论我国民办教育、公办教育发展的非公平，本文主要内容关键词为：民办教育论文,公平论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F08：G40—054 文献标识码：A 文章编号：1003—4870（2000）04—0021—04
近几年来，随着民办教育的迅速发展，我国原有的公办教育单一发展的办学模式发生了根本性的变化，民办教育与公办教育发展非公平矛盾日渐突出。本文以公平与效率的经济理念，对当前我国民办、公办教育共同发展中出现的主要矛盾，如民办教育投资的负担、办学机会、教师待遇等非公平问题试作探讨，以期这些问题引起社会的广泛关注。
一、崛起的民办教育
我国是一个具有民间办学悠久历史的国家，私人兴学强民、强国一直是古老的中华民族的优良传统。我国最早的民办教育可以追溯到二千多年前春秋时期孔子的聚徒讲学，至魏晋南北朝时期曾出现儒家私学、道家私学和佛教私学等不同流派的“百家”私学繁荣景象，之后宋代的朱熹、陆九渊，明清的王守仁、王夫之等历代名儒筑室收徒，隐居讲学，潜心私学，为后人留下了宝贵的民族文化遗产。近现代时期，黄炎培、陶行知、晏阳初、梁漱溟、马相伯等前辈教育家为了国富民强，私人筹资兴学，大力推行实业教育和平民教育，曾唤醒了千千万万的劳苦大众。
建国初期，党和政府也十分重视私立教育的改造与发展，实行全党全民办教育。后来由于种种原因，我国的民办教育曾一度停辍20余年。改革开放后，随着经济体制改革的不断深入，80年代初我国民办教育再度兴起。进入90年代后，我国民办教育发展的速度更加迅速，现已成为我国整个教育体系中不可缺少的一个部分。据统计，1998年全国基础教育阶段有民办学校（幼儿园）40560所， 占全国基础教育阶段学校（幼儿园）总数的4.67%，其中民办幼儿园35910所、小学2504所、 普通初级中学1272所、普通高级中学874所。 全国基础教育阶段民办学校（幼儿园）在校生（在园儿童）共计650多万人，占其总数2.88%。[1]现在全国有民办高等教育机构1230所，其中，25所经教育部批准具有颁发文凭的资格。据估计，目前我国各级各类民办教育机构已达5万余所， 在校学生1000多万人，校产累计估算1500亿元[2]。
毫无疑问，民办教育的崛起为我国教育的普及和发展作出了积极的贡献。与公办教育相比，虽然民办教育在整个教育中所占比例很小，但它的崛起却使我国的办学模式发生了根本性的变化，初步形成了一个以公办教育为主体，公办、民办教育共同发展的多种学校产权并存的办学体制。
二、民办教育与公办教育发展的非公平
教育公平的本义是什么？教育公平是指社会成员不分阶级、不分民族、不论智力高低一律享有均等受教育的权力；由于社会分工不同以及每个人身心发展的差异，教育公平就是要确保具有相同条件的人享有均等的受教育机会。本文所讲的教育公平，是指民办教育、公办教育在办学体制上的公平，主要指民办教育、公办教育在投资负担、办学机会、劳动待遇等方面平等的权力和利益。教育非公平是相对于教育公平而言的，它是教育现实中的一般现状，教育非公平向教育公平转化就是教育公平的实现。教育公平是一种蕴含有教育效率的经济理念，实现教育公平是社会进步及完善社会主义市场经济对教育发展的必然要求。
1.民办教育、公办教育投资负担的非公平。
教育投资是教育活动的必需条件，无论是民办教育，还是公办教育都必须以投入一定的人力、物力和财力为前提。在理论上教育投资的负担，是指依据利益获得原则将教育投资在受益者之间进行合理的分担。简单地说，它是一个教育收益分享、成本分担的教育投资公平问题。其中，利益获得原则“是指为了合理地负担教育投资，使教育投资的负担合乎公平的原则，教育投资的负担与收益相配合，收益多的人应负担较多的投资；收益少的人负担较少的投资。”[3]由于教育的公益性， 公办教育的投资者主要是政府，国家及每个社会成员都是受益者，尤其在基础教育它体现为国家办教育的责任，以及新生一代受教育的权力与义务；而民办教育的投资者主要是民办学校的法人（或股东）和缴纳高额学费的受教育者，其受益者除民办学校法人（或股东）和受教育者外，它也包括政府，在基础教育阶段的民办教育里政府受益更为突出。
但是，在现实中政府并没有作为一个受益者来分担民办教育的投资，表现为政府对民办、公办教育的负担非公平。现在人们常常根据不同的投资来源区分民办教育与公办教育的性质，以“凡不由国家财政和国有企事业单位拨款建立和提供经费的各类学校均属民办学校。”[4] 如此按照投资来源定性民办教育，容易使人产生一种误解，即民办学校是非政府投资办的教育，私人投资商是其受益者，政府理所当然地没有分担民办教育投资的责任和义务。不仅如此，而且按此逻辑还把民办教育活动视为私人投资经营活动来看待，在国民经济核算体系中将民办学校等同于民办企业。如有些省、市地方政府不仅不分担民办教育投资，而且还要征收民办学校办学收入营业税，有的地方对民办学校还提出征收企业所得税[5]。这种误解， 给我国民办教育的发展带来了极大的负面影响。出现这种现象的原因，正如厉以宁教授指出：“即往往把私人办学和私立学校同私有制联系在一起，或者把私人办学同私人办企业混淆起来，把私立学校同私营企业等量齐观。这种误解很可能成为我国进一步发展教育事业的阻力。”[6]
其实，民办学校与民营企业有着本质的区别。民办教育准公共产品的属性及其投资的非营利性，决定了民办学校从根本上区别于民营企业。因为教育作为一种培养符合社会规范的人的公益性社会活动，无论是政府投资办教育还是私人投资办教育，客观上都起着开发人力资源、提高民族素质和培养国家建设需要的人的作用。既然民办教育也是为国家建设培养人的社会活动，那么它提供的教育服务同公办教育一样具有公益性。这种公益性既决定民办教育同民营企业具有根本的区别，又从本质上规定了政府也是民办教育的受益者。政府对民办教育的受益，可以直接受益，也可以间接受益。直接受益体现为国家在经济困难时民办教育培养和训练了社会经济建设需要的劳动者，与政府共同完成了国民教育事业；间接收益体现为通过民办教育的发展，培育了教育市场，在教育领域引入了办学竞争机制，能够提高整个办学效率。根据“谁受益，谁负担”的收益原则，政府既是民办教育受益者之一，又是国民收入再分配的主体，理所当然地应分担民办教育投资的负担。不过政府在民办教育中受益所占比重相对地少，其负担也应少，但不能完全不负担。根据先进国家私立教育发展的贯例，政府对私立教育的负担，一般是以资助、赠地（注：美国是世界上私立教育最发达的国家之一。今天美国著名的私立大学，如麻省理工学院、耶鲁大学、布朗大学等，就是早在1862年《莫雷尔法》的实施中由政府赠予的土地而得到巩固的。）、减免税收等形式来支付。
长期以来，由于我们没有理顺政府对民办教育的收益与负担的关系，致使我国民办教育投资负担缺乏合理的分担机制，造成了政府对民办教育和公办教育投资不公平，极大地影响了社会力量投资教育的积极性，影响了民办教育的进一步发展。
2.民办教育、公办教育办学机会的非公平。
办学机会是指符合法律规定的教育投资者举办各种教育的际遇。这种际遇，具体表现为教育投资者办学的参与权利及其参与范围。私人投资教育的办学参与权利及其参与范围，是决定民办教育与公办教育能否共同发展的前提，也是衡量民办教育与公办教育发展公平与否的重要因素。
近几年来，政府也很重视民办教育的发展，制定了一系列政策、法规，积极鼓励和支持社会力量以多种形式投资办学，并提出民办学校和公办学校共同发展的要求，对社会力量投资办学的权利及范围给予了充分的肯定。1999年1月国务院在批转教育部《面向21 世纪教育振兴行动计划》中明确规定：“今后3至5年，基本形成以政府办学为主体，社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。”
然而，在现实中社会力量投资办学的参与范围与公办教育并非均等，民办教育与公办教育的办学机会不平等使它们难以共同发展。据教育部有关部门统计，截至1997年底，全国社会力量举办的教育机构有5 万余所，其中幼儿园24643所，普通中小学（含高中）3508所，职业中学689所，中等专业学校1036所，具有颁发学历文凭资格的民办高校20所，具有高等教育学历文凭考试试点民办高校157所， 不具有颁发学历文凭资格的民办高等教育机构1095所。[7]如果1095 所不具有颁发学历文凭资格的民办高等教育机构暂不纳入国家正式民办教育认可范围的话，那么当前我国民办教育的办学范围就主要在幼儿教育、初等教育、中等职业技术教育和成人教育领域。但社会需求最迫切、人们呼声最强烈的高等教育领域，并未更大程度地向民办教育开放。如果社会力量投资高等教育的办学机会受到限制，也就谈不上民办教育和公办教育办学机会公平，也很难使它们共同发展。
3.民办学校、公办学校教师待遇的非公平。
教师是教育生产的关键因素，无论是办好民办教育，还是办好公办教育，都必须具有一支高水平的教师队伍。
为了建设一支好的教师队伍，国家对公办学校的教师实施了一系列优惠政策，如在劳动报酬、职称评定、生活补贴、住房分配、医疗保险、配偶分居、退休养老、子女就学等方面都予以了政策倾斜，以此提高公办学校教师的社会地位和劳动积极性。但与公办学校教师相比，民办学校教师却享受不到相应的待遇，他们的合法权益没有法律保障，民办、公办学校教师的待遇不平等已成普遍现象。由于民办学校的人事不纳入国家管理，民办学校的教师在职称评定、业务培训、社会活动等方面没有与公办学校教师同等的权益，尤其在劳动福利和社会保障方面，许多民办学校的教师享受不到与公办学校教师同等的待遇。民办学校教师的劳动待遇，往往是随其学校的经济状况而定，学校经济状况好的，其待遇相应也好；学校经济状况差的，其待遇相应也差。但是，大多数民办学校的办学资金短缺，加上有些民办学校以聘请兼职教师、退休教师或减少教师的福利待遇来降低教育成本，因此，民办学校教师的待遇不仅普遍低于公办学校教师，而且毫无社会保障。这种民办、公办学校教师之间不平等的劳动待遇，严重地挫伤了民办学校教师的劳动积极性，既不利于民办学校教师队伍的建设，也不利于民办教育的发展。
三、实现民办教育、公办教育公平发展的基本措施
教育公平是现代社会教育发展的基础，不同办学主体的发展，只有具有公正与平等；它们才能有各自的应得权益和主体性的充分发挥。针对我国民办、公办教育发展过程中存在的非公平问题，我们提出以下实现两者公平发展的基本措施。
1.转变教育观念，调整民办教育政策，尽快以立法的形式确立民办学校和公办学校的同等法律地位。
我国民办教育在短短的20多年时间里由一度消失到迅速崛起，由于过去政策的导向，人们受民办教育旧观念的影响，以及民办教育缺乏应有的法律地位，今天它的发展依然步履维艰。长期以来，许多人受过去政策规定和一些旧观念的影响，普遍认为民办教育只是一种低层次、低水平的不正规的教育，在民办学校工作的教师也低人一等。这些错误观念，对学生、家长的影响和民办学校进一步发展具有极大的消极作用。因此，要发展民办教育，必须解放思想，在公办、民办教育公平发展的政策引导下，逐步转变人们认为民办教育是低层次、不正规教育的错误观念。
当前，我国民办教育的发展主要限于专科层次以下的职业技术教育和基础教育，高层次的民办高等教育的“国门”并未真正敞开。必须尽快调整我国民办高等教育的政策，首先在办学机会上使民办教育和公办教育的办学机会平等，并制定有利于发展高层次民办教育的优惠政策，使社会办量办学不仅有举办专科层次以下教育的机会，也应有举办本科教育的机会，还应鼓励、扶持条件成熟的民办高校办成招收硕士、博士的中国一流的民办大学。当然，这需要一个过程，需要我们从长计议。今天国际上享有盛誉的私立大学，如美国的哈佛大学、麻省理工学院，日本的早稻田大学、庆应义熟大学，加拿大的渥太华大学等都是经过了近百年、甚至几百年的历史发展，才达到今天的水平与规模。
同时，应尽快以立法的形式确立民办教育和公办教育具有同等的法律地位，确定它们在我国教育组织中的性质及结构。尽管政府曾多次制定教育政策、行政法规，鼓励、支持发展民办教育，但是，在市场经济制度下民办教育的观念、办学地位、约束机制等，不是行政法规所能解决得了的。虽然“条例”比“管理办法”进了一大步，但作为行政法规，仍与真正意义上的“立法”有差距。事实上，绝大多数的民办学校迄今仍处于“允许”存在却未被政府正式承认的非正常状态。因此，尽快制定一部符合国际贯例的《私立教育法》，既是我国办学制度创新和法治教育的大势所趋，也是符合国际教育发展贯例的基本要求。
2.政府以多种途径对民办教育实行资助。
有人认为，我国民办教育就是要国家不给钱，不吃“皇粮”，利用社会资金分担我们穷国办大教育的事业。为什么还要求政府对民办教育进行资助？原因有两个：第一，按照市场经济的收益与负担原则合理分摊民办教育的投资负担，是现代社会公平原则的基本要求。民办教育的公益性需要民办学校接受政府公共经费的资助，对此前文已述，这里不再赘述。第二，从民办、公办教育发展关系讲，政府对不同经济类型的教育以不同的方式合理投资，是从宏观上提高教育公平与效率的有效途径。民办、公办教育是两种不同学校产权的教育，政府对它们分别以资助或拨款的方式进行投资，这是政府对不同经济类型的教育的合理负担。这种负担，既是对民办教育的有效扶持，又是对公办教育的激励和推动。值得重视的是，政府通过资助民办教育，根据资助方式不同和数量区别，可以改进我国的办学模式。具体地讲，可以尝试独立民办、公有民办、民办公助和国有高校民办二级学院等多种办学模式。具有竞争机制的新的办学模式，无疑有利于民办、公办教育的共同发展，有利于教育市场的培育与完善，有利于提高整个办学效率。
政府资助民办教育有多种途径。我国民办学校自负盈亏的经济运作方式及其准公共产品的教育特性，使它既不同于公办学校，又不同于民营企业，政府虽然不是它的主要投资者，但也不能像对以营利为目的的民营企业那样不仅一分不投，而且还收缴营业税。政府通过资助方式分摊民办教育投资负担的途径有多种，如给予民办学校财政补贴，建立政府民办教育基金，减免或免征民办学校相关的税收，民办学校优惠使用土地，国家银行给民办学校低息贷款等等，条条途径，都是政府对民办教育的投资负担。尽管政府为资助民办教育要增加一定资金付出或减少一定的税收，但与重新开办同等教育相比，其投入却是微不足道的。不然，政府既不资助民办教育，又不允许它们营利，那么我国的民办教育是很难生存下去的。
3.建立民办学校教师的社会保障制度，确保他们享有与公办学校教师同等的待遇。
民办学校拥有一支优秀的教师队伍是民办教育发展的基本条件。如前所述，民办学校教师与公办学校教师非公平的待遇，使我国民办教育很难具备吸引优秀教师的条件，成为民办教育教师队伍建设的主要障碍。虽然，近几年来我国开始重视民办学校的教师待遇问题，但由于国家对民办学校教师在培训、职称评定等方面没有具体的扶持政策，在住房、医疗、退休、保险等方面没有制度保障，因而，尽管部分民办学校可以为其教师提供较高的工资，但总的来讲，民办学校还是很难吸引优秀教师。没有优秀的教师，谈何高水平的教育质量。
为此，必须尽快在职称评定、业务培训、工资、住房、医疗、退休、失业保险等方面维护民办学校教师的合法权益，确保他们享有与公办学校教师同等的社会待遇。这样不仅有利于我国民办学校教师队伍的建设，而且还有利于我国整个教师资源的有效开发及合理配置。
有关民办、公办教育公平发展问题，还涉及到两者生源质量、投资风险、教育就业等非公平，本文从建立与完善我国公办、民办教育共同发展的办学体制角度仅就以上这个问题的主要矛盾及措施试作分析和阐述，其目的是通过民办、公办教育公平发展以教育资源互补与竞争共同满足我国日益增长的教育需求。
收稿日期：2000－05－09