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一、长江航运体制改革和发展的基本过程
建国40多年来，长江航运体制围绕“统、分、收、放”主线经历了五个发展和改革过程。
一是由1949年至1957年的分散到集中管理时期。国家接收和完成了对资本主义航运企业的社会主义改造，长江航运实行了港航合一、政企合一的新体制。在这一体制下，长江航运的生产设施及船舶、港口、航道、船厂统一布局，配套发展，形成了运输、装卸、航道维护、通讯、船舶修理等生产环节紧密衔接的运输生产体系，与社会主义国民经济形势相适应，促进了长江航运的发展。
二是由1958年至1963年的集中到分散时期。在大跃进“左”的思想指导下，由于没有对港航关系和中央航运企业与地方航运企业之间的关系进行深入的调查研究，匆忙地作出了水运企业体制下放的决定。将港口、部分船厂、部分短航船舶和区间航线移交给地方，造成了长江航运条块分割、力量分散、管理削弱，严重影响了运输生产的发展，致使与“大跃进”同步，运输生产滑坡，事故增多。
三是由1964年至1978年试办托拉斯时期。为了克服长江航运体制下放给地方而造成的弊端，借鉴国外企业管理经验，交通部报送国务院批准后决定长江航运试办托拉斯，成立了托拉斯机构，即长江航运公司。交通部收回了1958年下放地方的港口、船厂、部分船舶和区间航线（部分港口和船厂于1959年、1961年收回），并统一了长江干线运输工作，负责对长江轮船公司、长江干线各港、航道和各船厂的统一管理。同时，撤销长江航运管理局，其港务监督、船舶检验等航政管理工作与长江航运公司分开，单设机构，由交通部直接管理。试办长江航运托拉斯是长江航运史的一件新生事物。在当时历史条件下，其客观地反映了长江运输发展规律，解决了长江干线运输因按行政区划管理而造成的条块分割问题，将船、港、厂和航道等运输生产的各个环节有机地结合起来，促进了各生产环节的相互协作，为解决“长江一条链”和“全国一盘棋”的问题，进行了有益的探索。在试办托拉斯期间（“文革”期间除外），运输生产大发展，船舶效率明显提高，停港时间大幅度减少，长江航运公司及所属单位运输生产连创历史纪录。
四是由1978年至1983年的港航政企合一时期。撤销了托拉斯机构，成立了长江航运管理局，将航运、港口、港监、船检、航道、通讯、公安等合并，促进了长江干线运输的发展。但是，地方政府意见较大。
五是由1984年至今的“港航分管、政企分开”时期。按照国务院(1985)50号文件精神，将港口下放给地方，并实行双重领导以地方管理为主的体制，地方负责港口的领导干部任免和劳动工资管理，由长江航务管理局代表交通部负责港口的基本建设投资、生产计划和管理、财务管理、税利上交和物资供应。实施港航分管而没有相应的配套措施，实际上是割断了长江运输的生产环节，结果造成港航内耗增多，矛盾激化，港航关系长期没有理顺。港口实行双重领导体制也存在严重弊端，因为地方没有资产所有权，不能完全管理港口，而长江航务管理局具有对港口的经营权，但是只能对港口按承包协议收取上交承包基数，没有经济责任承担其经营效果。
在这一时期，国务院于1993年又批准成立了中国长江航运集团。以中国长江轮船总公司为核心，按照自愿申请加入的原则，接纳了除重庆港外的所有港口加入了集团的松散层，其原意是发挥集团功能，促进长江运输生产力的发展，并试图用新的经济利益纽带改善港航关系。但是港口仅加入松散层，缺乏力度，对其双重领导体制、资产和经济利益关系没有丝毫改变，致使港航关系基本上没有得到改善。
长江航运体制改革经过了10年历程，只走完了港航分管第一步，还远远没有涉及到港口的政企分开。因此，长江航运体制改革的路还很长，并且十分紧迫。
总之，长江航运体制经历了几十年的风风雨雨，无论任何措施出台，都只是生产关系的调整、权力利益格局的变动和分配，都试图建立新的体制以适应长江航运生产力的发展。但是从实际效果看，都没有脱离“一放就乱、一统就 死”的窠臼，基本思路都是过多地考虑中央与地方即“条”与“块”利益平衡的问题，而考虑反映长江的自然规律、经济规律和内河航运的自身规律则较少。
二、长江航运体制存在的新问题
长江航运体制在实行港航分管、港口下放的情况下，仍沿用旧的业务分工和生产模式，使长江航运多年积累下来的矛盾未能得到解决，而且在社会主义市场经济的形势下又产生了许多新的问题，主要表现在：
（一）国家骨干航运企业的经营自主权未能落实。
《企业法》、《条例》赋予了企业经营自主权。交通部(1993)18号文即《全民所有制交通企业转换经营机制实施办法》明确规定：“船公司是客货运输的承运人，拥有客票销售和货运的揽货、配载、结算等自主权，可以自主选择客票发售和船舶、货运代理人。港埠企业是港口业务的经营人，拥有装卸、仓储及为客货运集散服务等自主权。港航双方业务代理关系可以通过签订经济合同确定”。但是，船公司的上述经营自主权被港口垄断代理，无法落实。
在客运方面，船公司不能自行销售客票，而由港口代理销售，并且毫无经济约束。为此，国家大型骨干航运企业面临三个不公平竞争。一是地方轮船公司拥有充分的售票自主权、泊靠自营码头或择优泊靠码头等权利，经营灵活，竞争力强，与国家大型骨干企业相比占有明显的优势。二是这些轮船公司一方面自己售票，另一方面采用不正当的竞争手段，如给港口售票员“好处费”后，港口售票员就向地方船公司“倾斜”售票。三是港口为了自身利益，采用“预订票”、“团体票”等方式收取高额订票费，削弱了骨干大型船公司售票的竞争力。在旺季时常发生旅客在售票窗口买不到船票，而船舶舱位还空着的现象。至今有的港口仍收取订票费20元，旺季则加收至30元、40元不等。1993年5月，在交通部的大力支持下，有的大型骨干航运企业落实了部分客票售票权，如重庆长江轮船公司落实了在某港25%的客票售票权，售票率明显高于重庆港，但是仍有严重弊端。船公司自售25%的票额不够卖，而港口75%票额卖下出，又不同意调剂使用。特别是在客运淡季尤为突出。面对不公平的竞争，国有大型骨干航运企业积极采取措施争取客源，在努力提高服务质量的同时，甚至降低票价吸引旅客，但也没有取得应有的效果。如1993年12月22日至1994年1月15日，重庆长江轮船公司下水五等卧、散席票价均下降25%，其价格比地方轮船公司低5至8元，并在沿江各港加强了广告宣传，许多旅客及该单位的职工指明要乘该公司的船，但许多港站以各种借口先售地方公司的船票，其结果是降低票价不仅没有争取到客源，五等卧和散席客运量反而较上月下降31.5%。在不平等的市场竞争下，国家大型骨干航运企业的市场占有率大幅度下降，面临着严峻的生存发展危机。如重庆长江轮船公司被迫撤销长期经营的重庆至石家沱、重庆至涪陵航线，客运市场占有率从1986年起每年递减8%，地方轮船公司年均递增15.4%。
在货运方面，落实配载权、定价权十分困难。港口为了自身经济利益经常不执行船公司制定的5日配载计划，并且港口作业服务差，造成船舶周期延长，航运整体效益下降。如中长总驳船在港平均停时由改革前的3.5天延长到现在的6.5天，常年有70多万吨船舶动力处于闲置状态，相当于国家在改革10年中投入20亿元建造的船舶没有发挥作用，运力浪费严重。船公司按照国家规定的政策调整运价，但时常发生港口不按新运价办理而强行配装驳船。有的港口还不按新运单制作规定办单，有的只写“运费已收”，有的运价项目无费率，有的甚至写运费交船公司，有的货主借此不交运费，漏收和截留无法统计。
在财务方面，运输收入由货主先付给港口，再由港口解缴给船公司，致使船公司的运费被港口长期无偿占用并呈大幅上升趋势。虽然按照交通部要求船公司与港口建立了收入专户，但是不可监督，已名存实亡。以重庆长江轮船公司为例，1993年2月刚建立收入专户时，港口欠款4100万元，而收入专户运转至1993年6月底，港口欠款已上涨至8800万元。船公司向港口催收欠款，港口借口是货主拖欠，而货主又只认港口，因此船公司没有资格向货主催收，债权人的资格已被取消。实际上，港口对船公司资金结算的强行代理，已掌握了船公司的财务大权。
（二）港口政企不分
港航关系唇齿相依，是经济利益共同体，在市场经济竞争中应是平等合作的伙伴。但是港口以政庇企，为了自身利益已扭曲了港航关系。有的港口制订码头规划和港口管理暂行规定不征求船公司和港航监督的意见，并与交通部制定的“谁建码头谁受益”的原则相悖，只体现了港口的利益，剥夺了航运企业权益。港口为了自身利益，批准成立各种类型的代理公司，强行收取代理费，否则不予安排作业。如某港对某轮船公司承运钢材所收的代办费均在每吨10元以上，1993年钢材代办费有的高达30元，加重了货主负担，违背了市场经济的公平竞争法则。船公司在重重夹击下，生存发展危机更加严峻。
（三）规范不统一，航行秩序乱，不安全因素增大。
长江航运体制实行中央与地方分管，即中央管干线，地方管本辖区。在一个城市中，多家港监和船检部门并存，机构重叠，管理分散，各行其是，政出多门，是一个复杂的管理体制。在船舶检验标准方面，如重庆长江轮船公司的主尺度84.5×16.8×3.5米的大型客轮，国家船检局核定固定及散度总客位为1600人，地方60×12×3.5米的中型客轮，地方船检核定总客位达2500人左右，而重庆长江轮船公司同类型船核定客位600人。另外，船舶消防、通讯等检验标准差距也很大。在运政方面，有些地方船舶不适应进入长江特别是川江上航行，地方港监也予登记发证，并且在地方船公司缺乏航行安全保障的基本条件下，批准成立公司、延伸航线。中央港监与地方港监经常为船舶发证发生矛盾，致使大量不合格船舶涌入川江及干线，特别是对地方小船和乡镇企业船舶严重失控。有的船舶失养失修、带病航行，有的用老旧船、报废船投入运输，有的船舶无证无照违章航行。在轮驾人员技术要求方面，一部分船舶的驾引人员不懂航规，盲目航行、违章操作行为时有发生，导致长江航行秩序混乱，事故大幅度上升。仅1991年以来，因地方船舶违章航行与重庆长江轮船公司船舶发生碰撞等事故达50余件，重庆长江轮船公司直接经济损失数百万元，而地方船舶沉船13艘，死亡105人。1993年在长江全线455件海损事故中，地方船舶造成的事故达84.4%。由于一些地方船公司发展运输缺乏相应的技术力量，为了保障安全，地方轮船公司用不正当手段挖走部属航运企业的轮驾人才。如重庆长江轮船公司自1993年以来，被地方轮船公司挖走的船长、轮机长、大副等船舶技术干部达100多人。地方轮船公司的不正当竞争对部属企业船舶的生产和安全带来了很大威胁。
三、深化长江航运体制改革的建议
对长江航运体制存在的问题，必须打破“统、分、收、放”的思路，依据国际惯例，从发展长江航运生产力的高度，按照深化改革的思路寻求解决办法。
1.全面落实国有大型航运企业的经营自主权。
市场经济的基本原则是公平竞争。落实企业经营自主权是公平竞争的基本条件，也是建设现代企业制度的必备条件之一。但是自1984年长江航运体制改革以来，承运国家重要物资的国有大型航运企业通过10年的呼吁，至今仍不能落实自主经营权，在市场经济和计划经济的双重夹缝中经营越来越困难。如果在落实国有大型航运企业自主经营权这个重大问题上还一味地强调所谓的历史因素，那么国有大型航运企业在非常不公平的竞争中逐步走向衰亡甚至有的破产，又怎能去书写长江航运的发展历史？因此，全面落实国有大型航运企业经营自主权是重要而紧迫的问题，具体建议如下：
(1)客运业务由船公司自售客票和择优代理，签订代理合同，择优停泊码头，并借鉴国际惯例和四川省合川市汽车客运站出租汽车售票窗口的办法，租凭港口售票窗口及港企公用设施。
(2)货运业务也要择优选择代理人，签订代理合同，全面落实船公司的配载权、定价权。船公司承运的货物由船公司直接与货主签订合同。
(3)资金结算业务由船公司与货主共同签运单，运费与港务费分别直接进入船公司帐户和港口帐户。港企代理单位必须用船公司的连号运单，废止港口垄断代理办法和名存实亡的不可监督的收入专户。
2.港口政企分开。
10年来的长江航运体制改革主要是打破港航合一、政企合一的体制。而港口仍是政企不分，既垄断代理船公司的客货运输和资金收入业务，又在加速组建自己的客运、旅游、货运船队，形成了新的港航合一、政企合一的垄断体制。因而必须打破港口垄断经营局面，实行一城一港一政。从政的部分全面下放给地方，发挥中央和地方两个积极性，以加强港口的从政职能。从企的部分成立多家港埠公司，培养和发展港口装卸市场，使多家轮船公司和多家港企公司互相选择、平等竞争，从经济上更紧密地联系在一起。
3.理顺港航监督和船检机构，统一法令和规范。
长江是国民经济交通大动脉之一，水上安全监督是保证交通大动脉畅通的重要保障，必须要有统一的权威机构、法令及规范。从美国、日本、加拿大等主要航运国家的情况看，水上安全监督也集中在中央，如同国家的海关、边防等一样。因此，长江港航监督和船检机构应理顺、合并，实行以交通部和地方双重管理并以部管理为主的体制，改变机构重叠、政出多门的现状。在长江航运安全监督管理方面，借鉴美国、德国等资本主义国家的先进管理经验，拟定不同类型船舶的建造标准条件，其中包括船舶的抗浪、抗沉、防火、通讯、水尺等要求，对不符合条件的船舶不能进入长江，特别是川江。对船舶技术人员的要求按船舶类型统一标准，统一考证，以提高驾引人员的技术素质，保证长江航运秩序和船舶安全。审批航运公司或航线要坚持船舶和技术干部两落实的条件，并按照民航总局的办法，禁止用不正当手段挖走其他单位特别是国有大型航运企业船舶技术干部。如申请的航运公司缺乏船舶技术干部，应按照互惠互利原则，与有条件的单位进行协商，或劳务出租，或有偿支持，方能视为有了船舶技术干部。否则，建议给予取消航线等行政处分。为了尽快扭转长江航运安全的被动局面，建议整顿长江航运秩序，清理不符合安全规范的船舶和航运公司，保证长江这条黄金水道的安全畅通。
总之，通过深化长江航运体制改革，理顺关系，革除弊端，大力促进长江航运生产力的发展，形成千帆竞发、规范有序的航运繁荣新局面。