宏观利益格局中的贫困，本文主要内容关键词为：格局论文,贫困论文,利益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作者认为，同一时期发生的贫困缓解与贫困加剧两种倾向，原因是多方面的。贫困地区虽然和发达地区都受益于宏观经济改革，但受益范围和程度不同。在看到扶贫这一平衡利益格局的努力所取得的成就的同时，更应注意贫困者和贫困地区承受的风险和损失的利益。文章从发展起点、投资倾斜、物价上涨、责任误区、扶贫资金及其管理、劳动力转移成本和城市歧视等方面，分析了宏观利益格局中不利于贫困者的一些重要因素。如何平衡宏观利益结构，作者认为，这种平衡越来越不会自发进行，需要一系列逆市场规则而动的行动。
作为世界上人口最多的发展中国家，中国正在经历着从单一的农业社会结构向工业化和现代化社会结构的转变。伴随着国民经济的高速增长，她正在艰难而成功地跨越那个人民生活普遍低收入、低消费状态的历史时期。在平均水平意义上，中国的贫困问题正在显著缓解。
这个时期伴随着国民经济的高速增长而来的另一个有目共睹的事实是，经济差距和社会群体收入差距扩大。贫困者和贫困地区在宏观利益格局中的位置如何？什么样的发展政策才能平衡已经形成的利益格局？这些问题正在成为人们关注的焦点。
一、贫富差距
人们说“贫富差距越来越大”，报纸上某富商某人物天文数字一般的资产收入时有刊登，是否可以作为客观的分析依据？事实上，贫富差距被传媒炒热后可能已经失真，应当把个别现象和社会群体现象区分开。观察和讨论宏观发展中的贫富差距，可以从发展速度差距、收入水平差距、消费水平差距等方面进行，也可以从群体差距、城乡差距、区域差距来展开。
1.经济发展速度差距
经济发展速度差距由来已久，80年代流行起来的提法，把我国东部、中部、西部三大地带存在的经济差距称为“经济发展梯度格局”。这种梯度格局到90年代仍然明显存在，东西部发展水平差距继续有扩大的势头。《中国信息报》的统计数据表明，1994年，东西部地区国内生产总值平均增长速度为16.9%和10.3%，与上年相比，增幅差距缩小；各地区中增长速度最低与最高省份之间的差距，也由1993年的20个百分点缩小为13个百分点。〔1 〕然而东西部差距问题的缓解并未因此变得乐观起来，根据卡斯特经济评价中心评述，我国经济发展格局在1995年一季度为：东部地区呈现投资快速增长，工业生产稳定，物价回落，市场繁荣的发展格局；中部地区内部差异较大，部分省发展势头好，已步入追赶东部地区的路程，不过在东部经济全面复苏以后，中部的持续增长可能面临挑战；而西部地区的增长潜力相对较弱，物价在高位徘徊，减势缓慢，和东部、中部地区的距离还在继续扩大。〔2〕
2.收入差距，表现在三个方面：
从人口群体的收入差距来看，根据国家统计局统计，1993年10%最高收入家庭与10%最低收入家庭的人均年收入差距为3.6倍，1994 年二者差距达到3.9倍。
从城乡居民的收入差距来看，1994年，全国城镇居民家庭人均全部收入达3502元，陕、甘、宁、青、新及内蒙古等省区低于全国平均水平，位居全国第一的广东省比最低的内蒙古高出1.5倍。
再从农村收入的地区差距来看，1994年，全国农民人均现金收入为1451元，高于全国平均水平的省市有13个，上海市、浙江省、广东省、北京市、江苏省等遥遥领先；低于全国平均水平的省区有16个，其中甘肃、贵州、青海、陕西、河南等贫困省位居最末。表1 列出了以农民家庭现金收入计算的1994年各地区农民家庭收入水平，最高的上海达4168元，比最低的甘肃省高5.96倍之多。〔3〕
表1 1994年各地区农民家庭收入水平（单位：元/人）
地区全年人均现金收入 家庭经营纯收入
全国平均 1451.4
873.6
收入水平最前6位
上海4167.9
963.2
浙江3201.6 1642.9
广东2670.1 1556.9
北京2619.9
621.2
江苏2066.0 1055.9
天津2034.8
929.0
收入水平最末7位
甘肃 669.6
429.4
贵州 710.6
459.1
青海 783.6
555.3
陕西 873.6
475.3
河南 939.9
622.3
山西 990.8
521.3
云南1070.5
714.2
资料来源：根据1995年4月25日《中国信息报》整理。
3.消费水平的差距也存在同样的扩大趋势。1994年全国农民人均现金支出为1338元，仍然是上海、浙江、广东、北京等地区遥遥领先；甘肃、贵州、青海、陕西、河南等贫困省位居最末，与人均收入的排序相近似。表2列出了以农民家庭现金支出计算的1994 年各地区农民家庭人均现金支出和消费水平，最高的上海与最低的甘肃省比较，人均现金支出高6.17倍，人均生活消费水平高7.64倍之多。〔4〕
表2 1994年各地区农民家庭支出和消费水平（单位：元/人）
地区全年人均现金支出 生活消费支出
全国平均 1338.8
651.8
生活消费最前6位
上海3924.1 2551.0
浙江2786.3 1493.9
北京2490.2 1339.1
广东2406.2 1442.4
辽宁1898.9
810.6
天津1872.4
846.9
生活消费最末6位
甘肃 636.3
294.5
贵州 658.6
333.3
青海 720.9
398.1
陕西 814.5
399.6
山西 866.2
473.6
河南 890.4
425.2
资料来源：同表1。
4.表3归纳比较了我国现阶段的群体差距、城乡差距、 区域差距等几个不同方面衡量的收入支出水平的差距：
表3 我国现阶段收入支出水平差距
年度
1993年 1994年
群体差距
10%最高收入家庭收入
4905.77元6839.0元
10%最低收入家庭收入
1359.87元1735.0元
群体收入差距绝对值3545.9元5104.0元
群体收入差距相对值3.6:1
3.9:1
城乡收入差距
城市收入:乡村收入 2.3:1
2.6:1
东西部农村收入差距
上海:甘肃
—5.96:1
东西部农村支出差距
上海:甘肃 —6.17:1
东西部农村生活消费差距
上海:甘肃 —7.64:1
资料来源：《中国经济时报》1995年5月9日；表1；表2。
从表3可以看出，虽然程度有别， 但无论是收入还是支出的差距都出现了扩大的趋势。东西部地区农村之间的收入差距大大高于群体收入差距和城乡收入差距，而东西部农村的生活消费差距又高于收入差距，这一特点与地区经济增长速度的差异相吻合。这些数据显示出来的问题引起了国际社会的广泛重视。
世界银行的一份报告认为，70年代末以来推行的具有深远意义的改革和高速发展推动了社会的变革，它不但造就了新的富裕人口和中产阶级，同时也带来了新的农村和城市贫困人口。在乡村，贫困人口将更加贫穷，特别是在贫困地区，因为各级政府财力有限、压力巨大，同时有必要回收教育、卫生服务费用。在城市，5000万到8000万的庞大的流动人口形成了一个潜在贫困人口的脆弱群体。〔5 〕特别是这种扩大的差距已经变成了一种持续强劲的拉力，促进了东西部地区之间和城乡之间旷日持久、规模巨大的人口流动，低收入的农村劳动力涌向城市，使得处于经济发展梯度两极的人们生活在同一个时空之间，共同面对收入的差距，面对不平衡和不平等的利益格局。越来越多的人为中国出现“贫富差距”和“两极分化”局面忧心忡忡，对于贫困问题和社会稳定忧心忡忡。
二、贫困缓解
与上述问题形成对照的是，另一些数据描述了一种令人乐观的趋势：70年代末以来，我国致力于发展经济，实施了一系列意义深远的农村政策和改革措施，绝大多数人口的温饱和居住等基本生活需求得到了满足，大约1.8亿人摆脱了贫困；人民生活质量不断提高。 全国平均每人每日摄取的热量为2328千卡，蛋白质为68克，平均预期寿命已经由70年代中期的65岁提高到90年代的70岁。乡村人口的营养状况也有了较大的改善。
贫困缓解有清晰的阶段特征。根据世界银行和国家统计局的分别测定，中国贫困人口占乡村总人口的比例，已经从80年代以前的1/3下降到90年代初的1/10。改革开放以来的16年可以分成三个阶段：
1978—1985年，乡村贫困人口从2.5亿人下降到1.25亿人， 占乡村总人口的比例从31%下降到15%，7年减少了1亿多贫困人口，平均每年减少1785万人。
1986—1993年，1986年起政府开始在全国范围内推动大规模扶贫开发，1992年贫困人口下降到8000万人，平均每年减少643万人。
1994—2000年，以1992年的8000万贫困人口为基数，我国政府制定了《国家八七扶贫攻坚计划》，提出用7年时间， 到本世纪末基本消除绝对贫困的目标；1994年底，贫困人口已经减少到7000万人。〔6 〕占乡村总人口的5.83%，同以往广泛分布于全国农村地区的大规模贫困相比，贫困状况已经缩减为一些“贫困的岛屿”。
表4 中国农村贫困规模变化
年份农村贫困人口(万人)贫困发生率(%)
国家统计局世界银行 国家统计局
世界银行
1978 25000 2600031.7 33.0
1985 12500 960015.4 11.9
1990
8410 970010.0 11.5
1992
8000
— 8.2
—
1994
7000
— 5.8
—
贫困发生率指贫困人口占农村人口比例。
资料来源：国家统计局，见《中国信息报》；
世界银行报告：《中国九十年代扶贫战略》1992年。
根据表4的数据描述，贫困规模正在大幅度下降， 贫困者在宏观经济发展中获得了利益，贫困问题的彻底解决已经为期不远、指日可待，人们可以得出一种比较乐观的判断，与前面的忧心忡忡相反。那么怎样看待这两个不同的现象，怎样得出比较客观的判断？我们需要进一步澄清一些相关的概念和影响因素。
三、影响判断的几个因素
在同一历史时期发生的贫困缓解和贫困加深两个现象，并非相互矛盾，关键原因是人们对贫困的界定不同，对过程的表述不同，对现象的判断也就不同。因此概念问题是一个重要影响因素。
1.绝对贫困和相对贫困
按照国际公认的划分，贫困的衡量分为绝对贫困和相对贫困两类。绝对贫困也称生存贫困，是指一定社会生活方式和生产方式下，个人和家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需求，处于这种状态的个人或家庭被称为贫困者或贫困户。〔7 〕相对贫困是指其生活水平低于所在国家或地区平均水平一定比例的人口或家庭，例如10%最低收入人口或者20%最低收入家庭等等。相应的，贫困标准分为绝对贫困标准和相对贫困标准；在从研究到实践的过程中，贫困标准也有理论标准和扶持标准的区别。因此在讨论贫困问题时，应当明确指的是哪一种概念的贫困。
上述列举我国经济差距的数据，衡量的是相对贫困问题，而贫困缓解的数据，依据的是国家的扶持标准，它比较接近于绝对贫困标准，或者是绝对贫困的一种替代标准。农村贫困标准，是国家统计局根据农村居民维持基本生存所需收入水平来确定的，包括维持基本生存所必需的最低费用，食品支出比重、最低热量摄入、基本食品消费项目、最低消费量选择、基本食品价格、最低食品支出等项内容，确定以1990年不变价格计算，为农村年人均纯收入300元。考虑市场物价上涨因素， 界定出1994年的农村贫困线为440元。
2.两极分化和贫困缓解
在明确了相对贫困和绝对贫困之后，对“两极分化”和“贫困缓解”两种倾向的理解就比较容易。
首先，在全国范围内两类贫困并存的倾向，一方面绝对贫困逐步缓解，另一方面贫富相对差距越来越大，这种同时并存的局面可能要持续一个相当长的时期。
其次，在区域范围内两极分化和贫困缓解互相渗透，绝对贫困地区内的相对贫困现象也明显存在，相对发达地区也出现了新的贫困人口。
再次，绝对贫困的缓解速度已经放慢，而两极分化的势头尚未减退。表5显示，1978年至今如果划分出三个七年的时间段， 那么第一个七年贫困下降达到了惊人的速度。1985年以后下降速度缓慢，只有第一个七年速度的三分之一，而且逐年递减。另外，贫困缓解程度也有明显的区域差距，国家统计局分析，分地区来看，东部地区脱贫最快，占脱贫总数的40%，中部占38%左右，西部地区22%，不发达的西部地区仍是扶贫的重点和难点。依照经验值显示的下降趋势，要顺利实现每年1143万人（从1995年起上升为1167万人）的计划目标，将是个奇迹，完成目标的过程必定十分艰巨。
表5中国农村贫困缓解的速度
年份 时间段 下降贫困人口(万人)平均每年下降(万人)
经验值 (年)
1978-1985 7 12500 1785
1985-1992 7 4500
643
1992-1994 2 1000
500
攻坚计划目标值
1994-2000 7 8000 1143
1995-2000 6 7000 1167
3.贫困的地区转移
在乡村贫困缓解的同时，城市贫困的问题已经出现。近年来的城镇居民的收入分化也越来越明显，据《中国经济时报》报道，1994年上半年人均月收入在103元以下的城镇居民达到2000万人。 他们的收入水平，与乡村贫困人口相比虽然相对高出若干倍，但是以城镇基本消费需求衡量，实际上已经处于绝对贫困状态。而且这些人口尚不包括在国家八七扶贫攻坚计划的范围内。
4.低标准扶持
扶贫的目标是消除绝对贫困，即扶持那些“缺少达到最低生活水准的能力”的人口、家庭和地区，我国在确定扶持标准和扶持对象时，考虑到不同的区情和财政能力，又“因地制宜”进行了调整，这样就出现了不同省区使用不同的贫困线，同一省区的不同地区使用不同标准的状况，给贫困统计和判断造成一定程度混乱。1994年以前，很多地区的扶持标准要低于根据最低需求测算的贫困标准，直接影响了贫困缓解速度和程度判断的客观和准确，因此对贫困缓解的进程还不能作出过于乐观的结论。
之所以没有选择一个客观的贫困标准，而是一条弹性的贫困线（扶持标准）的主要原因：一是要根据国家财力和扶贫资金的可能性来确定扶持规模，保留了足够的政策空间，以处理来自各方面的矛盾和要求；二是贫困标准低意味着贫困缺口小，温饱问题更容易“解决”，地方政府可以用较低的投入、较短的时间取得更多的扶贫政绩，所以在确定扶贫项目覆盖的地区和人口时，已经体现了政治稳定和平衡地区之间利益矛盾的考虑。
绝对贫困和相对贫困的分析意义有别。理论上，绝对贫困既能够缓解也能够消除，实践中则应当注意标准的客观性、真实性及其覆盖的贫困人口和受益范围；相对贫困在任何国家或地区都不同程度地存在，能够缓解但难以消除，发达国家也不能完全避免。在澄清了一些相关概念和影响因素后，有理由认为，贫富差距是表象，利益结构变化是实质。收入分配差距是外在的指标，人们真正关心的不是分配的不平衡而是分配的不公平，是在宏观利益格局中的位置，应当尽可能地把不公平状况约束在一个可控的安全的范围内。
四、利益主体转换的格局
利益是发展的杠杆。利益结构构成了社会结构变迁过程的基础。在两极分化和贫富差距扩大的现象下面，是利益结构变化的核。
发轫于1979年的历史性的农村经济改革，确立了新的生产形式“家庭联产承包责任制”。这一名称的创造者看到了中国农村问题的核心，是责任感的缺乏。 中国农村陷入了无责任状态。 农村经济改革进行到1983年时，全国99%的乡都实行了这一生产组织形式，效果举世瞩目。这一改革举措的关键抓住了中国农村长期处于低收入状态的基本原因，是责任感的缺乏。除了工农业剪刀差等政策性因素造成的农民损益，利益驱动机制不健全是内在原因，是共同体与个体、集体与个人的利益关系问题，是以整体利益来取代局部利益、以集体利益忽略个人利益的结果。“责任感—利益”机制重新明确了农民作为利益主体地位，调动了贫困者生产积极性，发挥了农业生产的潜力，它是农村经济责任制改革给贫困地区带来的一项非常重要的收益。
同其他地区的乡村人口一样，贫困者从宏观经济改革中获益。普遍获益的方面包括，
——所有制改革，农民获得了土地资源的使用权和经营权。
——乡镇企业，带动和扩大了就业。
——获得了更加广泛的人力资源开发空间。贫困地区向发达地区和城市大量输出劳动力，异地开发，利用城市就业机会和经济资源。
——投资环境得到改善。沿海地区的快速经济增长，也以不同方式和程度带动了贫困地区的经济，例如对矿产资源开发的需求拉动，带动了向贫困地区交通、能源建设的投资的热情。
伴随着利益结构方面的变化，农村利益主体分散化，从单一体制下单纯的“国家、集体、个人”三者关系转变为多元体制并存的复杂关系，逐步形成利益主体多元化的利益格局。
利益群体的分化、分层趋势，带来的新的发展机会和更多的可能性，也带来了一些新的问题，例如宏观利益主体的转换，收入差距和对于收入差距的心理承受力，以及既得利益的公平性和合法性的问题。与此同时，贫困地区和贫困群体内部的利益格局也在演绎着一个与宏观格局一致的分化过程。
有这样一些特殊的，比如地方政府的双重角色使它们占有双重利益：一方面，可以作为贫困区域利益的代表争取外部扶贫投入，在财政的比例分成上与中央政府讨价还价，这时候地方的贫困总是被扩大为区域整体的问题。成为讨价还价的重要筹码；另一方面在分配其所争取到的资金和资源时，贫困又往往被处理为区域内部的局部问题，排在投资序列的后面。地方政府的双重角色和“偷换概念”或“偷换利益主体”的行为，不利于贫困问题的缓解。
五、扶贫：平衡利益格局的努力
从1986年开始，我国政府针对部分区域发展滞后、部分乡村人口收入增长缓慢的情况，在中西部贫困地区乡村实施大规模扶贫开发项目。扶贫的政策目标有两方面特点。
其一，扶贫政策的综合性。扶贫是一种制度化的组织行为，影响着中国相当长时期的社会发展过程。中国缓解贫困的实践，实际上已经拓展了“温饱和粮食”的目标，使之提高到“人口、资源、经济和环境”的高度，包括了粮食生产和农业发展、控制人口、生态平衡、技术进步等方面及其相互之间的内在逻辑关系，使扶贫计划与经济增长目标和社会发展目标尽可能有效地相互关联。
其二，针对区域性贫困。一般而言，在其他国家和地区，扶贫作为社会保障制度的重要部分，保护特定的易受损害群体，平衡其收益分配和利益格局。中国的扶贫却有不同的特点，由于中国直到目前为止，贫困分布的主要特征是其区域集中性，一是集中分布在中西部区域，二是集中分布在农村，根据这一国情，政府目前的扶贫计划和行动方案，主要针对的是贫困地区整体和贫困人口总体。
中国政府于1994年制定并开始实施《国家八七扶贫攻坚计划》，计划目标是从1994年起，用7年时间，到本世纪末基本解决8000 万贫困人口的温饱问题，基本解决人畜饮水困难，使大多数贫困乡通路、通电，改变教育、卫生落后状态。近年扶贫政策措施的主要内容：
①国家从财政金融政策上对贫困地区优惠。政府通过转移支付制度，对贫困地区安排专项扶贫资金，如专项贴息贷款和以工代赈资金，并逐步增加投入力度。优惠政策包括国家较大幅度地提高农副产品收购价格，同时努力减轻农民负担，减免贫困者的粮食定购任务和税务、公务负担。贫困地区新建企业，三年内减免所得税；国家设立农业发展银行，统一办理扶贫贷款。
②粮食分配和保障体系。对于人口众多的不发达国家，粮食分配和保障不仅是扶贫的重要内容，也是国家安全的重要内容， 中国为解决1亿多农村人口粮食自给不足，需要补给，选择了以下途径：其一，改善农业基础设施，增加科技和物质投入，以提高粮食单位面积生产能力；其二，鼓励和支持有条件的地区实现区域性粮食自给自足，减轻对于粮食余缺调剂管理的压力；其三，国家储备粮食，发展粮食市场，适当地进口粮食；其四，无条件发展粮食生产地区，进行多种经营，以钱换粮；在缺乏生存条件的地区，鼓励适度移民；其五，控制人口增长，缓解粮食消费压力。
③在开发式扶贫基础上，鼓励经济发达地区帮助贫困地区办企业，增强自我发展能力；鼓励发展多种经济成分；鼓励劳务输出、异地开发和开发式移民。
④在生产力布局规划上，对贫困地区优先安排资源开发和基础设施项目。
⑤注重科教培训，提高贫困地区人口素质和科技水平，增加贫困者的就业技能和机会，帮助贫困地区培养本地人才。
⑥动员全社会支援贫困地区的开发。目前越来越多的中央政府机关、民主党派、工商企业、大专院校、科研院所、民间团体参与扶贫，支援贫困地区。
六、不利于贫困者的方面
任何一场社会变迁，都不能使所有地区、所有人口群体同时受益和平均受益。贫困地区乡村虽然和发达地区乡村都受益于宏观经济改革，但毕竟受益的范围和程度不同，因此利益格局出现了不平衡。
1.市场经济中不平等竞争
首先贫困地区和贫困人口与发达地区并没有处在同一起跑线上。目前中国的7000万贫困人口，集中分布在中国西南和西北部的深山区、高寒区、少数民族聚居区、石灰岩地貌区。贫困原因复杂多样。主要在于生产和生存环境过于恶劣，贫困者大多居住在资源贫乏、生态失调、地方病发生率高、地域偏僻和远离交通干线的地区，他们的区位劣势增大了开发的成本和扶持的难度。
和贫困地区相比，发达地区拥有区位上的优势，从改革中获益更多是显见的事实：
——发达地区的金融市场、信贷资金优势远远高于贫困地区。
——发达地区的人才、技术优势高于贫困地区。
——发达地区占领着百分之百的国际市场和大部分国内市场，贫困地区的人力成本和自然资源优势最终转换为发达地区的国际竞争优势。
或者说，发达地区最大的获益在于，用市场经济的体制强化了原有计划经济体制下建立的利益格局。这个判断虽然不是普遍适用的，但是在发达地区和贫困地区的关系中得到了证明。贫困地区却由于农村集体所有权虚置，家庭联产承包责任制没有真正使贫困者和贫困地区的积极性和责任感获得坚实稳固的基础。农村经济改革后，“一部分地区先富起来”，使贫困地区和贫困者在宏观利益结构中的弱势被充分显示和放大。
不平等竞争逻辑不仅发生在生产领域，从生活消费、投资领域波及到性别权利和社会价值体系，传统价值标准将发生许多混乱、无序和失范现象。因为行为主体追求各自的利益最大化，往往忽视外部社会效果和协调发展目标。在宏观分配和微观分配体制中非法收入、非法行为加剧了市场竞争的不平等，也助长了谋取暴利的投机行为、欺骗行为、犯罪行为蔓延，有害于社会稳定和发展。因此，部分地区及人口的贫困化、群体利益矛盾、地区冲突加剧以及环境污染等问题，就可能成为宏观经济高速增长的伴生物。
2.投资倾斜
投资分配有效地证明了宏观利益主体的分布和排序。贫困地区的经济无力自我启动，扶贫的推动力量来自外部，扶贫资金大多是上级政府输入的，因此贫困地区的发展动力很大程度上取决于扶贫投资的强度和力度。政府投资的分配和调整直接影响着贫困地区的利益格局，例如，1995年一季度，全国国有单位固定资产投资1118亿元，东部地区占69.6%的份额，比1994年同期的投资水平还超过69%，表现出持续的投资扩张。中部地区投资份额为18.3%，对西部固定资产投资则增长缓慢，西部地区投资额仅为12.1%，增长幅度远远低于东部地区，整体上处于劣势。投入力度和增长速度也受物价波动、基础的起点不同以及投入结构的影响，如果考虑到这些影响因素，贫困地区的投入缺口就更加严重。
长期以来，宏观投资力度和强度保持着这种不均衡的、持续的区域性倾斜，加剧了发展机会的不平等，加剧了贫富分化的利益格局。
3.物价上涨带来利益流失
在物价上涨的大潮中，贫困人口也是损益的群体。1994年以来价格上涨的高峰已经由东部沿海地区传递到经济不发达的西部内地，从城市传递到农村。表6列举了全国各地区商品零售价格与1994 年同期相比上涨的幅度，可以发现，物价涨幅高于全国平均水平的17个省区全部位于中西部地区，是贫困比较集中的地区。从社会消费品零售总额来看，东、中、西三个经济带经济增长幅度并不如其绝对差距那样大，但是由于东部物价涨幅低于中西部，而中部又低于西部，所以西部地区的社会消费品零售的实际增幅相对最低。如果考虑物价因素，西部地区除四川、贵州、甘肃以外，其他贫困省区的社会消费品零售总额实际上处于零增长状态。
表61995年3月各地区商品零售价格比去年同期上涨幅度（%）
全国平均 18.7
涨幅回落在15%以内:北京、天津、海南、广东、安徽
涨幅不高于全国平均水平:
上海、浙江、山东、江苏、吉林、青海、辽宁
涨幅高于全国平均水平:
甘肃 23.3、 湖南 23.2、 贵州 22.6、 山西 22.4
四川 21.9、 内蒙古 21.9、 宁夏 21.8、 广西 21.7
江西 21.7、 福建 21.4、 陕西 20.6、 云南 20.5
河北 20.5、 湖北 20.4、 新疆 19.7、 黑龙江、河南
资料来源：国家计委、国家统计局，《经济日报》1995.4.19。
物价上涨对贫困者其害有四：其一，物价上涨往往抵消投资的总体力度，物价涨幅越大，抵消和减弱的程度就越大；其二，降低了扶贫标准，减弱了对贫困者的扶持强度，在这种扶持标准下产生的统计数据不能准确反映实际效果，并且隐瞒了真实的贫困状况；其三，农业生产资料和工业品涨价，增加了贫困户的生产成本，迫使许多农户因为降低投入而减产；其四，粮食的流通成本提高，缺粮农户买不起高价粮，民政救济款所能兑现的粮食越来越少。
4.责任误区
贫困地区自然灾害频繁发生，使得相当一部分贫困户难以偿还发展种植业、养殖业的扶贫贷款，贫困户本来应当从扶贫项目中受益，最后却不得不负债。金融部门往往把项目失败的责任一味归咎于贫困户，并以风险高、缺乏担保人为理由拒绝贫困户的贷款。这助长了扶贫资金贷富不贷贫的倾向，一直是扶贫中没有解决好的难题。再从粮食保障体系来看，地区之间也不平衡，例如不生产粮食的城市的粮食供应体系比生产粮食的乡村更有保障；自然灾害少的平原区粮食供给比自然灾害多的山区更有保障，所以在整个粮食保障体系中，贫困山区成为最薄弱的一环。
贫困地区、贫困户生产项目的风险应当分为两类：自然环境造成的风险和技术与经济管理方面的失败。那些因自然资源条件差异和自然灾害风险造成的项目失败，由贫困农户承担全部责任或风险，也是一种社会不公的表现。
5.扶贫资金问题
扶贫体制，特别是扶贫资金的管理使用上存在突出问题，使贫困者应当得到的利益正在潜在地流失。比如：
——资金和项目的运行效率问题最突出，一方面表现为扶贫资金和项目的风险比较大，资金回收率低，另一方面表现为资金到位周期长，中间环节和手续多，增大了项目审批和协调的时间成本，贫困者使用不足；
——各管理部门各行其是，强调部门利益，使多渠道的资金缺乏统筹协调，难以形成合力；
——超越投放范围，分散了扶贫力量，投放重点失当；
——金融行为贷富不贷贫，计划受益者和实际受益者存在偏差，最贫困的农户往往得不到必要的扶持。贫困地区自下而上缺乏一套有效的审计、监督机制来及时纠正这种偏差。
6.劳动力转移成本和城市歧视
贫困地区劳动力向城市迁移过程中，社会承担的成本和风险受到高度重视，成为对策研究的关注重心，而迁移过程中劳动者个人承担的成本和风险受到忽略，农民的呼声被淹没，甚至出现通过加大个人成本和风险来减少社会成本风险的对策思路和政府行为。〔8 〕比如他们要承担交通费用，迁移过程本身需要向城市有关部门交付的管理费用，承担基本生活费用，独立经营者的税费开支等等。打工期间如果发生劳资纠纷，在他们遇到失业、被克扣和拖延工资、扣押身份证或超工时作业等权益损失的时候，在遭受意外伤害的时候，常常没有法律保障，也得不到当地政府的帮助和保护。这已经是普遍现象。
长期以来的城乡二元社会结构宠出了城市人口先天的优越感，城市对农民工既需要又讨厌，市民们常常摆出一副高高在上的架子，流露出对贫困地区农村劳动力的歧视心态。
七、市场经济体制下如何平衡宏观利益结构
以上几部分展示了数据、现象和因素分析，试图给出宏观利益格局中贫困地区和贫困者一种定位。无论贫困地区还是贫困者的处境都是不利的。在向市场经济体制转轨过程中，谁来保护穷人的利益？怎样平衡宏观利益结构？这种平衡越来越不会自发进行，而需要一系列逆市场规则而动的行动。平衡利益结构需要以不损失社会发展的效率为条件，而要在保证效率的条件下解决公平分配的问题，建立利益共同、风险共担的意识，研究和制定市场、法制、政府各宏观调控部门的协调配合和配套政策是十分必要的。
1.调整宏观调控的体制目标
政府能否及时转换角色，调整功能，使社会发展进程保持在可控范围内，将是一个关键。为适应市场经济的要求，国家应当转换宏观调控方式。逐步退出收入的初次分配领域，重点转向宏观经济政策和国民收入二次分配领域，完善转移支付制度。在国民收入分配领域，政府和市场职能分开，市场按照价值规律和效率原则调节初次分配，保证一种效率导向的利益格局；政府按照公平原则调节再分配，目标是缓解和解决地区之间、产业之间和社会阶层之间的分配不公，以保证一种公平导向的利益格局。
在资源稀缺和资源不平衡性长期存在的情况下，特别要注意发达地区和贫困地区之间的利益协调。如粮食、农产品、矿产资源的流通和劳动力的流动，都有区域性特点，要防止出现地区封锁和产销分割的地区摩擦，就需要调整中央财政和地方财政的利益关系，通过强化税收和财政转移支付制度，化解被原有体制固化了的地区利益格局。
2.提高扶贫投入力度和资金效益
由于扶贫攻坚的目标集中在生态条件、生存条件和生产条件都十分严酷的地区，比前几个阶段的扶持难度更大，因此扶贫资金不能分散使用：①需要严格限定区域范围，集中针对特困地区，增加投入，使有限的资金发挥更多效益；②资金向能够最有效地解决温饱的产业和基础设施倾斜；③制定资金管理制度，保证扶贫资金及时达到扶贫项目，足额到位。并且要强化资金的审计和监督；④人力资源开发，贫困者的能力发展和素质提高要取决于他们的教育机会、就业机会、流动机会，特别是能否接受扶贫信贷，能否整合为具备现代技术劳动力、获得技术密集型产业的就业机会，是改变贫困状况、提高素质的关键。
3.社会保障体系和自然灾害保险机制
我国政府目前的扶贫计划和行动方案，主要针对的是贫困地区整体和贫困人口总体。而针对特殊贫困群体或易受损害群体制定的专门扶贫计划，如对城镇的失业者、妇女、儿童及残疾人的保护和扶持则体现在劳动就业、教育、卫生、妇幼保健等部门计划和部门性政策之中，需要进一步系统化、综合成为一套有效的社会福利保障制度，分散和各自为政的部门性福利政策，已经不能适应城乡劳动力市场发育的需要。
在自然灾害频繁的地区建立扶贫保险机制，价值在于可以为贫困农户排除自然环境造成的风险和失败，“双重风险”就下降为技术和市场这种可以控制和改善的人为风险，同时扶贫保险应当扩大投保面，促进形成贫困户与非贫困户、贫困乡与非贫困乡扶贫县与非贫困县、贫困地区与发达地区的合作保险意识和风险共担机制。
4.不同的利益主体应有区别地承担改革的成本
利益主体的多元化将使改革和扶贫具有内在动力，由于社会控制、市场规范、政府能力严重滞后，社会整合速度跟不上利益分化的速度，存在少数人获益大、独占改革的收益，而把改革的成本通过通货膨胀转嫁给平民百姓的危险。防止恶性通货膨胀的根本原则，是向富裕阶层征税，以保持改革收益和成本的一致性。
5.引入监督机制，扶贫走向法制化
在向市场经济转轨的过程中，谁来保护贫困者权益？政府在推动社会协调发展、调整社会力量和利益群体等方面继续发挥积极作用的同时，应当注意把扶贫逐步纳入法制化轨道。扶贫的制度化、法制化不仅是维护贫困者和贫困地区利益的有效手段，也是社会主义市场经济健全和成熟的必然趋势。国际反贫困的实践史也提供了许多值得借鉴的经验。但是我国目前仍然处于探索阶段。
虽然我国尚未制定扶持不发达地区发展经济法，但是从80年代中期以来，我国政府已经以中共中央、国务院正式文件的形式颁布了一系列扶贫政策方针，扶贫工作已纳入政府工作职责， 成其重要内容之一。 1994年国务院研究制定了“国家八七扶贫攻坚计划”，各级政府也结合本地区实际制定了扶贫计划和实施办法、条例，一些地方政府的扶贫计划、条例已经和即将通过地方人大的审议，成为具有法律效力的社会保障的文件，这些不仅为将来制定全国性扶贫法奠定了基础，也表明我国宏观利益格局的平衡正在向法制化迈进。
注释：
〔1〕见《中国信息报》，1995年3月23日。
〔2〕见《经济日报》，1995年5月8日。
〔3〕〔4〕见《中国信息报》，1995年4月25日。
〔5〕世界银行驻华首席代表在′94 国际消除贫困日纪念会上的讲话。
〔6〕《中国信息报》，1995年4月20日。
〔7〕《对贫困的研究和反贫困实践的总结》， 《经济开发论坛》1993年第1期。
〔8〕赵树凯：《城市的门坎有多高？》，《中国经济时报》 1995年5月5日。
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