农民负担的现状及其过重的根源，本文主要内容关键词为：根源论文,农民负担论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、改革以来农民负担的阶段性变化
改革开放以来，农村普遍推行家庭联产承包责任制，分配上采取“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”的分配方式，调动了农民生产积极性。农村负担主体逐步由集体转移到农户，使得农民对负担的感受变得更直接、对其变化更敏感。根据负担变动的情况看，农民负担的变动大致经历了以下三个阶段：
1.改革之初，由于农民收入的超常规增长，农民负担的增幅低于收入的增幅。1983年以后，家庭联产承包责任制在全国普遍推行，负担主体基本上转移到农户。1983～1988年，除个别年份农民纯收入增幅低于三项负担性支出增幅外，其余年份均高于负担性支出的增幅。这一时期，农民人均纯收入年均增长12%，农民三项负担性支出年均增长9.7 %。
2.1988～1992年，农民负担高位运行阶段。城市综合配套改革的逐步实施，政策上的城市倾斜和工农产品比价复归，造成农民收入增长的大幅回落，使得农民负担性支出增幅明显高于收入增长幅度，各地农村对负担的快速增长反映强烈。其间，农民人均三项负担性支出年均递增16.9%，高于前期7.2个百分点； 而农民人均纯收入年均递增速度只有9.5%，低于负担增速7.4个百分点。
3.1992年以后，农民负担起落不定。进入90年代，党中央、国务院高度重视农民负担问题，先后出台了一系列旨在减轻农民负担的政策与措施，并于1993年对农民负担实行严格的比例控制，明令取消了中央国家机关37项涉及农民负担的收费、集资和基金项目以及43项达标升级活动，纠正了10种错误的收费方法。当年农民三项负担额出现绝对数额的下降。但由于其高速增长的惯性，形成了管而不死、一活便乱的局面。1994年农民负担便以高出收入12.6个百分点的增长速度反弹，1995年农民三项负担性支出仍在高位运行。针对农民负担反弹的现象，1996年中央农村工作会议把化肥等生产资料价格高、定购粮食价格低、农民负担重作为“一高一低一重”三大问题一并提出治理。此后，中共中央办公厅、国务院办公厅连续下发文件，并印发了江泽民总书记对减轻农民负担工作的重要指示，通报上年涉及农民负担恶性案件的查处结果，部署减轻农民负担工作；特别是在1996年底，党中央、国务院又进一步作出了《关于切实减轻农民负担工作的决定》，成为中央减轻农民负担工作力度最大的一年。三项负担性支出额比上年增长21.1%，增速回落9.7个百分点。农民的法定负担得到一定程度的控制，农民人均纯收入的增幅超过农民三项负担性支出增幅1个百分点。
1997年农民负担增长势头受到抑制。全年农民人均三项负担性支出为108元，与上年基本持平，增速低于纯收入增长速度。 其中：缴纳税金37.5元、上交集体承包任务27.7元，均比上年略有减少；提留摊派额为42.8元，比上年增加1.7元，增长4.1%，但增幅比上年下降24.3个百分点。不容忽视的是，农民负担仍存在反弹的可能。从各地反映的情况看，还有不少地方和部门的思想认识并没有完全解决，有的地方提留统筹费的提取、使用和管理还很不规范，有的地方“三乱”现象并未根除。主要表现在：有的地方和部门仍以各种名目，向农民乱收费、乱集资，农民的实际负担并没有真正减下来；个别地方在《决定》下发后仍发生了涉及农民负担的严重事件和恶性案件。由于中央政策的高压和形势所迫，一些矛盾仅是一时缓解，有的不合理负担以更隐蔽的方式出现，产生及加重农民负担的根源并未得到根治。1997年在全部三项负担额与上年基本持平的情况下，现金支付的负担额为97.8元，增幅虽然回落，但绝对额仍比上年增加了3.4元。而且从构成来看， 三项以现金支付的负担额均呈增长态势。这说明，对资金需求的刚性和各种社会性负担加大的惯性依旧存在。从以往的经验看，农民负担问题之所以反复引起关注，说明农民负担有其存在的制度性根源。由于农民负担涉及的范围广、原因复杂，既有表象原因又有制度背景，一时一事的减负政策只能针对一些突出问题进行治理，不可能过多地涉及到制度本身。因此，只要思想稍有松懈，工作稍有松劲，随时都有可能出现反弹。1997年农民负担过快增长的势头有所抑制，并不说明今后就不存在农民负担问题。如何防止农民负担反弹，将是今后减负工作面临的更严峻的挑战。
二、农民负担过重的主要症结
（一）农民负担“重”在何处？
1.农村公共产品筹集采取平均分摊的方式，造成合法负担分配不均，致使一部分农民感受强烈。具体表现在：①经济落后地区特别是中部农业省区农民负担相对较重。据对东、中、西三大地带农民三项负担性支出的比较看：1996年东部地区农民人均负担额100.4元， 占纯收入的4%；中部地区人均负担额141.2元，占纯收入的8%； 西部地区人均负担额72.6元，占纯收入的6%。中西部地区农村居民负担相对较重， 尤其是中部地区农业省区相对集中，而这些地区二、三产业还不够发达，使得社区政府不得不通过加大对农民的提留、统筹来调节社区经济收入分配。据湖北省测算，除1993年以外，1992～1996年，农民人均三项负担性支出额占上年人均纯收入的比例均在11%以上。1997年上半年，依然是东部地区农民负担相对较轻，中西部地区农民负担较重。三项负担性支出额排序前三位的均属中部地区，占同期农民人均现金收入比重前三位的也集中在中西部地区。②低收入阶层农民负担较重。根据1996年《中发13号》文件规定，农民负担的村提留乡统筹以村人均纯收入为依据，按照不超过上年人均纯收入5%的标准计提。1996 年农民三项负担性支出随着收入的增加而呈逐步下降的趋势，其中人均收入在400 ～500元的农户， 负担性支出率（三项负担性支出额占纯收入的比重）为16.7%；人均收入在800～1000元的农户，其负担率为8.7%；人均收入在1500～1700元的农户，负担率为6.7%；人均收入在2500～3000 元的农户，其负担率为4.9%；人均收入在4500～5000元的农户， 其负担率为2.8%。差异十分明显。
2.农民负担重在“交钱”的压力上。农民人均纯收入由现金纯收入和实物纯收入两部分构成。由于农民的实物被折算成了现金收入，这意味着农民现金支付能力低于其纯收入所表现的支付能力。农民负担有的是征实，有的是直接收取现金。从表1可以看出：①近年来， 农民由现金支付的三项负担额占全部负担额的比重高达86%以上，高于现金纯收入中应占的比重；②三项现金性负担支出占现金纯收入的比重均高于三项支出占纯收入的比重；③从提留摊派额上看，农民所负担的提留摊派基本上是以现金形式支付的。 一方面， 由于农民现金收入所占比重只有60%多，其现金的支付能力相对较低，而以现金形式征收，加大了农民现金支出的负担。另一方面，农民生产生活的许多方面（包括购买生产资料和生活消费品），支付各种服务以及子女的教育费用等均面临着现金支付能力不足的问题。如果农民承担的负担再以现金形式直接从农民手中收取，势必增强农民对负担的抵触情绪。1997年，虽然全部三项负担额基本持平，但现金支付的负担额仍有增加，而且提留摊派部分金额也加大了。
表1
年份 现金纯收入占 现金性三项负
三项支出占纯
人均纯收入比 担占全部负担收入比重( %)
重(%) 比重(%)
1994 64.85 87.26 5.5
1995 62.56 86.76 5.6
1996 63.27 87.94 5.6
1997 67.18 90.54 5.2
三项现金支出 全部提留摊派
其中:提留摊派
占现金纯收入 额(元/人) 现金(元/人)
比重(%)
7.521.621.5
7.832 31.9
7.841.140.9
7.042.842.7
3.“三乱”现象屡禁不止，引起农民群众的不满。中央出台了村提留乡统筹不超过上年农民人均纯收入“5%”的硬性指标， 但在农民的转移性支出中，除农业税赋、“三提五统”和各种暗税外，还有各行政部门以合法的渠道明文下达的各种收费项目、集资摊派和罚款等。这些收费多以现金形式从农民手中直接收取，敏感性强，随意性大，且游离于5%的监控范围以外。据农业部统计，1996年，农民承担的收费、 集资、罚款等社会负担为131.2亿元，人均14.7元，比上年增长14.2%； 且由于社会负担往往难于真实统计，不少地方农民实际承担的社会负担大大高于统计数据。据农业部对百县监测点的调查统计，1996年农民人均承担社会负担为46.1元，高于全国统计数字的3倍。
（二）农民负担过重的“源”在哪里？
农民负担问题实质上是国家、集体和农民在参与农村剩余产品的分配过程中分配关系不合理的反映。可以说，转轨时期国民收入分配格局所存在的诸多不完善的地方，是产生和加重农民负担的根源。
1.关于现行财税体制问题。其一，以分税制为基础的我国国民收入再分配体制应包括划分事权、支出、收入及转移支付四部分，而明确划分中央与地方的事权及地方各级政府的事权是其基本前提。在划分事权后，根据事权确定支出，再确定各级政府应得的收入。而我国现行的分税制则先划分了中央与地方的收入，在事权的划分上，中央与地方及地方各级政府之间的管理体制仍很混乱，造成了事权与财权的分离，尤其是农村基层政府及农民自治组织，往往是有事权而无财权，只好向农民和乡镇企业伸手。其二，与分税制相联系的财政收入的多种预算渠道造成了国民收入再分配的扭曲格局，违背了公共财政完整、统一、公开的原则。地方政府预算内的财政收入往往是“吃饭财政”，一些地方连行政事业费、人头费等项开支也难以保证。为完成上级交办的各项任务，各级地方政府只好从制度外财政收入想办法来“养人”（主要是编外人员）和“建设”。而这种财政体制与行政体制的弊病结合在一起后，条条领导形成机构林立，人员严重超编，办事低效。只要财权、人权与事权不统一，做不到有多少钱、办多少事、养多少人，农民负担问题必然是“按倒葫芦起了瓢”，无法根治。
从农业税来看，第一，农业税收入其替代机制的弱化，是农民负担过重的诱因。中国对农业税一直采取轻税政策，其目的是减少农业经济利益的向外转移，使农民得到休养生息，促进农业生产的发展，提高农民收入。70年代以前，农牧业税在国家税收总额中所占比重在10%以上；1978年以来，农牧业税占国家税收总额的比重从5.5%降到1993 年的3%。在10多年来的市场化改革过程中， 分配体制逐渐从集权分配走向分权分配，在改善激励结构的同时，因传统“剪刀差”积累机制的弱化而影响了政府财政收入。财政收入占GDP的比重从1978年的31.2 %下降到1996年的10.8%。财政用于农业支出的比重也因此从1980年的12.4%下降到1994年的9.2%。为了调动中央和地方两方面积极性， 国家先后调整了农业税收政策，并于1994年实行了“两税分流”等财税体制改革，分税制正逐步扭转中央政府宏观调控能力削弱的局面，也加大了地方政府农业税收的征管力度。农牧业税占国家税收总额的比重从1994年的4.5%上升到1996年的5.4%；财政支农资金占整个财政收入的比重也由1994年的9.2%上升到1996年的12%。税制改革以后， 农业税收划归为地方税种，是以农业为主的区县财政收入的主要来源。分税制虽然激励了地方政府对农业税征收工作的积极性，但税权划分中地方税立法权在中央，地方财政即使困难也不得自行开征新的地方税种。地方政府通过农业税及其它收入所筹集的资金不能随着农业发展和财政需要而增加，这是造成财政支出困难，特别是不能满足农村公共支出的主要原因之一。同时由于没有界定各级政府发展农业的事权，地方政府投资非农化行为严重，在农村公共投资方面，本应国家财政负担的项目财政无力解决，于是地方政府就把这部分费用转嫁给农民，导致乱收费问题的发生，形成非正常的、具有严重后果的摊派。可以说，摊派是由财政分配不足造成的，而地方财政收入不足又与农业税收政策不到位紧密相关。
第二，农业税缺乏收入调节机制且征收管理环节混乱。农业税负担的不合理更主要的还在于其本身的分布不合理，农业税征管环节的混乱导致在同样条件下，处于不同地区、经营不同行业或作物品种的农民负担的税收轻重不一。①地区差别成因不清。据测算，人均农林牧渔业产值和人均地方财政收入两个指标对农业税实际税率的解释力不到20%，这说明现有的农业地区差别税率既不是因地方财源丰歉所致，也不反映各地农业经营收入高低，因此造成税负不均。②农业税征收范围局限于种植业、集中于产粮区的局面没有得到根本性改变。从农民负担的第一产业税款分布来看，1996年人均负担额最高的省份有内蒙古（112 元）、黑龙江（91元）、吉林（57元）、湖北（54元）、辽宁（45元）、湖南（42元）、陕西和新疆（41元），均属于中国的产粮大省，且基本上分布在中西部地区。③征收结算方法五花八门，以任务分摊代替依法计征。尽管多数地方采用“以户交纳，以户结算”，但在具体计算计税土地、计税产量及应征税额时，仍不是以户为单位计算，而是从上到下，层层分配税收任务。生产环节的特产税也不能据实征收，同样演变成了“田亩税”和“人头税”。税负不均的现象突出。
2.关于行政体制问题。其一，政府行为不规范，部门利益膨胀，且缺乏约束和制衡。目前，中国政府机关在职能上还没有解决政事分开的问题，事业单位占用了大量财政经费。在市场经济条件下，不同的利益主体都有自己的利益范围，在财政资金紧张的情况下，财政不能保证政府职能部门的规范，而是政府行为服从财政体制需要。于是，政府职能部门为“养人”和“建设”相继出台了大量的预算外的行政事业性收费项目，以弥补其经费不足。国家在给一些单位和部门开了可以从工作对象、管理对象处收费以弥补财政拨款不足的政策性口子的同时，管理上缺乏必要的约束与制衡，致使部门利益膨胀，收费项目越来越多，收费范围越来越广，收费标准越来越高，严重超出了农民的承受能力。其二，“财政分灶吃饭”客观上也激励了地方政府增加收费的动机，产生了对资金的强烈需求。地方政府主导型经济是分权让利改革的必须结果，各职能部门在行使职能和提供公共服务过程中，极易频繁滥用其行政权力，通过各种收费集中社会财力，以弥补经费不足。其结果：一是收费主体多元化，政出多门，多头分配，取之无度。二是收费易滥，使用透明度不高，管理混乱，影响干群关系，影响农村社会稳定。
3.平均分摊的农村公共产品筹集制度使一部分农民负担问题更加突出。筹集并占有一定数量的公共产品，是农村基层政权组织实现其推动社区经济和社会发展职能的重要前提。农村人民公社解体以后，新成立的乡政府相应设立了乡财政，但财政的实力相当有限，“收费”便成为弥补农村公共品供给短缺的主要制度创新形式。制度的形成过程是一个多次博弈的过程，由于农民的组织程度低，农村制度外公共品供给的决策程序成了自上而下的单方意愿，农民负担问题反复引起关注就是各方讨价还价的表现。
地方资本原始积累水平决定了区域间农村公共品成本分摊方式的迥异。经济发达地区基层政府的运作建立在集体经济基础之上，有条件通过以工补农减轻农民负担。而越是经济不发达地区，各项事业越依赖收取税费运转， 由此造成了经济落后地区农民负担相对较重的现象。 1996年我国农民人均负担集体提留和摊派41.08元，其中：东南沿海7省区人均负担集体提留和摊派除江苏达到28.5元，福建达到13.7元，天津达到12.8元以外，其余均在10元以下；而上海、浙江、广东仅分别为3.4元、6.8元、6.2元；中部地带的黑龙江、河南、湖北人均负担集体提留和摊派分别达到172.7元、71.5元和70.5元；西部地区的新疆、 宁夏也分别达到了56.2元、41.9元。显然，中西部地区尤其是农业省份的负担最重。
目前被农民基本认可的、《条例》中规定的、关于村提留乡统筹不超过上年人均纯收入的5%的政策， 由以前的以乡人均纯收入为计提标准逐步过渡到以村人均纯收入为计提标准。然而不论是以乡还是以村平均收入计提，在存在收入差距的情况下，这种平均负担都违背了公平负担的原则。因而，如果将计提线不是定位在上年农民人均纯收入5%， 而是以下， 农民负担过重的呼声也不会消失。 据有关研究表明， 以1994年我国农村居民收入基尼系数0.32计算，有49.42 %的人口负担率超过5%。近两年，农村居民收入基尼系数基本维持在这个水平上， 因此，可以说有近50%的人口负担率超过5%。 而且这样的计提方式操作成本太高，在实际执行过程中由于基层政府很难掌握村里各户的收入水平，往往只能按照田亩或人口或田亩与人口结合来平摊税费，使从事农业生产的农户处于不利地位，出现了农村税费累退现象，结果是低收入农户负担相对较重，而高收入农户负担相对较轻。这说明现行的法规条例本身存在缺陷。当然，这也与农村内部公共产品成本分摊的技术困难有关。
三、理顺农村分配关系，切实减轻农民负担
农民负担过重，一方面会影响农民收入的提高，降低农民的支付能力，影响生活质量的改善，削弱生产投入的能力，挫伤农民的生产积极性；另一方面会影响党群关系和干群关系，引发社会不安定因素。因此，改革现行体制，理顺农村分配关系，切实减轻农民负担，是各级政府长期而艰巨的工作，必须长抓不懈，标本兼治，重在治本。
第一，完善农业税收政策，加大税收征管力度。现行农业税收制度不完善，是诱发农民负担过重的原因之一。农业税收改革的目标应确定为增强税收的适应性和独立性，促进征管工作的专业化和法制化。比较理想的方案是取消目前相互脱节的农业各税，代之以统一的农村“土地税+产品税”形式。关于土地税的征收，应考虑以下几个问题：①制定相应的差别税率，调节农业用地和非农业用地、劣等地和优等地的使用。②计税土地面积应依据土地详查的结果。③适度调增土地税规模。农产品产品税的纳税对象是一切农副产品的销售收入，即对全农产品征税，实行随售随征，多售多征、少售少征、不售不征的原则。为了调节粮食作物、经济作物、畜产品、水产品等的收益差别，其税率可以依据不同农产品的成本利润率实行差别税率，其目的是使原来由粮棉种植者负担的暗税转移到其它比较效益高的农产品上来。考虑到目前规模较小的农业税与土地价值不符，而产品税规定太大不利于征收，在设计税制时可以适当调增土地税率，相应降低产品税的税率。
第二，完善税外规费征收制度，加强监管力度。在现行的农村分配关系中，除上交集体承包任务是典型的租金性质外，村提留主要用于集体承担的社会负担，乡统筹则主要使用于全乡范围内的办学、交通、优抚、计划生育和民兵训练等；其它集资、摊派项目也政出有因，均具有公共性质。税外费用作为强制性制度变迁的产物，由于提留方式不够规范，政府部门随意摊派、乡村各级层层加码，超出了农民的负担能力，这也是部门利益膨胀、腐败问题滋生的温床。因此，机构改革和引入竞争机制乃是治本之策。
第三，研究制定农民负担总量控制标准且实行区域分类政策。从目前农民所负担的项目看，三提五统基本上可以说是有5%的限额， 但其它收费则游离于5%的监管之外，没有边界。只要有“需求”， 这一块负担就会扩张，而“需求”则总是刚性增长的。因此，控制农民负担不仅要严格执行《条例》中规定的村提留乡统筹的政策，而且要在负担总量上有所控制。农村负担总额控制目标的制定涉及的因素很多，不仅要考虑各方面“需求”，而且要考虑由于区域间和区域内不同收入层次间，农户收入差异而导致的对负担的实际承受能力的差异，因此，在政策设计时不仅要有统一的合理的总量控制目标，而且要实行区域分类政策。如何才能制定合理、可行的总量控制目标和区域分类政策，应作为减轻农民负担的一项重要课题进行研究。
第四，大力发展农村社区经济，通过以工补农减轻农民负担，同时提高农民收入，增强负担承受能力。经济发达地区基层政府的运作建立在集体经济基础之上，新兴的公共产品的成本主要被发达的乡镇企业和集体经济支付，因此有条件通过以工补农减轻农民负担；同时，农民从乡镇企业得到的报酬收入增加，有利于收入的提高。而越是经济不发达地区各项事业越依赖收取税费运转，由此造成了经济落后地区、传统的农业生产省份农民负担相对较重的现象。因此，大力发展农村社区经济，壮大集体经济实力，不失为一项减轻农民负担、提高农民收入的有效措施。
第五，加强机构改革力度，规范政府行为。精简机构，从而压缩“需求”。减轻农民负担，必须从根本上控制“需求”，精简机构，压缩经费，裁减超编人员，减少吃补贴的干部人数，改变人浮于事的状态。同时规范政府行为，做到权力与金钱、部门利益的彻底分离；在加强机构改革的同时，要结合乡镇财政管理体制、干部政绩考核制度、农村产权制度改革等，重建农村财产和分配关系，使乡镇政府财权、事权、人权统一。