银监分立体制要与提高央行独立性同步推进——访著名金融学家江其务教授，本文主要内容关键词为：独立性论文,央行论文,学家论文,体制论文,教授论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
九月末，在第三届中国金融论坛上，著名金融学家江其务教授“论银监体制改革与央行边缘化”的演讲，引起汇聚西南财大的百余名国内外著名专家学者的热烈反响。在眼下央行体制改革紧锣密鼓，银监会全国机构即将全面脱离央行之际，本报特邀记者对此专访了江其务教授。
记者：近年来，央行进行了系统的体制改革，其中有什么经验值得注意？
江其务：五年前央行体制改革（撤销省分行成立跨区行）的实践，恰恰为当时流行的顺口溜“一年换位置、二年换房子、三年调妻子、四年出漏子、五年撒摊子”所言中。运行状态出现“大分行忙得团团转，监管办无事可干，中心支行上下看，县支行不知道怎么于，总行成了官僚办。”导致监管成本上升，效率下降，监管真空处处皆是，空化了一线，严重削弱了货币政策传导功能。原本是学习美联储经验，以摆脱地方行政干预，加强央行的独立性。后来要加强维权和信用制度建设，又反过来要求地方政府提供支持。不得不回过头来，重新加强省会城市中心支行的职能，这样一来，大分行又被架空了。银监会成立，监管体制“专业化”改革，决不要成为央行体制改革第二！
记者：银监体制的国际趋势和分拆有何理论依据？
江其备：距今为止，国际上设有中央银行的国家，货币政策与监管合一者占70%以上，只有30%不到的国家实行监管分离，监管从央行分立出来的主要理论是：“角色冲突说”，一身二任，职能不同导致角角冲突；妨碍监管专业化，不利于防范风险，认为货币政策主宏观，监管主微观，一身二任不利于监管专业化；金融创新发展、混业经营的发展，监管体系要适应变化。
但是，国际银监体制的发展趋势是走向集中，而不是分立。例如：德国的银监分离，源于央行权力过大，独立的央行体系决策权和全能制银行制度，银监合一，使央行成为垄断者，成为一个强大而独立的中央银行，因而需要分立，以构建货币政策与监管的制衡机制。但是，1999年欧洲中央银行体制建立以后，德国央行没有独立制定货币政策的功能、转由欧洲跨国央行行使职能之后，现在德国联邦政府又开始考虑银监合并，减少分行，集中总行决策的趋势。美国联储体制是分权体制，银行监管是多头监管，分别由五家联邦级机构和一家州级机构承担，处于联邦和州的两级双重监管。他是一个独立的央行体制和银监分立的体制。可是《1999年金融现代化法案》（即新银行法）实行之后，随着金融控股公司的发展，银行业实际上又是经营银、证、保的混业行业，新银行法开始赋予联储监管金融控股公司的权力，美国的现实发展正在朝向货币政策和金融监管集中于联储的趋势，而不是分立机构。
记者：银监分立改革的条件是否成熟？
江其务：中国金融体制的现实与银监分立改革仍然缺乏支持条件。
中国的中央银行既无独立性，只是货币政策的执行当局，从未有过独立制定货币政策的功能，因此，就不存在国际上的所谓“角色冲突”，相反，在银监合一体制下，监管是货币政策执行的一个保证机制，也是完善监管专业化的有利条件。因为中央银行有庞大的垂直机构和专业人员。所以，从中国实际而不是从洋教条出发，银监分立不具有充分的切实的支持依据。分拆中央银行，建立银监会体制，事实上面对四大问题。
一是分拆的内在成本与收益对比的矛盾，成本巨大，效率下降，摩擦增加。二是分拆的协调成本是新增额外成本。协调起来更困难，成本更高，效率更低。三是分拆的机构专业化与监管专业化水平下降之间的矛盾。以中央金融工委人员为主体，加央行监管司局人员组织起来的银监会专业化水平，必然低于央行监管司局的监管专业化水平，这种1+1必然小于2的原因是“木桶原理”或者叫“短板效应”，必然起作用的结果。四是分拆，使央行面临从“货币政策执行当局”进一步退化为“货币发行出纳当局”的危险，导致事实上强化国务院集权决策的结果。可以设想，一个没有制定货币政策独立性的央行，又把监管职能分拆出去，岂不等于釜底又抽薪，“空壳化了”，把执行货币政策的拐棍丢掉了。客观上是政府集权，央行重新沦为新的“财政出纳”。
由此可见，在金融监管体制改革中，既要避免银监会命运的中央银行第二，又要防止中央银行进一步从“货币政策执行当局”沦为“货币发行出纳局”，导致货币政策和金融监管职能的行政集权。我们必须清楚地意识到，银监分立的改革搞得不好，不只是多了一个机构，也不只是付出高昂监管成本的低水平重复，可能会毁掉一个来之不易的中央银行体系。
记者：监管和货币政策是一种什么关系？
江其务：银行是信用中介，银行信贷活动是创造货币的闸门，也是货币政策传导的主要渠道。因此，监管和货币政策具有必然的内在联系，必须协调动作，相互结合。它们相互之间的关系表现在：
监管是维护货币政策实施环境，发挥货币政策效率的手段之一；监管是规范，中央银行防范履行最后贷款人职能风险的一道防线；监管是降低金融交易信息成本，交易成本，减少逆向选择和道德风险，提高透明度，保证公平、公开交易的手段。总之，监管对于保证货币政策执行的有效性，正确履行中央银行最后贷款人职能，有极为重要的意义。
记者：所谓“角色冲突”、“防碍专业化”在什么情况下才存在？
江其务：无论监管是分立体制还是合一体制，都必须处理好客观存在的内在关系，不能因为体制变化而人为分隔这种内在关系，如果在制度安排上不能有效协调这种关系，那么，所谓“角色冲突”就会从央行内部的“角色冲突”转化为外在的监管与货币政策的外在外突，监管专业化水平变异为监管机构专业化。这样，银监分立体制就是无效的，必然导致市场职能转向政府职能，背离整个体制改革的初衷。
记者：你对银监分立“专业化”表示质疑，对此，应注意什么？
江其务：中国实行银监分立体制改革，必须眺出重机构专业化，轻监管职能和运作机制专业化的思维，坚持监管理念、监管政策、监管职能、监管机制专业化优先的原则，着力构建银监分立体系的前提条件，做好监管业化的内部改革。一方面，必须创造银监分立体制的前提，重要的是强化中央银行制定和执行货币政策，进行宏观调控的独立性，而不能因银监分立而削弱其独立性。国际经验证明，一个强有力的独立性高的中央银行，是建立银监分立体制的前提和客观要求，我国现在还不具备这个前提，因此，提高中央银行独立性必须与银监分立体制改革同步推进。其次是要深化国有商业银行体制改革，建立现代公司治理结构，加快市场金融微观机制改革，这是有效金融监管的基础。如果一个国家的商业银行不是具有内在约束机制和激励机制的现代公司，单纯的外部监管不可能达到监管的目的，这是银监分立体制有效性的第二个前提。第三是要切实转变政府职能，彻底摒弃国务院的金融集权理念，按照市场金融制度的规律办事，还市场金融运行机制的本质要求。
另一方面要按照监管专业化的原则，综合推进银监分立体制建设的配套改革，就当前来讲，有几点特点值得重视：
1、恪守监管边界，一是不参与金融交易过程，二是不承担交易风险，职责在正确立法，执行。防止监管错位，越位，缺位，提高监管专业化水平，保证监管有效性。
2、建立和健全太监管体系，强化行业自律中介组织，健全社会监督，规范被监管者的内部治理结构，强化内控机制，形成以监管当局为主导，以行业自律为中介，金融机构内控为基础，社会监督有效协调运转的监管体系。
3、建立和加强各分业监管机构（银、证、保、央行）的监督协调机制，实现监管导向、信息资源、监管措施的共享制。特别是要切实建立地方监管机构的协调机制和相关的制度安排。
4、所有这些都必须转变监管优于发展的理念，确立发展优先，监管必须为发展服务的理念。