公共事物治理的困境及其克服，本文主要内容关键词为：困境论文,事物论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共事物治理的困难，早在2000多年前的亚里士多德就注意到了，他在《政治学》一书中曾指出：凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。[1]在21世纪的今天，尽管我们已尽了很大的努力来治理公共事物，但是我们不无遗憾地看到公共事物仍未得到有效的治理：沙漠仍在扩张、森林仍在退化、水资源仍在恶化，尤其重要的是，新的公共事物如SARS病毒、极地空洞等在不断地出现并对人类构成威胁，因此如何有效地治理公共事物，已成为摆在我们面前的一项重要课题。
一、公共事物治理的困境分析
对公共事物的治理，向来有两派主张，即市场派和政府派。持市场观点的学者认为：由于“理性经济人”的自利性及追求效益的最大化会导致帕累托最优，即如果不能使某些人的福利变坏，也不可能使其他人的福利更好，因此，公共事物交由市场来治理能取得较高的效率；政府派则主张：由于公共事物的“公益性”及政府作为“公共人”的性质，由政府来治理公共事物是天经地义的事。然而目前的现实是：不管是政府派还是市场派，在公共事物的治理中都已面临着深深的困境。
（一）市场派在公共事物治理中面临的困境
1.公地悲剧。它意味着任何时候只要许多个人共同使用一种稀缺资源，便会发生环境的退化。比如，在一个对所有人开放的牧场由于受个人自利动机的影响，每个放牧人都有增加越来越多的牧畜的动力，结果是导致公用牧地场的退化。公地悲剧表明的是公共事物无人关怀的现象，这一现象在社会中到处可见，如“非典”期间，尽管每个人都受到环境不卫生带来的潜在损害，但是每个人除了关心自己的个人卫生外，不会主动去关注街道的公共卫生，除非他迫于某种外在压力。
2.囚徒困境。市场派认为，受自利动机驱策的个人能够从交换中实现互利，从而带来集体行动的最佳结果，然而“囚徒困境”对这一论断提出了挑战。囚徒困境的本义是两个囚徒之间的博弈过程，最终的结果是两个囚徒选择了“坦白”而遭到惩罚，尽管不坦白将不受惩罚。囚徒困境表明，在公共事物的治理中，个人理性的策略往往导致集体非理性的结局，结果是公共事物无法得到解决。
3.集体行动的逻辑困境。市场派认为，由于个人自利性的影响，具有共同利益的个人会自愿地为促进他们的共同利益而行动，因为共同利益的促进使个人利益也得到了增大。然而相反的观点认为如果一个人在集体物品被生产出来后，不会被排除在获取这一物品所带来的收益之外，那么这个人就不会有动机为这个集体物品的供给自愿奉献力量，正是这种集体行动的逻辑困境，阻碍了个人在公共事物的治理过程中作出卓越表现的行动。
市场派在公共事物的治理中所面临的困境表明：市场虽可有效地配置资源，但市场在公共事物治理中不是万能的，不能解决所有的问题，它具有自己所无法克服的缺陷，这种缺陷表现为市场中理性的个人在集体利益、公共利益和合作行动中常常是非理性的，在现实中表现为公共利益无人关注，公益品无人提供，公害无人消除。
市场派的困境其根源在于公共事物本身的特性，即公共事物的公益性和非盈利性。公益性也即非排他性，是指公共事物的享受对象是社会公众，只要某些人享用它，其他人也能同样享用它，要排除其他人享用是不可能的，或即使可能也要花费极高的成本；非盈利性也即非竞争性，是指公共事物所追求的是共同的福利，增加一人对它的享用时并不导致成本的增加，公众可以享用其中的好处而不用付费，即使付费也只是为了补充公共的成本。公共事物的这些特性最终的结果是导致普遍的“搭便车行为”和“公共事物无人关注”，市场派因无法克服市场中的这些“搭便车行为”而面临困境。
（二）政府派在公共事物治理中面临的困境。市场派在公共事物治理中的困境自然导致了众多学者对政府作用的关注，认为只有政府才能克服市场派面临的困惑，更好地治理公共事物。但是政府派也面临着深深的困境：
1.政府在治理公共事物中本身存在着失灵现象。公共事物是政府管理的公共领域，在公共领域市场是失灵的，但是政府也有缺陷，有时甚至比市场缺陷还要严重得多。政府本身的失灵表明政府在公共事物的治理中也有缺陷。
2.公共事物的复杂性增加了政府治理上的难度。这表现在三方面：一是公共事物的不可治理性。随着社会的发展，新的公共事物不断出现，同时原有的公共事物也不断变得更为复杂了，如环境污染的不断恶化、全球的不断变暖等。由于科技上的难题，人类面临的公共事物并非都能得到解决，有些公共事物的出现在目前的技术条件下还无法得到治理，这是不可避免的事实。二是突发性公共事物的出现。如果说森林退化、河水干涸、沙漠扩张是寻常公共事物的话，那么还有一种公共事物，这种公共事物的突发性强、涉及面广、影响更深，这就是突发性公共事物，如我国发生的各种突发性自然灾害、法轮功、SARS病毒等，这类突发性的公共事物处理起来更为困难，已成为政府面临的一项难题。三是环境的动荡性增大了政府处理公共事物的风险。当今政府面临的是一个日益复杂动荡的外部环境，环境的动荡性不仅增大了公共事物的复杂性，也增大了政府处理公共事物的风险，稍有不慎可能导致政府处于极为不利的局面。
3.政府本身存在的困惑难以对公共事物进行有效的治理。这些困惑表现在两个方面：一是寻租活动导致政府公共性的丧失。公共选择理论认为，政府也是经济理性人，也有追求自身效益最大化的倾向。这种追求效益最大化的行为最终导致的结果是政府的寻租活动，即政府通过利用手中的特权，将公共权力出租给需求的各种利益集团，进行贿赂交易，从而获取不义之财。政府的寻租活动导致社会资源的浪费，政府公共性的丧失，从而损害了其作为公共事物治理主体的基础。二是政府难以满足社会多元化的需求。在信息革命的推动下，公众对政府治理公共事物的期望值日益提高，新的要求和标准不断出现，如便利、选择、弹性、参与、人性化、更有效率、更好的服务等，而政府本身却面临着深深的危机和困惑，如机构膨胀、负担沉重、过度规制、不负责任、部门主义、本位主义、缺乏灵活性等，难以对公共事物进行有效的治理以满足多样化的需求。
二、克服公共事物治理困境的有效途径
市场派和政府派在公共事物治理中的失灵表明，那种仅仅依靠强有力的中央集权或彻底的私有化来解决公共事物的困境是行不通的。那么，公共事物的治理是否具有可能性呢？公共事物的治理到底应由谁来负责呢？通过什么途径来解决公共事物的治理困境呢？
从理论上讲，尽管公共事物的治理存在许多的困难，但是对其进行有效的治理是可能的。首先从公共事物的不可治理性方面看，有些公共事物也许目前不可治理，但是并不意味着将来也不可治理，随着新技术的不断发展和人类经验的不断丰富，原来不可治理的公共事物，现在也变得可治理了，如过去的水电是很难治理的公共事物，随着水表电表的发明，现在已变得很方便地治理了。其次是从人性的假设上来分析，公共事物治理的困难主要是建立在人性自利性基础上的，但是行为科学的研究成果则表明：人除了有理性人自利动机和追求效益最大化的倾向外，还具有利他的动机和利他的行为，这些利他的动机和行为在实践中表现为社会公共道德对人的规范作用。也就是说，由于受社会道德的支配，人并非对公共事物和公共生活不感兴趣，而是有着潜在动机和愿望，只要条件许可，自利人也是会对公共事物感兴趣的，如社会上的“奉献爱心活动”、“义务劳动”、“集体观念”等就是这种利他动机的表现。
总之，公共事物是可以治理的，并且可以进行有效的治理，为了克服公共事物治理中的困境，笔者认为可从以下几方面入手：
1.建立多中心的治理结构。政府作为公共领域垄断者的单中心治理模式已发生改变，公共事物的治理已出现了多中心的治理倾向，即公共事物的治理是一个多元化的互动过程，强调建立政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式，从而有效地克服单一靠市场或政府来治理公共事物的不足。
2.自主治理结构的建立。为了克服公共事物治理的困境，西方学者奥斯特罗姆考察了阿尔卑斯山草地、日本的公用山地和西班牙的韦尔塔等成功的治理案例后认为：公共事物的困境可以通过自主治理的结构来解决，尤其在政府权力难以渗透到的基层，更蕴藏着大量的自主治理资源。
3.努力提升政府能力。不可否认的事实是：尽管政府在治理公共事物中存在许多的困难，但是政府作为“公共人”的特性注定了政府仍将是公共事物治理的主导者。因此，如何提升政府的能力，使政府在公共事物中更好地发挥作用就成了一项重要的课题。政府能力的提升，首先要提升政府的责任心，政府是公共利益的代表者，也是公共资源的主要占有者，应该说，政府在公共事物的治理中负有更多的责任。因此，政府必须努力提升自己的道德水平，摆脱经济理性人的影响，从而以自己的道德责任对社会形成普遍的示范效应，让社会都来关注公共事物的治理。其次是要完善政府的各项管理制度，提升政府的服务能力。根据新制度经济学的观点，人们之所以对公共事物缺乏责任心，关键是产权不明晰，交易成本过大，因此，要控制人们的搭便车行为，关键是要完善政府的制度，规范经济秩序，形成良好的经济行为。公共事物的治理并不一定非要政府的干预不可，政府的重要职责就是为经济行为提供制度规范。三是要努力改革传统的政府体制，创建一个能力型的服务政府。政府的职责在于服务，要更好地服务就必须提高政府自己的能力，如对公共事物的快速反应能力、对无人关注的公共事物的管制能力等。
4.广泛的公众动员。广泛的公众动员是治理公共事物的重要一环，因为公共事物牵涉到公共利益，这种公共利益又和每个个人息息相关，因此从理论上讲，每个个人都有参与公共事物治理的潜在动机。广泛的公众动员，就是要唤醒公众的潜在参与动机，以克服公共事物无人关注的困境。首先，要充分保障公众参与公共事物治理的权利。公众中汇集了各行各业的专家、学者和精英，存在着无穷无尽的解决公共问题的潜力，他们对公共事物尤其是突发性公共事物的治理具有独特的优势，可以弥补政府治理能力的不足，如“非典”期间的公众参与治理就证明了这一点，因此要努力完善各项制度，保障公众的参与权，让他们积极参与到公共事物的治理中来。其次政府要建立良好的沟通机制，实行政务公开，及时将公共事物治理的有关信息透露给公众，同时通过网络、电视、报刊等加强宣传和教育，广泛动员公众参与到公共事物的治理中去。再次是要努力创造条件，发挥基层社会、自治团体在公共事物治理中的作用。实践表明，许多公共问题都起源于基层，因此，利用基层拥有的丰富资源，充分发挥基层在治理公共事物中的积极性，是政府的一项重要任务。
5.公共精神的培育。公共精神表现为公正、正义、责任、道德等一系列价值规范，长期以来，对公共精神的这种价值规范重视不够，没有发挥其在公共事物治理中的良好作用，以致经常出现一些在牵涉到公共利益问题时的不负责任、不关心他人、不遵守道德规范的现象。公共事物牵涉到公共利益，需要公共精神的支持，因此，必须大力在全社会培育公共精神，唤起公众对公共价值和公共利益的关注，消除公共事物无人关注现象，从而更好地治理公共事物。
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