对权力实行有效监督的若干思考，本文主要内容关键词为：权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中纪委第六次全体会议上，江泽民同志发表了重要讲话，从战略和全局的高度深刻阐述了在新的历史条件下，加强党的建设，健全党内监督机制的重大意义，并鲜明地指出：“我们党执政以后，特别是在新的历史条件下，能不能成功地解决党内监督问题，尤其是对高中级干部的监督问题，是加强党的建设需要解决的一个重要问题”。可见，党内监督的核心就是对领导机关和领导干部行使权力的监督。
权力按字面上讲是指权威的力量，但在有组织的社会中，它不仅仅是个人的作用，而是来自于群众的意志并由组织系统经过一定程序赋予领导者的一种对他人的支配和指挥的力量。任何组织的建立，都意味着权力的存在。也就是说，任何组织都有权力。而由于我们党在执政，使得其权力处于核心地位，是最高的权力，这就容易产生失去监督的倾向。一般来说，共产党是代表人民利益的无产阶级政党，其宗旨是全心全意为人民服务，不应出现滥用权力和腐败的现象。但是实践表明，对于权力的腐蚀必须是在遇到约束和有界限的时候才会停止的。究其原因：①从掌握权力的主体来看，共产党员和党的领导干部也是生活在社会中的人，也容易受到形形色色剥削阶级思想的腐蚀。特别是在我们这么一个延续了数千年封建社会历史的国家，那种封建社会的专权、特权思想、等级观念极易对执政党和掌权的人产生消极影响。②从权力本身所具有的二重性来看，用权得当和滥用权力必会产生两种截然不同的结果。党性强的干部，把权力当作责任，掌权为民；党性差的干部，则将权力失去监督和制约，对任何人都会产生腐蚀作用，从而导致腐败。所以，要防止腐败就得防止滥用权力；要防止滥用权力，除了强调掌权人本身的素质好外，还得对权力实行监督和制约。
我们党对于监督权力的问题很早就形成了思路，随着权力的不断加大，这一问题更摆上了重要的位置。早在1945年7月初， 民主党派人士黄炎培先生提醒中共诸君要跳出王朝兴亡的周期率时，毛泽东同志答道：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。（薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷第157 页）当时毛泽东的回答是充满信心的，其最根本的依据就是共产党毫无私利可图是全心全意为人民服务的。当然能自觉地接受人民群众的监督，使权力不致偏航。可是，从我党执政后的历史来看，监督权力的工作并非易事，更不可能一劳永逸。特别是经济体制转轨的过程中，我们痛心地看到相当一批掌握权力的党员、干部颓然倒下。据最高人民检察院1995年工作报告指出，全年共立案侦查犯有贪污贿赂等罪行的县处以上干部2262人，比上年增加27.9%，是历年来最多的，其中党政领导机关、行政执法机关、司法机关和经济部门的领导干部619人；厅局级干部137人，省部级干部2人。这些人在我们整个干部队伍只是极少数， 但由于他们身居要职，影响面宽，加上所犯问题严重，所以在社会上形成一股很大的逆动力，给党和国家的权力蒙上了一层阴影。 最近几年， 世界有100多个国家相继开展反腐肃贪运动， 一些资本主义发达国家也是丑闻迭出，但他们因腐败而导致政治危机，可以撤掉几个政客，更换另一个党派组阁，用改头换面的办法继续维护资产阶级的统治地位。而我们一旦在腐败问题上翻了船，党的执政地位和社会主义制度都将丧失，人民的权力将付诸东流。在中纪委六次全会上，江泽民同志严肃指出：“越是改革开放，越要加强和健全党内监督；越是领导机关、领导干部，越要有严格的党内监督。”
无论从理论上还是实践上，这些年来我们把党内监督作为社会制约机制的一个重要环节，逐步形成了全社会、全方位的监督体系，党内《监督条例》也将出台，硬措施软措施都有，整个监督工作是有进步的，也有效地遏制了一些权力被滥用的情况。但由于对权力实行监督这项工作本身的复杂性、艰巨性，我们至今仍不能不面临着一些暂时的困难和问题：
其一，监督的意识不强。现在有的地方和部门对领导干部的提拔使用很重视，但却忽视教育和监督，即使提出“监督”二字也不过摆在口边，无意实行。甚至有的领导同志听到“监督”二字就反感，认为是对自己的不信任，不愿接受监督。更有不少专门从事监督工作的同志认为这项工作难搞，搞不好会得罪人，怕打击报复，不敢监督。这些认识上的问题，使监督工作无法到位，难以取得实质性的进展。
其二，监督的反应迟缓。多年来我们的体制趋向于将决策权、指挥权、监督权混为一体，权力过于集中，安危系于一身，使监督权难以相对独立地体现和突出出来。从近年干部工作和反腐败斗争中暴露出来的问题看，组织上事先发现和杜绝的问题为数寥寥，有的甚至用很不高明的手段就达到了个人不可告人的目的。比如王宝森在提拔为副市长前，社会上对其腐败情况已有微词，但并未影响他的晋升。 另据某省统计9名犯错误的地厅级干部，其中5人的问题出在提拔前， 这些人提拔后最长的任职不足一年，有的仅四个月就东窗事发，锒铛入狱。可见预防性监督措施太弱，不出事则相安无事，出了事则后悔莫及。
其三，监督的制度不全。监督主要靠制度，但现在不少制度和规定基本上是规范干部行为的，而对如何实施监督的制度却定得很少。在监督实践中我们常常体会到，没有全面的监督体系，没有具体的监督实施规定和制度，就缺乏依据和规范，可操作性就不强，监督本身只能起一种低级的自发的作用。笔者认为，目前最缺乏的一是对组织制度、领导体制的监督规定，二是对党员、干部行为的具体监督规定。这些规定不光要确定监督的形式和内容，还得进一步确定违反规定的处置。明文规定，一目了然，在监督面前人人平等。
其四，监督的整体合力较差。我们的体制既有趋向于集权的毛病，也有担负监督职能的部门划地为牢、分而治之的问题，造成监督规模似乎不断扩大，而监督效能却相对减弱的非正常反差。这正是监督网络中协调性不够所带来的，尤其是对高中级领导干部的监督更显示出此种弊端。监督似乎成了某些执纪执法部门的单纯业务，而其他有关部门则等出了事再来收拾残局。
以上的问题，暴露了我们在权力监督方面的漏洞和不足。在新的形势下，我们必须进一步树立监督意识，寻找监督机制运行中的一些带有规律性的问题。为此笔者试提出以下两个带有规律性的问题，作为当前监督工作要着力解决的突破点：
第一，改单向监督为双向监督，刻意于自下而上监督力度的形成。刚才说过，监督面前人人平等。也就是说上下级间，同级间都有监督对方的义务和权力，同时，自身又受到对方的监督。这就是真正意义上的双向监督，否则无法体现民主和平等。可事实上领导对被领导、上级对下级的监督比较容易顺理成章，也容易体会到，下级基本上不会产生异议。但正是在这种习惯中忽视了下级对上级的监督，对最高级领导的监督更是讳莫如深了。中央和中央领导人多次提出，党内的监督的重点是党的各级领导机关和领导干部。江泽民同志曾鲜明地指出：“党内监督特别是对高中级干部的监督，仍然是一个薄弱环节。”可见当务之急和具有决定意义的应是自下而上的监督。这既是监督的重点，也是监督的难点。
第二，在加强和改善自我监督的同时，重视和发挥异体监督力量。所谓异体监督，就是外在的进步力量对自身的监督、督促和控制。以往，我们强调“自省”、“自律”、“自己解决自己的问题”，这都是毋庸置疑的，也有一定的效果。但是，由于监督的主体和客体同为一身，自己的刀难削自己的柄，有些问题解决得并不理想，而异体监督作为一种外在的强制力量，以绝对多数监督绝对少数，又处于“旁观者清”的地位，所以容易发现问题，并不计得失地断然要求及时解决问题。这不失为我们今后考虑加强监督机制时一条大胆的思路。
党的十四届四中全会《关于加强党的建设几个重大问题的决定》指出：“要把党内监督同群众监督、舆论监督、民主党派和无党派人士的监督结合起来，把自上而下和自下而上的监督结合起来，逐步形成强有力的体系。”这里强调得很清楚，前面指的是“内外结合”，后面指的是“上下结合”，挑明了监督网络的建立和监督机制发挥作用的两个带有规律性的问题，同时深刻地说明，有效的监督从来是以广泛的民主为基础的，没有民主也就无所谓监督。然而，我们现行监督机制的一个缺陷，就是由下而上和由外而内民主性监督的缺乏，以至“公仆”做了不少“主人”都不知道甚至管不着的事情。因此，仅靠掌握权力的人品质和觉悟来保证其正确行使手中的权力是不够的还要靠有效的民主监督来作长期的保证。这种有效的民主监督关键是由组织赋予“下边”、“外边”一种权力，能够对权力行使者进行制约，即我们通常所说的“权力制权力”。很显然，如果前者与后者实力相当或弱于后者，这种制约必然是失效的。为此，我们必须在实际操作中下工夫，真正使监督体现出群众的意志，体现出民主的权威来。
首先，要理顺监督体制，建立相对独立、垂直领导的专门纪检监督机构。这些机构现在事实上已存在着，并在近年的机构改革中有所调整，但问题是在执纪执法的效力上总显得不足。当年列宁曾主张党的监察机关要摆脱本位主义、地方主义、部门主义的困扰，独立垂直地履行监察职能。当今世界许多国家和地区的监督系统也是相对独立的，比如香港的廉政公署、新加坡的反贪污调查局等，在反腐败的问题上都取得了举世公认的成效。参考他们的做法，结合我们的工作实际，也应设立相对独立、垂直领导的纪检监察系统，使之拥有最后的否决权和处置权。该体系的大体框架应为：①全党统一设中央纪律检查委员会，直接归中央领导；②各省、市、地区的纪检监督部门则作为中纪委的派属机构，直接归其领导，对其负责；③纪检监察干部由本系统分级任免，保持相对稳定，一般干部职务可套改技术级，领导干部职务则可以高套一格，并列席所在单位的党委会；④纪检监察部门可对同级以下任何组织和个人进行监督检查，而不必告诉理由，在调查中若经过批准，还可以采用特殊手段，人员也可以适当增加，而对纪检监察部门人员的监督，除受本系统的监督之外，还要受所在单位的监督。以上设想和做法的全面实施，将有利于从根本上排除干扰，保证在党纪面前人人平等；有利于突破大案要案，提高办案效率和质量；有利于提高纪检监察工作的整体水平，切实保证党的路线方针政策和各项廉政规定的落实。
其次，增大领导活动和重大事项的透明度；接受群众监督。权力要接受监督是无可非议的，但由于领导集团都肩负着党和政府以及阶级的重大使命，有其自身的保密要求，不允许将所有领导活动和重大事项统统公之于众，所以，监督难的问题也是可以理解的。不过，我们可以根据事情的轻重、缓急、难易、疏严，区分一些层次和内容，适时地逐步地分开。在实际操作中可以这样设想：一是对全局有影响的重大决策要透明，比如工作指导思想、深化改革方案、整体工作布局、重要的规定和措施，一定要设法在一定范围内公开征求意见，不能仅靠少数人或领导个人决定。事实证明，再好的方案若得不到群众的理解、支持和拥护，便实行不了。二是干部管理工作要透明。我们的上级管理部门要让下级和群众有机会对任用的干部对象参与意见，赋予其发言权、监督权，切实把民主推荐、民意测评落在实处，充分尊重群众意愿，使任用的干部真正获得群众的公认，改变那种“少数人选”“选少数人”的片面做法。三是财物的使用和占有要透明。领导可以把家底公开、使用原则公开，特别用处和大的用处公开，而具体工作部门则要把财物使用标准、分配原则、机动部分投向分开。四是领导班子自身建设的情况要透明。领导工作制度、讨论和决定问题的程序、领导干部的自身建设、党风廉政建设措施及其执行情况等都要尽量公开。当然，公开也是有层次有步骤的，该在什么层次公开就在什么层次公开，该在什么时间公开就在什么时间公开。不能有利的就公开，不利的就不公开，更不能根据个人好恶而取舍。问题公开之后，有规定的就坚决执行，有错误的就认真纠正，取信于民。
再次，建立权力制约机制，增强内部监督的效力。内部的监督在很大程度上是靠管理工作的科学化、严格化来达到的。可以设想和实行以下的办法：①适当分权。主要是针对一些权力过分集中的部门和个人，采取一些措施适当分散权力，把一个部门、一个人管的事情，分成几个部门、几个人管，形成相互限制约束的局面。②交叉管理。即一个部门的事情可以由其他部门参与管理，其他部门的部分职能又可由这个部门行使。形成你中有我，我中有你的态势。比如在考核干部的工作中，就可以由组织部门牵头、纪检、监察、审计、党校及本人单位等共同参加，对该干部作全方位的考核。③岗位轮换。主要是对专门从事人、财、物及某些重要岗位的干部实行定期轮换，防止某些人在一个岗位上任职长了，形成庸俗关系网，放松自身的要求，易受腐蚀。④干部交流、回避。交流的重点是党委和政府的领导成员，回避主要是任职回避，其目的旨在于消除腐败现象滋生的环境。
最后，要建立健全监督制度，并形成保证监督制度落实的机制。对权力的监督，不是要造成人人自危，而是提醒和警惕干部不能专权，是对干部的爱护，因此，这是一项长期的、经常的、积极的工作，必须形成制度管人。而且，最有效的制度还要与思想教育相结合。从反腐败的角度出发，我们应在以下制度的建立健全上下工夫：①举报制度。要坚持设立举报箱，举报电话、首长接待日等形式，使下边的、外边的监督能通过有效渠道传上来传进来，并严肃认真地进行分析、处理、负责任地向群众公告、解释。②群众评议制度。在群众比较集中的地方，要充分调动群众的民主监督意识，组织测评小组，定期或不定期地采取问卷调查、个别座谈等形式，让群众畅所欲言地评议领导机关和领导干部的作风及勤政廉政表现，并在一定范围内进行讲评、嘉奖。这些年，天津市和平区每年评选“十佳公仆”，就产生了很好的效应。③廉政报告制度。党政领导干部和一些主管人财物的部门和个人，要定期报告廉洁自律的情况，报告所属人员升降进出、财物的收支、分配和使用情况，接受群众质询。④领导干部设“廉政档案”制度。对县处以上领导干部遵守廉政规定情况、亲属子女、身边工作人员与本人工作密切相关的事情都要记录在案，随时接受上级和纪检监察部门的考核。⑤领导干部个人和家庭重要事项申报分开制度。包括出国出境、建房购房及装修、购买贵重物品、婚丧嫁娶等事项，要向组织申报；家庭经济收入和财产，要向组织说明登记，并在一定范围公开。⑥纪检考核制度。由纪检部门牵头，其他有关部门参加，定期对领导机关和领导干部的党风廉政建设情况进行检查，对班子成员逐一考核，并将情况收集归档。有问题的要立即调查处理。⑦领导干部和分管财物工作的干部要采取离任审计制度。当干部调离、提升、转行和退休时，必须进行经济审计，否则，不得离任。
以上我们用了很大篇幅谈论了对权力实施有效监督的一些理论和实践问题，但归根结底在于领导干部能够自觉接受监督和监督的制度要管用，在于加强制度建设的同时加强思想教育，使得监督条文、监督效力、监督处置都在明处，这样，我们的监督工作就好做了。