评价农民的福利变化。
(二)农地城市流转前后农民福利变化指标的实际度量
1.被征地农民的经济补偿。我国《土地管理法》规定，征地农民的相关补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附作物和青苗补偿费。其中，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6-10倍。安置补助费按安置的农业人口计算。每个农业人口的安置补助费为该耕地被征用前3年平均产值的4-6倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费最高不超过被征地前3年平均产值的15倍。青苗补助费和地上附作物补偿费按具体情况补偿。此次调查涉及到武汉市的6个区，其中3个1类区，1个2类区，2个3类区，计算出武汉市调查区域农用地平均年产值最低为每亩1433.33元，按1500元计，人均耕地1亩(见表3)。如果按照《土地管理法》的补偿标准，取征地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的8倍，安置补助费取5倍，青苗补助费和地上附作物补偿费取1年产值。计算补偿额为1500*8+1500*5+1500=1.95万元/亩。按照国家标准，征地补偿额本来就不高，但地方政府在征地过程中，给农民的补偿更低。据调查2005年武汉市城镇建设征地的平均补偿还没达到湖北省的最低补偿标准。在具体实施过程中，征地实施单位一般不直接面对农民个人，而只面对乡、村两级，征地补偿费一般先经乡政府，再经村委会，最后才到农户，资金拨付一般也是先到乡政府，只有个别地区直接到村。补偿款层层截留，农民实际得到的还要少(见表4)。
征地类型不同，年份不同，用途不同，其补偿标准也不同，在此以占征收比例最高的农用地为例。总体上来看，随着时间的推移，补偿标准在逐步提高，特别是近几年补偿标准提高的较为迅速，开发区表现的尤为明显，2005年较2001年四年时间征地补偿就提高了3倍。城镇建设和普通公路的补偿标准相对较低，但高速公路补偿高。与此同时，农户征地补偿问卷调查还显示，不同的村甚至是组采取的补偿方式都不同，有的是按照征地面积补偿，有的是按照人口补偿，还有的是把剩下的农地经过调整后再分配补偿款。在补偿款的发放方式上，有一次性付款，有分期付款。因此每户的补偿金额也不一样，表格中统计数据是剔除异常样本后取的平均值。
从村级和农户调查问卷的对比可以得到集体经济组织与农民之间的利益分配关系，集体留用了补偿款的20-50％。京珠高速、沪溶高速公路的留用金额所占比例最高，特别是京珠高速集体留用金额占补偿款的77％，公路的留用款比例最少，几乎全部发放到农民手中。村留用款主要用于公共设施和基础设施的建设以及村日常管理费用的支出。由于修建公路在进行征地时属于公益性征收，基础配套设施的建设以及失地农民的安置都由国家解决，因此，村集体开支少，补偿款可以全额发放。而修高速公路和国家建设征地，失地农民的安置等问题都由村解决，因此，村集体留用金额高。
图5不同征地类型村和农户补偿对比图
2.被征地农民的收支状况。征地后农民家庭基本生活支出从737元上升到1068元，上涨幅度达44.91％。主要原因在于征地前农民粮食和蔬菜基本自给自足，每月的基本生活消费相对较少。征地后，粮食和蔬菜完全靠市场解决，每月的基本生活消费支出显著增加。在收入方面，从6个城区的平均数据来看，征地后农民收入有一定程度的下降，从1821元变为1785元。主要原因在于征地后绝大多数农民家庭收入来源于短期临时工作，平均每人每月的收入仅在400元左右。从征地前后家庭生活支出占总收入的比例来看，征地后为59.83％，相比征地前的40.47％提高近20个百分点。(见表5)
注：家庭收入包括兼业收入和粮食收入，支出只包括家庭生活日常开支，不包括小孩读书和生病以及人情世故等意外支出。
当问及农户：“您认为征地后，生活水平与原来相比是有所改善？有所下降？还是没什么变化”时也验证了以上结论：有79个农户选择有所下降，占总数的48.77％；有38个农户选择有所改善，占总数的23.46％；有45个农产选择没什么变化，占总数的27.78％。其中，在选择有所改善的人中，大部分都强调只是暂时的改善，几年后安置费用完了就不知道是什么情况了，农民普遍显现出对未来生活的担忧。
3.生活环境与住房问题。征地后，农村的道路交通和基础设施建设有了很大的改善，农民出行只用搭乘城市公交，距市区中心也就半小时到一小时车程，而以前到市区可能要半天甚至一天时间。出行的方便，让农民更好的融入到都市生活。但是征地后农村的社会治安、空气质量都有下降，环境污染和生态景观的破坏也成了农村的一大问题。征地后农民的住房问题都得到极大的改善，由以前的砖木小平房搬进了楼房，有的还住进了小别墅。但是从调查的情况来看，农民对征地过程中的住房安置普遍不太满意。一是认为安置房质量差，二是不太适应新环境，习惯了老平房，住不惯楼房。如果是自建别墅，补偿款一般不够，而有些农民又没有多余的钱来建房。武汉市对农民住房安置一般采用以下两种办法：一是农民要到中心村购置商品房，二是村统一规划，划定区域，给农民安排好宅基地的位置，设置红线范围。农民按照村的规划，自己买材料建造统一的房屋(单体别墅)。随着时间推移，补偿标准在逐步提高。不同地区，补偿标准也不太一样。就武汉市情况看，开发区的补偿标准要高于一般区域(见表6)。如果是购买标准房，一般是等面积还建，超过面积按照500-750元/平米价格购买。
4.农民社会保障情况。征地前，土地就是农民的基本保障。征地后，农民失去了土地，而相应的社会保障体系又不健全，农民仅得到一笔几万元的补偿款就买断了几十年的土地使用权，农民的福利状况下降了。从对农民的社会保障情况调查来看，武汉市的城乡结合部大部分实现了农村合作医疗。农民看病难的问题得到了较大改善。农民每年只需交纳10-20元的费用(其余钱由村支付)，就能享受医疗的优惠。农民在社区医疗机构看病报销70％，在指定外医院看病报销30％，住院报销50％，但一次最高只能报销7000元(重症除外)。
被征地农民只有11.11％享受社会保障基金。享受社会保障基金都是户口仍在农村的农民，其中男性年龄在18-55岁之间，女性年龄在18-50岁之间。该基金大部分是从2005年才实施，保障标准为150元/人.月。
农民有养老保险的人数仅占到调查人数的22.84％，每月养老金为100-300元。农民对社会养老极为关注，90％以上的农民都希望以后采取社会养老的方式。
在调查的162名被征地农民中仅2人接受了再教育培训，该农民原来的土地被征收为花卉基地，该农民被安排到花卉基地工作。
5.失地农民就业安置情况。农地被征收，农民就业问题成了极为关注的社会问题。在调查的过程中，村和征地企业只安排了6.79％的农民就业，仅有8.02％的农民谋得了较为稳定的职业，23.46％的人没有职业。此外，59.26％的人靠打临工获得生活来源。打临工是指被征地农民连续工作不足半年的就业状况，生活来源很不稳定。由于农民文化水平低，职业技能缺乏，一旦失去了土地，可以从事的职业岗位相对较少，多从事的是收入水平较低的劳动密集型行业。部分农民因地制宜的做起了小生意，但由于自身素质和资金等方面的原因，这部分人数量非常少，调查者中仅有4人经商，占2.47％。因此，政府应当积极引导，对农民进行知识培训和再就业培训，给予农民投资创业的优惠政策，来解决失地农民的就业问题。
五、结论与政策建议
(一)结论
1.农民认知。土地目前还是农民的基本生活保障，农民对土地有着特殊的感情。为了国家建设与发展，大部分农民理解并支持农地征收。农地征收可以带动地方经济的发展，改善基础设施等，但是农民对农地征收政策普遍不满意，补偿标准低，失地农民的社会保障体制不健全。农民普遍担心一旦补偿款用完，以后的生活将难以维持，这给社会稳定带来极大的隐患。
2.经济福利。从农民的主观感受来看，有48.77％的农民认为生活水平下降了，有23.46％的农民认为有所改善，但强调是暂时的改善，农民普遍表示出对未来生活的担忧。从福利指标的衡量来看，武汉市被征地农民的平均家庭基本支出提高了，而平均收入下降了，征地补偿款不足以使农民维持原有的生活水平。因此，征地后农民的经济福利下降了。
3.社会福利。征地前，农民享有“以土地为依靠，以家庭为核心的”自我保障模式。土地的保障功能既是由我国的基本国情决定的，又是由土地的财产和资产属性所决定的。征地后，农民失去了土地，也就失去了赖以保障的财产和资产，成为“种田无地、就业无岗、低保无份”的特殊群体。由于他们的文化水平和职业技能差，就业保障低。因此，征地后农民的社会福利下降了。
4.生态福利。征地后，农民住房、卫生、交通、教育和基础设施条件得到极大的改善，而社会治安、空气质量都有所下降，环境污染和生态景观的破坏成为农村的一大难题。农民对此褒贬不一。
(二)政策建议
1.严格界定公共利益，限制征地范围。对于“公共利益性”这一征收土地的唯一合法性、前提性要件，在宪法《土地管理法》中依然形同虚设，并没有随着市场经济的发展做出相应地修改或严格限定，在多元化投资格局下，征地范围也不限于公共利益和国家建设用地，已经扩大到所有的经济建设领域。因此，要实现土地征收，必须将土地征收严格控制在公共利益的范围内，严格界定征地权，彻底改变目前不论是公共事业用地还是经营性用地都一律实行土地征收的做法。对公益目的用地，如国防、教育、公共卫生、公共交通等不具有盈利性的行业项目用地，采取土地征收的方式并实行公平补偿；对以赢利性为目的的经营性用地，则应在土地利用总体规划等的控制下充分发挥市场机制的作用，允许农民集体土地以使用权入股、租赁等方式，参与经营性建设项目的合作开发或自行开发经营。
2.提高征地补偿标准，确保农民合法权益。现行的征地补偿按土地的农业产值来计算征地补偿标准，这样的补偿标准显然是以土地农用且存在工农产品价格剪刀差为基础的，并没有考虑到农民的非生产性收益。原有的征地补偿标准已经不能确保提高甚至维持征地前农民的生活状况，也难以取代征地后不断强化的土地保障功能。因此，很多学者赞同以市场价值交易为原则，按财产的实际价值为补偿依据的做法。这样可以实现公平、合理的补偿。在目前的征地补偿分配中，征地补偿费一般不直接发放给征地农民，而是先经乡政府，再经过村委会，最后才到农户。乡村政府层层截留，缺乏相应的约束监控机制，发放到农民手中的征地补偿费仅70％左右。因此，在收益分配的过程中应该从保护农民的利益出发，可指定一个政府机构或国家银行作为契约中介机构，负责处理土地补偿费或收入的分配事宜。
3.稳妥安置失地农民，完善社会保障体系。当农民土地被征收后，往往成为失地农民。农民一旦失去了土地，也就失去了其农民身份和土地的福利绩效，但并未相应获得市民的社会保障待遇，成为种田无地、上班无岗、低保无份的三无游民。由于这些农民普遍文化程度低，年龄大，一旦失去了土地在没有学历又没有较强劳动力的情况下很难找到工作。因此，政府要积极做好失地农民的就业安置工作，对规划区范围内的征地农民进行再就业培训并给予政策上的优惠。同时还应解决其养老保障和基本医疗保障问题。在其符合最低生活保障标准的情况下，应按照当地城镇居民的最低生活标准发放生活保障金。
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