“区域化党建”对社区治理体系的影响——基于南京华侨路街道的田野调查，本文主要内容关键词为：南京论文,党建论文,田野论文,华侨论文,街道论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D26 [文件标识码]A [文章编号]1006-7426[2011]06-0042-05
市场经济的发展逐步分解了党、国家和社会的一体化结构，在这个社会背景下，构建有广泛社会主体参与的、多元的社会管理体制，是一个基本的社会共识。然而这个共识在实践中却遇到了困难，因为自治不仅是一种形式，更是一种能力，而中国的基层社会不论是在组织建设，还是在观念和习惯等方面，都没有做好结社、合作的准备，自治能力不足以承担国家应当向社会转让出来的治理职能。南京市鼓楼区华侨路街道在2009年确立的以“区域化党建”为组织核心的“公民社区治理模式”的管理体制，对解决自治能力不足的难题进行了探索。这个管理体制的基本理念是，把社区看作“由特定地域内党委政府、单位企业和居民群众组成的自主、多元、开放、协作、互动，享受各自发展权利又主动承担公共责任义务，具有同一发展目标的社会生活共同体”[1]。这个理念，一方面，突出了“公民”概念，强调社区成员共同承担责任并享有权益，即实现自治的价值；另一方面，又正视了国家与社会关系的复杂性，将党委的作用置于所有参与主体的首位。这就决定了新的管理体制的基本特点，就是以党组织的“区域化”建设作为推动社会自治的组织平台，并转变党组织的功能形式，使之成为社会自治功能的组成部分。
一、“区域化党建”与社区组织体系的治理形式
严格地讲，任何公民、企业或单位都必然生活在一个特定的社区内。一方面，加强社区建设离不开他们的参与；另一方面，这些机关、企事业单位也需要有一个良好的社会环境，他们的问题在很多情况下，也依赖所在社区帮助协调解决，如何实现二者的结合，一直是党委和政府努力探索的问题。2009年11月，中共中央组织部部长李源潮在全国街道、社区党的建设工作经验交流会上提出，以“三有一化”(有人管事、有钱办事、有场所议事，构建城市基层区域化)的“区域化党建”格局推动社区建设，为实现这种结合提供了新的思路。在华侨路街道的公民社区治理模式中，“区域化”党建是实现不同社区治理主体横向联合、共同承担社区公共责任的关键。
(一)“区域化党建”的组织关系成为驻区单位的合作关系的组成部分
华侨路街道的社区治理模式，之所以被命名为“公民社区”，就在于它强调，每个成员都具有公民所应具有的公共责任意识，并承担社区的治理责任，这其中包括以往单位体制下横向上互不隶属，并很少直接参与社区治理的机关、企事业单位。
1.区域化党建加强了各类党组织的横向联系。区域化党建并不是打破党组织的纵向管理体制，而是将纵向分立的组织关系，依据街道、社区的辖区实现横向的合作。区域化党建在街道层面落实是实行“大工委”制。“大工委”的组成人员，包括在华侨路街道包片的区委委员、街道党工委委员、驻地单位党组织负责人担任兼职委员。而且华侨路街道的“大工委”的横向合作的能力不断增强，“原来有9个委员，今年扩大到了18个”[2]。区域化党建在社区层面实行“大党委”制。“大党委”的组成人员，包括在社区包片的街道党工委委员、社区党委委员、驻地单位党员代表担任兼职委员。“大工委”书记由街道党工委书记兼任，“大党委”的书记由社区党支部书记兼任。由此所形成的组织关系是，一方面成员分属不同“条口”；另一方面不同“条口”的企业(单位)，依据街道或社区的地缘，形成了横向合作的关系，体现为一种扁平的组织结构。
2.党组织的横向联合实现了党组织所在单位、企业的横向合作。整合辖区内的资源，共同参与社区治理，是加强党组织横向合作的重要目的。为了实现这一目的，“大工委”制规定，驻地单位的党员代表担任兼职委员的任职资格，必须是驻地党政机关、大中型企事业单位、非公经济党组织负责人；“大党委”制规定，驻地单位党员代表担任兼职委员的任职资格，必须是驻地党政机关、大中型企事业单位、非公经济党组织负责人。这些委员自身的职务，决定了他们有能力动员动员其所在党组织的资源。从而出现了驻区单位有钱出钱，有力出力的局面，比如，一个领导人加入大工委，即出现“一个企业行动起来就是一群人，而且有经济做支撑”[3]的现象，或者在有人才优势的单位出现“我们用钱少，用人搞活动多，比如七·一的红歌比赛，导演、策划都是我们这出”[4]等不同的参与形式。实现了党的组织资源在街道、社区辖区内的整合。由此可见，华侨路街道“区域化”党建扁平的组织结构，所整合的成员是有能力参与社区治理的成员，并能够在党的组织网络下实现合作。
(二)“区域化党建”的组织关系成为社会组织和个人的合作关系的组成部分
“大工委”制和“大党委”制的落实，虽然很大程度上在社区实现了治理资源的整合，但在覆盖面上仍有不足。为了进一步实现“城市基层区域化”党建的格局，以党建带动社区建设，华侨路街道还积极推进了“融入型”党建。
1.党的组织建设融入“两新组织”。概括来讲就是，在“两新”组织中建党组织，或实现党员融入“两新”组织，用党群科长王××的话来表述就是：
“建各种类型的组织，党组织、娱乐组织、服务组织等等。就一个单位来讲，没有党组织的建党组织，没有党团组织的，建工会组织、妇联组织等等，每个人都在组织之中，同时实现每个组织的负责人都是党员。”[5]
具体的实施步骤就是，以行业为线的原则，在行业协会、社团组织、经济组织中开展党建工作，街道和社区选派党建工作指导员、联络员、信息员等进入“两新组织”，能够建党组织的就建组织，不具备建党条件的，就融入党员或党务工作者，保证党在不同行业的组织能力；以区域为块的原则，街道、社区成立了专门的党组织，党组织负责人由街道、社区党组织负责人兼任，街道配备专职工作人员负责辖区内“两新组织”党建工作的管理和指导，社区配备专职人员负责“两新组织”的联络和服务，对“两新组织”党员、各类流动党员进行统一服务和管理。
2.党的组织建设融入居民区。党组织向居民区的融入式发展，围绕社区服务展开。根据小区整体特征的差异，在封闭式物管小区，形成由社区党委委员、物管党员负责人、业委会党员组成的小区党支部，推行以党组织为核心，居委会、业委会和物业管理公司共享资源、共管事务的党组织设置；在混合开放式小区，推行以社区党组织为领，社区民主协商、自我管理、自我服务为主体的党组织设置。此外，区域化党建还根据每个小区内部具体特色，进一步发展党组织的影响，比如在“两新组织”聚集小区，把“两新党建”纳入到社区党建的组织设置；以“兴趣爱好相同、专业特长相近、居住地点相连”为原则，设立志愿服务特色党支部，推行“特色支部+特长党员”的党组织设置等。
3.党组织成为社区协商合作的组织保障。党的组织建设融入“两新组织”、融入居民区的结果是，党组织或党员融入了社会的集体行动单元，与不同主体形成了互动网络。因此，在社区中经常会出现，“很多情况下，我们社区书记去了，就能讲上话，人头就很熟，人家才接受管理”[5]的现象。而党的组织体系的内在统一，又进一步使不同社会组织因党员或党组织的关系而联系在一起。因此，在社会自组织能力不足的情况下，“区域化党建”的组织体系则成为推动社区协商合作的组织保障。
(三)“区域化党建”的组织网络是社区治理体系合作关系的核心部分
华侨路街道党组织属地化管理，所形成的横向合作，以及党组织融入社会得以巩固的社会动员能力，在党建联席会与公民社区建设协会(“新两会”)的组织框架下得到了统一，形成了以协商合作为基本特征的治理关系，是社区治理主体承担公共责任的组织平台。
1.“新两会”成为街道层面的组织网络的核心(如图1)。党建联席会是“大工委”制的载体，由“大工委”委员所在单位为主要成员，这种组织形式的突出特点是彼此没有隶属关系的平等合作。平等合作具有去行政化的社会特征，因而这种形式也易于在社会中形成示范效应，并以党组织的平等合作，带动社会组织的平等合作。所以可以有这样的概括：
图1：华侨路街道党建联席会·公民社区协会组织网络图
“党的作用不是自己为群众办多少事情，而是能够号召大家办事情。”[5]
“大工委”的有效运行，带动了更多的社会成员，以相似的合作方式参与到社区建设中来，并在整个街道层面，成立了公民社区建设协会，整合了党外的社区治理资源。
2.“新两会”在社区层面的组织网络的核心(如图2)。党建联席会是“大党委”制的载体，由“大党委”委员所在单位为主要成员，它的组织形式的突出特点也是没有隶属关系的平等合作，并以党组织的平等合作，带动社会组织的平等合作。从形式上看，与街道层面的组织网络接近，比如在华侨路街道的广州路社区的党建联席会与公民社区分会的组织网络中，党组织横向联合的结果就是，社会组织围绕社区党支部实现横向联合。
图2：广州路社区党建联席会·公民社区分会组织网络图
“新两会”有具体的组织制度、会议章程和工作流程。每年年初都要制定工作的目标任务，每月要有月计划，每周要有周计划。目标和计划要有具体的工作安排，比如设置什么“项目”，企业(单位)认领“项目”的落实情况等。目前，街道又在进一步制定和完善对“新两会”工作的评价指标体系。完善的程序安排，使“新两会”的组织网络，能够发挥实际的治理功效，使每个社区治理主体能够各展所长，各尽所能承担社区的公共责任。总之，华侨路街道的“区域化”党建的组织网络，与公民社区建设的组织网络，在“新两会”的组织架构内实现了统一，为以党建带社区建设奠定了组织基础。
二、“区域化党建”与社区组织体系的功能实现
政党的功能形式可以分为两大类：一是政党的社会功能形式，体现为党组织与社会形成的互动关系，包括政党的利益表达、利益整合、政治社会化等；二是政党行使国家权力的功能形式，包括政党掌握政权、组建政府、设立机构并行使权力等形式。在计划体制下，党、国家和社会一体化的关系，决定了社会活动必然围绕党组织展开，党组织也有条件直接运用国家权力，实现对社会活动的领导和管理，但改革开放后，新兴的经济、社会组织独立于国家，其活动也不再直接围绕党组织。新的社会背景决定了党必须改变与其他社会主体的互动方式。
(一)党的社会功能强化了社区的自治功能
“新两会”的组织框架是基于协商合作的社会管理模式。在“新两会”的组织框架下，协商是合作的前提，而党内协商在整个社区协商中居于核心地位，从流程上看，是一个党内协商为核心、带动社会协商和合作的开展、共同承担社区治理责任的过程，其组织关系(如图3)。
在这个治理模式中，党建联席会中的党组织，在本单位系统内以各自的生产、工作或社会职能的关联性为基础，实行自上而下的垂直管理。而在社区党建横向的网络化管理中，由于这种管理脱离了单位系统内的行政层级的约束，因此并不具有强制性。党群科长王××在访谈中表示：
“街道工委和很多单位不是隶属关系，而是合作关系，有些单位的级别比我们高得多。”[5]
图3：党建联席会·公民社区协会协商流程图
没有党组织的企业或社团，在公民社区建设协会中，也同样没有这种隶属关系。这决定了不同成员参与社区活动都有其自主性，而他们各自占有资源的优势，又使得这些成员为社区所需要。自主性和被需要的结果是，协商成为优化社区治理的必然方式。在“新两会”的组织框架下，公民社区建设的突出特点是协商合作的治理形式。
1.党的社会功能是社区自治功能的组成部分。党组织的核心作用体现在“新两会”组织网络的框架下，社区协商合作的流程的各个环节。
第一、党组织负责“新两会”的召开和会议主题的确定。具体由街道党工委和社区党总支完成，体现在会前沟通的各个环节，比如书记访谈活动，会议协商函、惠民项目意向书、结对共建协议书、目标责任书的拟定等。
此外街道或社区辖区内，带有全局性的议题，都是先经过“大工委”和“大党委”的会议协商后，再根据情况确立为社会协商的议题。“大工委”成员之一，江苏省文化厅直属机关党委书记沙××，在回忆街道党建联席会议的工作状况时，讲了这样一段话：
“每年至少开3次联席会议，有重大活动可临时召开。都是街道来召集，将驻区大单位联系起来，然后大家共同协商。”[4]
会议协商的内容是：“街道发展的重大事务，包括党的建设、重大节日活动、帮扶活动。通常先由街道先提交一个草案，讨论修改后确定最终方案。”[4]
在社区层面也是如此，虎距关社区党支部书记姬××称，在遇到重大的困难问题的时候，会先召开党员议事会统一意见，再召开社区议事会。比如“那次在拆各户自建车棚过程中遇到困难，我先召开党员议事会统一意见，发动党员、积极分子带头做家庭及周围成员的说服工作，党员的意见统一了其他人就好办了”[6]可见，在华侨路街道的公民社区治理模式中，党内协商的结果，确定了社会协商的基调。
第二、党组织及其所在单位是推动“新两会”协商合作的核心成员。王××科长称，公民社区建设协会的领导核心，与“大工委”制“是一套人马两个牌子，成员都是各个的单位或组织的负责人。”[5]公民社区建设协会的决议，也往往由核心成员做出。
案例：2011年迎“七一”的大型红歌会的组织工作。由公民社区建设协会的协会秘书长单位华侨路街道办事处，及9家理事会单位成员共同组建了红歌赛组委会。这10家单位也是“大工委”的委员单位，具体包括，江苏省五台山体育中心、苏宁环球集团、新华报业集团、南京医科大学、江苏省人民医院、江苏省武警总队、南京市住房和建设委员会、博西家用电器(中国)有限公司、江苏和亿昌环保工程科技有限公司及华侨路街道。
而公民社区建设协会有50家单位成员，不能参加会议的成员，则“以会议纪要的形式发给这五十家单位，哪些单位该干什么在纪要中有明确的规定。”[7]具体的安排包括，省五台山体育中心承担了场地、舞台等任务；新华报业集团承担新闻宣传的任务；市住建委承担摄像、音像资料的任务；华侨路街道承担组织协调等事务性工作任务；省人民医院承担了医疗保障等应急任务，其他各家出资协助。
整个活动以协商的方式决策，以合作的方式完成。10家最主要的承办单位因党组织之间的关系而实现合作，用某机关书记陈××话来讲，就是“在政治上必须要完成。”[8]。党组织不仅带动这些单位参与社区建设，而且这些主要参与单位协商合作的结果，又进一步带动更多的社会主体的参与，从而形成了社会生活由社会管理的格局。
2、党的社会功能的增强推动了社区自治功能的强化。从整个华侨路街道社区治理的组织层面来看，党建联席会和公民社区协会虽然共同处于统揽全局的最高地位，但公民社区协会却是在党建联席会议的基础上组建的。由江苏省五台山体育中心、江苏和亿昌科技环保工程有限公司、苏宁环球集团、江苏省人民医院、新华日报报业集团，五家“大工委”的成员单位发起成立。目前已经成为协会正式会员的有单位(企业)会员50家，个人会员50人，成员远远超过大工委的18个成员。形成了街道层面的社区治理主体的联合，党内合作的扩大，带动了社会合作的扩大。
从社区层面来看，社区党员议事会是社区党支部解决问题的一种经常性的协商形式，它将党的影响力放大到社区各领域。参与者的范围不仅限于“大党委”委员及其所在单位，一般由社区党组织领导班子成员、驻区单位党组织代表、社区在职党员代表、社区离退休党员代表、社区成员代表大会中的党员代表、社区困难群体中的党员代表、社区专职工作者中的党员，以及社区居民积极分子等20人左右组成。党员议事会的这种构成，进一步从组织结构上打破了传统的基层党组织决策主体单一，利益诉求相近的状况，吸纳社区内不同群体党员代表作为平等主体共同参与。党员议事会的核心理念是把原本停留在街道层面的区域化党建理念延伸到居民区，把单位、区域、行业党建互联、互补、互动新格局的构建落在了城市社会的基层，构建了一个民主开放的各方利益表达和协商合作的平台。由此可见，党组织体系将原本分立的个体和组织联系了起来，扩大了社会合作的范围。
(二)党行使国家权力的功能形式支持了其社会功能的实现
党组织的社会功能的特点是不直接行使国家权力，但由于执政党的政治优势，党组织有能力和机会动用各类资源进行社会建设，这在客观上又支持了党的社会功能的实现。
1.党组织依托国家权力在“新两会”框架下形成了参与式领导。党建联系会和公民社区建设协会的运行，都利用了街道党工委和办事处的人财物的资源和组织优势。党建联席会和公民社区建设协会(“新两会”)的秘书长单位为华侨路街道，“新两会”常设机构，都挂靠在街道，如公民社区办公室、公共服务大厅，以及大部分系列分会，以街道党工委和办事处的办公场所为自己的常务办公场所。民政科是与社区接触最多的科室，而这个科室从“条口”上划分，隶属于作为行政部门的办事处，而且街道的7个科室分别和7个社区对口结对，指导社区建设。因此“新两会”的召集、会务筹划和督促落实等，公民社区建设的各个环节，都有街道行政权力为背景的支持。
在社区层面，党组织也时常依托行政权力，推动“新两会”分会的协商合作。比如石头城社区2006年出新时召开的议事会，就体现了这个特点：
“当时每个楼栋都有代表，连续开了三次会议，区房产局分管的副局长、区长等领导都到位了，听取群众意见，然后回去拿方案；回来后与居民代表再次沟通，有些问题比如路灯啊，区里决定不了要与市里协调，液化气管道区里也决定不了，再与公司沟通；第三次再修改后才开始实施。结果后来实施的时候预算超支，但是领导已经承诺了，后来又筹钱再做了。”[9]
这几次社区议事会，从形式上看，仍然是社区成员在社区党支部领导下，以平等协商的方式解决问题。而从结果上看，正是由于政府行政领导的参加，以及行政权力对社区议事会决议的支持，才使相关问题得到了解决。这样的事例在社区中很多。这表明，公民社区治理模式框架下，政府的代表成为平等参与的一员，党组织依托行政权力的支持，形成了“扁平结构”所特有的参与式领导。
2.党组织依托国家权力推动了“两新”组织在社区的互动。新经济组织和新社会组织(两新组织)，是公民社区主体的“企业公民”和“社团公民”的典型代表。党组织依托行政权力，有力地推动了这两类组织的社区参与。
第一、党组织借助国家力推动企业参与社区建设。为了充分动员这两类组织参与到社区建设中来，中共鼓楼区委组织部任命街道主抓经济的副主任和经济科科长，为党委“两新组织指导员”，通过“指导员”手中的行政权力，推动党在社区的工作。经济科科长方××把他作为“指导员”，在社区建设中的职责概括为，“我们是‘全心全意为企业服务’，企业也要‘真心真意的为地区服务’”。[3]一个企业(单位)参与到社区建设中来，将会带来大量的人财物的支持。而华侨路的街道干部，将服务于企业(单位)，看做是动员企业参与社区建设的有效形式。
案例：江苏何亿昌环保科技有限公司。这个企业做科技环保，企业在发展中有个问题，就是它生产的大锅炉是以技术税，还是以工程建设税来征收。税务局提出的拆开征税，与公司的发展需要产生了很大的矛盾，后来街道经济科尽量出面协调，把这个问题解决了。现在这个企业对社区的工作就非常支持，社区的建设项目，他们都是积极认领。这家企业的党支部委员任××说：
“社区的结对共建活动、文化沙龙活动、慈善捐助活动、重大节日的演讲活动，人口普查活动，我们都出人。”
“社区的慈善捐助活动，个人、企业都出过钱。”[10]
企业的这种参与意识，与街道对它的帮助直接相关，也可以说，是党组织借助行政权力的服务而带来的结果。
同时党组织也会引导社区为企业服务，形成企业与公民之间的良性互动。比如企业需要后勤员工，企业高管需要保姆、钟点工服务等，都希望社区介绍，一方面，这是为社区提供就业机会，另一方面，社区介绍的人，知根知底，可以介绍到那种踏实老实的人。“企业现在高端的人才好找，这种低端的人还真不好找，中兴大酒店，慈悲社社区每年都会给他介绍3—4人。”[3]由此党组织借助行政权力，推动了企业在社区中形成了良性的互动关系。
第二、党组织借助国家权力推动民间组织参与社区建设。党组织借重行政权力服务于民间组织，以民间组织推动社区建设，是华侨路街道社区建设的又一特点。推动的方式概括来讲主要是两种：一是通过行政手段划拨场地、物资甚至资金给予支持；二是利用行政管辖的权力，为民间组织的发展提供便利。比如2004年南京航空航天大学的戴××博士，在华侨路街道的慈悲社社区开办了少儿国学诵读班，街道党工委建议他成立社团组织，社团的办公室、活动场地，由街道办事处提供，后来又帮助社团办理了注册登记等事务。虽然街道不能保证对所有民间组织，都给予这么大的人力、物力支持，但帮助登记备案、给予经济支持等还是经常性的扶持方式。这使华侨路街道注册备案的社会组织的总数和类型逐年上涨，2004年社会组织总数为91个，其中活动类39个、服务类51个、慈善类1个；至2011年6月达到221个，其中活动类84个、服务类125个、慈善类2个、维权类7个，以及其他类3个。由于华侨路街道向社会的融入式发展，社区民间组织的成长，也使组织的影响力向社会延伸，这样党借助行政权力强化了它的社会功能。
三、总结与启示
华侨路街道“区域化党建”和社区建设的经验表明，党的功能形式发生了转变。党组织借助了掌握权力的优势，但又超越了权力的局限。社会管理走向民主的同时，也重构了管理中的政治力量。
1.“区域化党建”的组织建设强化了党的社会功能在社会管理中的作用。以街道工委和社区党支部为核心的“大工委”制和“大党委制”的落实，改变了各自为政的单位党建模式，加上党组织向社会各个阶层的融入式发展，最终形成了“区域化”党建组织网络。党借助组织体系内部的合作能力，整合社区中分散的治理主体，共同承担社区治理责任，是华侨路街道社区建设的典型特征。
党组织在社区中的作用，体现了党的功能定位的改变。“区域化党建”是党组织属地化管理的形式，纵向归属不同“条口”的党组织之间地位平等，彼此经协商而实现合作。由于党组织在政府和社会组织中的广泛影响，这种平等互动关系进一步强化社区治理主体间的平等互动：一方面，国家权力在社区的管理形式发生了改变。在很多情况下，党委领导下的政府部门，以平等的身份参与社区协商，其功能形式体现了从统治型管理走向参与型管理的转变；另一方面，社会成员对社区的参与状况也发生了改变。在民众自治能力有限的情况下，党组织体系内部的有效互动，成功地推动了社会成员之间的合作，党的组织网络成为社会管理体制的核心。由此可见，党的功能形式正在发生此消彼长的转变——社会功能正在不断地增强；直接行使国家权力的功能形式，正在逐步减少，而且往往以社会功能的辅助形式出现。这表明，党的功能定位回到了国家与社会之间。
2.“区域化党建”的组织建设强化了社会管理体制的自治特征。党组织间的协商合作越多，社会自我管理的能力也就越强，党组织间协商合作成为社会自主合作的组织纽带。华侨路的公民社区治理模式，是以党建联席会和公民社区建设协会为组织核心，以协商合作为典型特征的社区治理模式和管理特征，可以概括为以下几点。(1)多元性。社区治理处于一种开放的状态，党政机关、企业(单位)、民间组织、居民广泛地参与其中。(2)自主性。社区治理的合作主体，有自己独立支配的资源和利益诉求，因而需要通过协商以解决问题或做出决策，而协商的结果也必须由参与者自主接受。(3)平等性。参与协商和合作的社区治理主体彼此没有隶属关系，在协商中地位平等。(4)大众的决策性。“新两会”最大限度地让大众参与到社区治理的决策过程之中，同时以相对完备的机制设置，保证决策的落实。(5)互利性。不同的参与主体，既享受各自发展的权利，又承担社区的公共责任，在维护公共利益的过程中，实现对个体利益的维护。综上所述，城市基层社会的管理体制，在“区域化党建”的普及过程中，淡化了国家权力直接管理的形式，并逐步形成了协商合作的治理特征，基层社会管理的民主化水平正在逐步提高。