缺位、越位和本位：多元纠纷解决视野下的行政信访——以T市信访局为中心的考察，本文主要内容关键词为：本位论文,纠纷论文,视野论文,行政论文,信访局论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“信访”是一种人民群众来信来访的活动。目前学界多从广义和狭义两方面理解信访。狭义信访指为国务院2005年新修订的《信访条例》第二条中所概括的：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”广义的信访则指：“群众通过写信或上访，向各级党政部门、人大、司法机关等单位提出要求、意见、批评、建议、愿望和申诉，以此来参政议政或维护自己的合法权利。”①本文所讨论的信访无疑应归入前者即狭义的信访也就是行政信访，行政信访是有别于向纪检、人大、司法等部门提出信访的一种信访类型，职能机构主要有县级以上人民政府设立的信访工作机构，以及县级以上人民政府的职能部门及乡镇人民政府按照工作实际确立的负责信访工作的机构。由此可以看出，行政信访与纪检、人大、司法信访的最大不同在于这些信访机构职权的行政性。本文将研究对象界定为政府机构及其职能部门的信访工作，文中出现的“信访”仅指行政信访。
信访制度“是从中国共产党的群众路线中诞生出来的一项崭新的政治发明”，②在权力监督、了解民情、解除民忧方面发挥着重要作用。从1951年6月7日政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》始，信访制度已经过了几十年的发展，学术界对信访制度的研究也从未间断。笔者在中国知网以“信访”、“上访”为关键词进行检索，结果显示，从1979年l月到2012年5月底，期刊论文、优秀硕士、博士论文题目中涉及“信访”或“上访”的共有7924篇，学界对信访制度的研究以2005年国务院新颁布的《信访条例》为界，2005年后有关信访的论文数量猛增。2005年到2012年共有5237篇，7年间的论文数量占33年总量的60%。虽然本文将讨论主题限定为行政信访，但学者在讨论信访时，往往以谈行政信访为主，因此上面的数据大体也能反映目前行政信访的研究现状。
学界对信访研究的重视反映出现实中信访问题的严重性，总结信访存在的问题主要集中在以下四个方面：一是信访量居高不下，脉冲式的“信访洪峰”不断出现，缠访、闹访、重复访等非正常信访呈常态化倾向；二是信访制度与司法和行政制度之间存在矛盾冲突，导致政治资源的内耗和无效运作，信“访”不信法现象普遍存在，涉法涉诉信访严重影响法律和司法权威；三是在“花钱买稳定”的潜规则下，信访工作既不公正，也无效率，存在大量牟利型信访行为；四是长官意志和行政权威主导信访工作，人治色彩浓厚。③
造成这些问题的原因何在？周永坤从信访生存的社会条件出发阐释“信访洪峰”产生的原因，认为从单位社会向契约社会转型造成人际关系从纵向服从到横向平权关系转变，过去被纵向服从关系掩盖的矛盾就出现了，导致纠纷大量产生，可是许多纠纷被挡在法院门外及高昂的诉讼成本诱导纠纷流向非诉讼机关，这时各级机关又成立众多信访部门来接受这些信访诉求，成功的上访结果更加促使群众涌向信访，信访产出激发了上访的积极性导致“信访洪峰”。④陈丹认为，由于市场经济的深入发展，公民社会的逐步确立，处于社会转型时期利益的多元化、贫富分化，加上吏治和司法腐败导致社会矛盾不断加剧，而中国社会又缺乏真正有效的纠纷化解机制，由此导致信访部门承担巨大压力。⑤田先红从社会治理的角度分析了信访潮产生的原因，认为在当下的乡村社会，由于专断权力和基础权力的软化，基层政权蜕变成为“疲软型政权”，使得基层信访治理陷入“内卷化”的困境之中。⑥庄士成则从制度经济学角度进行剖析，认为制度变迁的路径依赖使信访进入一种低效率的“锁定”状态，这使信访救济功能不断强化，导致信访救济制度与法律救济制度摩擦和冲突，设置的领导接访制度也更加强化“人治色彩”。他指出目前“信‘访’不信法的现象反映我国权利救济制度结构的失衡与不和谐，是典型的制度逆向选择的结果”。⑦
上述来自法学界和社会学界研究，从不同的角度阐述了“信访洪峰”产生的原因，如中国社会发展阶段的特殊性、吏治和司法的腐败、基层政权的“疲软”等等，其中也有学者如周永坤等从纠纷解决的角度分析了信访产生的原因，主要是诉讼成本高昂以及司法途径不畅导致大量纠纷流向了信访部门。应该说，目前学界对信访的研究正不断走向深入，研究范围不断扩大，正从宏观走向微观，从单纯的理论思辨走向实证研究。但遗憾的是，尽管已经有学者如周永坤等试图从多元纠纷解决的角度分析为何大量纠纷涌向信访这“一元”，但由于缺乏足够的实证材料的支撑，这一方向的学术努力略显力不从心。总的说来，目前还鲜有从信访案件的构成角度来剖析纠纷的流向，进而在一定程度上对“信访洪峰”现象的产生进行解释。
在上述研究背景下，本文拟以广东某地级市T市信访局的信访活动为研究对象，从多元纠纷解决的角度进行实证分析，探讨的主要问题有：T市信访局受理的信访案件有哪些类型？信访局在案件受理方面是否存在越位和错位现象？如果有，越位和错位的程度如何？如何从多元纠纷解决的角度给予行政信访准确的定位等等？
本文采取的主要研究方法是参与式观察法。从2012年6月12日到26日，笔者在T市信访局进行了为期两周的实地调研，每天同接访科的工作人员一起上下班，一旦有来访就跟随接访工作人员共同参与接访活动。本文试图通过参与式观察方法对信访工作进行直观深入的了解，以深化该领域相关问题的研究。
一、T市信访局信访治理机制
（一）T市信访局的人事
T市信访局是在国家进行机构改革的背景下成立的。2000年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家信访局职能配置、内设机构和人员编制规定》，规定将中办、国办信访局更名为国家信访局，国家信访局独立性增强，表明国家更加重视信访工作的基础设施和制度化建设。⑧2001年T市根据上级下发的机构改革通知，将原来分属于市委和市政府的两个信访科合并为现在的信访局。信访局在市委、市政府领导下负责全市信访工作，是副处级行政机构，由市委副秘书长兼任信访局局长。作为政府内设机构，信访局在交办、督办案件时，往往以市委、市政府的名义，以此来增强市信访局对各职能部门办理信访案件的监督协调能力。市委、市政府的信访局与同级其他机关的信访机构在工作上沟通很少，针对一些复杂案件需要其他机关的配合，市委、市政府成立了“T市加强信访工作和维护社会稳定协调领导小组”，是一个议事协调机构，由市委副书记任组长，信访局局长任办公室主任，市法院、检察院、人大、公安等职能部门为成员单位。一旦出现突发事件，信访局就以这个小组的名义要求相关成员单位派领导到市委开协调会共同商讨解决方法，必要时给成员单位交办任务。通过这个小组，不仅能发挥行政信访机构的组织协调能力，还能提高公共部门处理危机事件的效率。
市信访局设立了接访科、网信科、办信科和督查科四个科室，科室间地位平等，各司其职。四个科室包括局领导在内共有18人，其中局领导4名。市委副秘书长兼任信访局局长，当发生大规模集体访或缠访、闹访等非正常上访事件时，信访局局长作为处理该信访案件的总指挥，对全局工作人员合理分工后，同相关职能部门领导一起与上访代表进行座谈，讨论解决办法。还有两名副局长，Y局长负责办信和网信，Z局长负责接访和督查，还有从市委办公室派来的副调研员P处长协助Z局长处理接访工作。除局领导外，下属工作人员共14名，其中有12名副主任科员以上职务工作人员，他们当中5人是部队转业军人，其余2名工作人员是科员，近两年通过公务员考试进入信访局。
信访局工作人员的来源较为多元，除部队转业和公务员考试录用两个途径外，还有从市委综合科、信息科、秘书室、收发室等部门调入信访局。据笔者了解，T市信访局工作人员全都是本科以上学历，且不乏出自复旦大学、西南政法大学、华南师范大学等著名高校的毕业生，除了网信科Z科长具有法学硕士背景外，其余多为行政管理、心理学、传媒等专业。⑨从职业主义的角度看，信访工作的职业化程度有待提高，一套专门的知识体系和职业伦理规范有待形成，人员中近三成的部队转业人员，一定程度上降低了信访部门的职业化水平。严格说来，信访局的工作人员并不是韦伯意义上的“业务官僚”，他们虽懂得包括《信访条例》在内的一些信访工作制度，但无法像司法部门一样处理一些业务性很强的工作。
（二）T市信访局的日常活动
信访局的每个科室有自己不同的工作内容和方式，除了每月20号市领导接访日那天全科的人都要到接访科分工合作外，平时四个科室的工作很少有交叉。
接访科处理群众以走访方式直接到信访局反映情况的案件。除了大规模的集体访和难缠的重复访，一般的来访接待都比较简单。接访人先询问群众来访的原因和反映的问题，如果属于行政信访的受理范围，就让上访人填写来访登记表，登记表中载明信访人的姓名、住址、联系方式，反映问题和处理意见。
填完登记表后告知来访人会将反映的问题尽快转交到各级机关处理，让来访人定时到处理机关咨询情况。如果不属于行政信访的受理范围的话，会直接告诉上访人上访案件不归信访局管，根据情况如属于公安部门管辖范围，会建议上访人去高一级的公安部门反映；如属于涉诉的，能上诉或再审的会建议其继续走法律程序，如不能通过司法途径解决，会建议信访人去市政法委反映。当然，如下文的分析所展示的那样，实际情况并不完全如此，由于种种原因，信访局还是受理了大量本不应该由其受理的案件。接待完来访人，工作人员把登记表及时录入电脑，并签署交办意见和接访人姓名后传真到区信访局或相关职能部门。从接访过程看，比较简单的案件最快10分钟就可以解决，只要上访人能顺利离开接访科，接访工作就顺利完成，至于信访案件怎样处理已不再是接访人员关心的问题。
办信科工作更加简单些，每天到接访科大门口的信箱中取出信件，署名给领导的直接转交，没有署名的就直接拆开看内容，登记录入电脑后，按照属地管理原则分转到相关部门。领导看后的信件会再次转到办信科，有领导批示的信件就交给督查科立案办理。
网信科的所有工作都在网上完成，信访人可以通过网上信访大厅给市长写信，也可以通过手机短信信访。信访人一提交来信，工作人员通过网络信访操作系统在后台就能看到，根据反映内容直接转发到相关部门处理，转发后的案件有办理期限的要求，一般是60天，快要到期还没处理结束时，网信科就会给交办部门打电话或发函催办。与其它途径相比，网上信访处理速度更快，一件案件从查阅到交办结束不到5分钟。而且案件反馈及时，交办系统会自动以短信形式通知信访人，案件到期后信访人按照信件编码就能查到案件的处理结果。
督查科主要处理上级交办案件和领导接访日批示案件，大多是重点、难点案件。案件转到督查科立案后，由督查科以市委、市政府的名义交办给下级政府或职能部门，并责成其在规定期限内解决、上报。督查科对整个办案流程和结果有监督权和建议权，相关部门将案件办结后还要发函给督查科告知处理结果进行备案。
各个科室在信访案件的处理中更多起到信息沟通和协调问题解决的作用，对普通案件直接转送、交办，对群众反映的重大、紧急问题要及时呈送领导解决，对特别重大紧急事件，直接呈送市领导审阅批示。同时还要将案件办理情况以口头、电话或书面方式告知群众。整个案件办理流程已经形成了固定的模式，一般案件都会按部就班按流程办理，信访工作人员追求的只是“转办案件送走人”，群众到政府信访实现的效果只是向上反映问题，而不能期待信访部门出面解决问题。
作为信访科层制中的中间部门，T市（地级市）信访局向上对应着省、国家信访局，向下指导着区县、乡镇街道两级信访部门。按照“信访级别越高、矛盾越尖锐、解决难度越大、与公权力的碰撞冲突越频繁”这一原理可以推测，⑩处于信访科层制中间位置的T市信访局，受理的必将是矛盾较为尖锐，解决难度较大，与公权力的碰撞冲突较为频繁的信访案件，对此下文还将作进一步的分析。
（三）领导接访日制度
除了以上四个科室分工处理信访案件，领导接访是一项重要且特殊的处理方式。每月20号T市信访局会定期举行领导接访活动，届时市长、副市长及市委常委按月轮班接访，地点在市委和市政府接访室，两个地点每月轮流接访，接待时间从上午8点半到12点。《广东省〈信访条例〉实施办法》第十二条明确规定“地级以上市人民政府负责人的接待日每月不少于1天”，可见T市信访局并没有严格执行该《实施办法》的规定。为保障领导接访活动有秩序开展，在T市接访室大厅和门外都张贴有规范上访人行为的《领导接待日来访须知》。
来访须知的内容主要是规范来访人行为。正常的接访程序是来访群众在填完领导接访登记表后，接访工作人员将登记表进行分类，按照接访须知第一条的规定，首先安排初访的上访人面见领导。对上访诉求，接访领导可以给予解答或提出处理意见的，责成有关人员及时办理；对需要进一步调查的问题，接访领导可以提出处理意见，同来协访的分管领导共同协商处理；对情况复杂，涉及面广的疑难问题，接访领导可以召开会议集体讨论。领导接访同普通接访不同，接收的案件与普通案件分开处理，独立归档。首先接访科将当天的登记表分类登记后，交给领导批阅，批阅后由接访科全部立案，然后转办给相关职能部门，处理过程都由督查科负责督查，办理机关最后将处理结果呈报给督查科结案。但是对于领导接访日的一些重复访案件，（11）或已经办结的案件就不再重复立案，但接访科仍会另外立函转办这类案件。
笔者亲历了6月20日的领导接访活动，当天是L副市长接访，同时还有市政法委、市中级法院、市检察院、市公安局、市民政局等部门的主要负责人。当天领导接访只有一个上午四个小时，来访却达到117批，上访人356人，这个数字是市信访局5月普通接访总量（除去领导接访日数量）的近3倍，但笔者注意到，有幸由领导亲自接见的只有18批，更多的信访人只是在信访室里空等一上午。除了人数多，接访日也是信访局每月最繁忙秩序最混乱的一天，很多老上访户集中来这里“大闹”，75岁的陈某一大早就头戴麦克风、高举横幅，在接访室里大喊大叫。除了闹访的，上午10点多还来了一批集体访，50多位退伍老兵统一头戴红帽，排着整齐的队伍，高举横幅，直接冲进市委大院内，长期滞留要求政府提高他们的作战补贴和生活待遇，混乱激动的情绪激发更多焦急等待的上访人，最后所有的人都站在椅子上对工作人员大声责骂，斥责政府办事效率低下，整个上午接访室里充满了吵闹声和哭喊声。
设置领导接访制度的初衷是为了提高政府领导对社情民意的关注和了解度，提高政府公信力，树立政府的亲民形象，但在实际运作中却并没有想象中那么美好。领导接访引发的高信访量，不仅增加了信访工作人员的负担和压力，由于接访时间紧迫，对于内容复杂，处理有难度的案件，面对上访人，领导难以当场表态或仅是敷衍了事，后续工作如不及时做好，会使抱有“强烈”希望的上访人对政府产生更大不满，引发更激烈行为。但如果案件通过见领导而解决，那更进一步强化信访“人治”色彩，与法治化、制度化理念更是背道而驰。正如有学者研究所发现的，信访接待人行政级别越低，处理成本越低，平息成功率就越高；相反，信访接待人级别越高，处理成本就越高，平息率就越低。（12）因此应该重新认识领导接访制度。领导接访并非是帮助群众解决个案，而是为了保障群众反映社情民意的这条信访渠道畅通无阻，以此检验政府政策的正确性和可行性，督促各部门重视落实群众反映的信访问题，只有确定了这项制度的正确目的才能为制度改革提供指导方向，发挥这项制度应有的功能。
归纳T市信访局的信访治理技术，可以概括为转办、催办和督办，以及市领导接访日制度。转办是“属地管理，分级负责”原则的派生，也是有限资源情况下的无奈之举，通过转办，T市信访局将信访压力转嫁给了区县和乡镇政府。催办和督办则是为了克服科层制的惰性而采取的应对措施，对区县和乡镇政府的催办和督办，其目的是为加强对下级的监控，提高运作效率。市领导接访日制度，成本高昂，而且效益有限，但却是为人民服务、关心照顾困难群众、关注社情民意等意识形态的体现，具有政治正确性。
二、信访案件分析
在对T市信访局信访治理机制进行一般性讨论之后，接下来重点对2012年6月12日到26日期间，笔者在T市信访局通过参与式观察搜集的信访案件进行分析。为增加分析的样本量，在对两周信访案件重点分析的同时，上一年度即2011年全年的信访案件也将纳入考察的范围。
（一）市信访局年度信访案件类型分析
每年市信访局都要处理大量信访案件，为了方便统计分析，信访局将这些案件按不同标准分为不同类型。
按照来访的目的，上访可分为求决类、揭发控告类、申诉类、意见建议类和其他类。求决类主要是反映自身遇到的问题，并希望政府帮助解决；揭发控告类一般涉及党政干部作风问题或贪污受贿行为等；申诉类主要反映行政部门的不合理不合法的行政行为；意见建议类是行政信访制度民主参与功能的具体体现，民众可以通过信访对政府管理提出批评意见、具体建议等来减少政策的不合理性，但在实际中发现，来访中求决类所占信访总量的比重最大，揭发控告、提意见建议的人很少。例如2011年度市信访局案件共受理来访案件649批（不包括领导接访日收到案件），求决类有571批，占总数的88.1%，揭发控告的有53件，占8.1%，申诉类有15件，占2.3%，而意见建议类的只有2批，只占0.3%。虽然《宪法》第四十一条明确规定了公民有权向国家机关和工作人员提出批评和建议，对任何国家机关及工作人员的违法失职行为，都可以提出申诉、控告或者检举。意见建议类、揭发控告、申诉类信访案件就是群众行使公民权利的体现，可统计数据揭示，民众在最初选择信访时更多将信访当作救济个人权利的工具，而非当作体现自身公民权利、参与公共事业管理的途径。
通过检索来访登机表中的关键词，笔者发现“土地”和“社保”这两个词在登记表中出现的频率最高，分列前两位。若按照这两个关键词，将案件重新分类，则涉及土地和农村问题的有195批，占总数的30%，劳动社保的有153批，占总数的23%，这两类案件占到了总数的一半多。上述类型均是社会转型过程中社会冲突较为频繁和激烈的领域，是特定时期社会和经济结构制约下的产物。
（二）两周调研案件分析
以上是市信访局2011年度案件类型的分析，笔者在T市信访局调研的两周期间，对所接触到的上访案件进行了认真观察和记录，案件总共有24批，不包括20日领导接访日收到的案件。对这些案件进行数量和内容两方面分析，我们可以深入考察目前行政信访工作的现状。
先对这些案件进行数量上的分析。共24批来访，来访人数累计116人，所有案件除了一件是揭发控告外，其余都是求决类。按照内容可分为：民政6件，劳动社保5件，政法5件，国土资源3件，经济综合2件，城市建设2件，组织人事1件。重复访和集体访占总数的58%，其中重复访共有7件，集体访共7件。
为进一步说明两周案件的分布情况，现将其主要数值特征和2011年度数值进行比较。
从统计数据可以看出，24批来访反映的问题同上面年度分析的结果大体一致。在类型上，求决类有23批，占绝对多数，仅有一件揭发控告类。案件涉及范围虽然没有年度种类多，但仍然是劳动社保、民政、政法和国土资源这四类案件所占比重较大。另外，重复访和集体访案件共14件，占总数的58%，虽略低于年度的78%，但仍占一半以上，反映出重复上访和集体访现象很普遍，表明初访就能解决问题的比重很小，很多案件都要经过多次上访、越级访，甚至采取集体访、缠访、闹访等非正常方式才能最终得到解决。集体访是提高信访成功率的有效策略，作为集体行动（collective action）最基本方式的集体访，参与人在“法不责众”心理的驱动下，和单独访相比，往往更有安全感。（13）集体访的大量出现，使得信访活动日趋规模化、组织化。一旦民众形成了只有通过重复访、集体访，甚至缠访、闹访才能解决问题的心理定势，那么必然会影响社会的稳定。（14）
下面对这24批案件内容进行详细分析，以此探求复杂现象背后的本质问题。我们先以表格的形式对这些案件进行分类处理。
就表中的24批信访案件性质来看，除一件（编号8）属于揭发控告类外，其余23件均属于求决类。其中赵某睦（编号1）给孩子入户口，杨某芬（编号6）反映生活困难和张某明（编号23）反映生活困难，越战退伍老兵（编号18），以及贝山保安队的退伍兵（编号10）要求政府提高他们的优抚待遇，陈某波（编号21）要求解决医疗费用，这6批都属于民政类，是困难群众单纯向政府求助。为生活贫困者提供公共扶助，通过社会保险救济及医疗、社会福利等行政活动减少人民生活贫困是行政机关的职责，这属于行政给付行为，行政给付是否很好开展，直接关系到广大民众是否很好享受人权，因此群众有权利要求政府给予生活帮助，如果行政机关在给付过程中没有依法给付，给付违背公正、公开、平等原则，没有做到专款专用，随意拖欠挪用等行为时，群众就可以采用行政复议和行政诉讼的方式获得救济，但如果不涉及政府机关违法或不当行政行为，只是单纯向政府反映生活困难要求帮助的，可以到民政部门反映情况，只要符合政策条件，政府都有相应的帮扶措施。
剩下的17件案件中属于民事纠纷的有8件，其中2件（编号2、22）是因工负伤后单位不给赔偿；3件（编号3、19、24）是老板不给工资或要提高工资待遇；2件（编号13、14）是邻里房屋纠纷；1件（编号9）是要求经联社承认股权分给红利。民事纠纷涉及到工伤赔偿、邻里纠纷、股权分配等纠纷类型。张泰苏曾认为信访的主要类型由涉诉信访和行政纠纷信访两大类组成，（15）从T市信访局受理的信访案件来看，民事纠纷占到了总数的三分之一，因此，对信访的主要类型须重新加以思考，卷入“信访大潮”的不仅是涉诉纠纷和行政纠纷，还有数量可观的民事纠纷。
笔者与其中一些上访人进行了简单访谈，如荣利大厦的上访人（编号14）称，学校买下顶层房屋格成学生宿舍，随意更改房屋结构，严重影响了下层居民的生活安全，为此已经向当地居委会、消防局、区政府、市信访局都反映过，但一直得不到解决，此次上访如果还得不到解决，他们声称要到省里、中央上访。当问到是否打算去法院诉讼，他们则认为对方是公立学校，而自己是老百姓，怕告不赢。其他一些信访人，不走诉讼途径的理由多是嫌诉讼时间太长，也没钱去告，对方可能有背景不怕告，就算告了，结果也不一定赢，对比后他们发现信访是最佳选择。
其余的9件诉求中都涉及到权力机关，其中2件是政府与个人的纠纷，属于典型的行政纠纷。蔡某德（编号7）被辞退，可现在要求以职工名义退休，还要航道局补给社保。陈某来（编号12）是退伍后被分配到机关单位上班，退休后对单位更改自己的退休待遇不满。由于他们原来都是行政机关的公务人员，对行政机关的处理决定不服，属于内部行政行为，因此不能提出行政复议和行政诉讼，只能采取向原处理机关申请复核，或向人事部门提出申诉，或向上一级行政机关、监察机关提出控告等行政救济途径。
还有4件关于公安局职责问题，汤某財（编号4）和钟某养（编号16）都是要求公安局帮助其打捞溺水亲人的尸体，可是公安局却一直不采取任何行动，情急之下就来政府希望督促公安局尽快打捞。上访人认为公安局不作为，不及时履行职责。实际上，一般的溺水事件都是由一些民间的打捞组织或公司承担，公安局既没有相应职责也没有专门打捞的经费和人员。作为为人民服务的行政机关对于群众的求助，尽管不是自己的工作范围也理应向群众说明情况并给予能力范围内的帮助，而这两起信访案件中的公安局都是简单的回绝，造成群众的强烈不满而引发集体上访。还有一件刘某辉（编号15）反映公安局对交通事故处理不及时不公平，造成自己不能尽快得到经济赔偿。公安局对交通事故的处理决定直接关系到当事人的切身利益，属于具体行政行为，因此刘某辉对处理决定不服的应该采用行政复议或行政诉讼来解决而非信访。
还有钟某青（编号11）要求政府监督公安公正处理案件，尽快抓到真凶。公安局既有刑事侦查职能又有行政管理职能，这里要求公安抓捕凶手应该是公安的刑事侦查职能，如果公安在办案中有处理不公的渎职行为可以向上一级公安机关或同级检察机关，还有政法机关提出控告。这些案件都可以采用其他法定的正式渠道解决，很多上访人虽然上访前去了上一级公安部门或政法部门反映，可是迟迟得不到结果或是对处理结果不满，最后只能寄希望于政府信访，甚至有些上访人竟是希望政府能监督法院公正判决，例如发生交通事故的刘某辉，他来访后案子已经转给市交警大队进行调处解决，后来他本人又在L区法院提起诉讼，可是在20号领导接访日那天他又来上访，希望政府能督促法院及时判决，早点解决赔偿问题，从中就反映出老百姓对诉讼救济的不信任。
剩下的3件（编号5、17、20）都是反映村土地被非法占有问题，农村土地的使用权、所有权的权属纠纷及相关的房产纠纷都可以依法要求人民政府给予行政裁决，如果政府的行政裁决没有依照法律、法规的原则、标准和程序进行，违背了公开、公正、平等裁决的原则，没有及时高效地给民众一个客观准确的裁决时，相对人就可以对裁决提出行政复议和行政诉讼。但事实上，当事人却选择了上访，例如郭某妹收到限期拆迁通知后并没有采用行政复议或行政诉讼进行救济，而是直接去区信访局及区纪委上访，一直上访到市信访局。
通过对这24件信访案件的分析，除了那件揭发控告类案件属于公民权利的行使可以采用信访的方式向政府反映情况外，对其余的23批求决案件仔细分析后发现，信访并不是首要选择的权利救济途径。
从表4中可以看出，这23批求决类信访案件中，没有一件理应首选信访途径，多数案件都可以通过行政复议或行政诉讼来解决，还有些民事纠纷可以寻求人民调解或民事诉讼解决，但这些案件全都涌向行政信访部门。如果这些相应的救济途径发挥应有的作用，可以推测，应该很少人甚至没有人采用行政信访来解决，但现实却是行政信访受理了这些本不应该它管的事项。
三、越位和错位为何成为可能
通过对24件信访案件的深入分析，我们发现，不同类型的纠纷都有相应解决机制，涉及行政纠纷的可以采用行政复议和行政诉讼、涉及民事的可以采用人民调解和民事诉讼等。理论上有这么多种渠道去解决纠纷，而现实中这些解决机制在纠纷面前出现了严重的缺位现象，最终导致了行政信访的越位和错位。
已有的研究表明，来信访的人多数是经济困难、知识水平有限，处于社会底层的弱势群体，只有当切实的事情发生，威胁到他们具体实际利益或生存安全时，他们才会逐渐产生权利意识和各种诉求，才会开始考虑解决问题。因此他们对相关信息的了解是即时性、片段性的，从而是模糊或者无意识的，这导致他们在寻找解决问题的途径时，很可能会选择与自己最接近和最为直接的方式进行。（16）在百姓的观念中，政府应是给百姓主持公道的，政府管的事也最广泛，权利也最大，于是抱着“有事找政府”的笼统“常识”，遇到事情就自然地去找政府解决，即使刚开始并不认为自己是在信访。
百姓这种解决问题的“常识”思想既体现出对政府的信任，又在一定程度上折射出百姓对司法诉讼的质疑。信访人知识水平有限，对诉讼和行政复议制度很陌生，司法途径程序复杂、方式严格，法院职能、诉讼程序和法律术语对他们更是充满了距离感，（17）在对司法充满距离感的同时，又受到司法腐败，司法不公和官官相护这些负面社会舆论的影响，导致普通民众对法院的裁决不信任。在调研中，上访人对司法救济评价多为“这事法院也管不了”、“告了也没用”、“太费时间，也没钱打官司，结果也不一定赢”、“对方不怕告啊，有背景啊，我没权没势搞不赢啊”。即便利用这些途径解决，一旦判决不利于自己或判决结果无法执行，就更加印证了自己的质疑。相比之下，信访的形式类似中国传统的“告状”、“找青天大老爷”，这种制度设计更贴近百姓的认知和心理。而且，行政诉讼、行政复议这些法定救济制度对案件的处理有严格确定的程序和结果，处理过程也缺乏公开透明，除了判决有误外，一般不会发生改变，但上访老户通过长期的“说”、“闹”、“缠”，很可能最后从政府那里获得额外收益，结果的不确定性使民众在信访中占有较大主动性。
除了信访人主观的认知程度和心理倾向，在客观上，许多问题被正式救济渠道拒之门外，群众不得不找政府。从受案范围来看，信访所能接纳和解决的案件类型是极其广泛的，包含了社会生活的各个方面。有些像土地纠纷、拆迁纠纷等涉及面广、容易引发信访的纠纷法院常常不立案，信访人别无选择，只能求助于信访。
此外，对于大量民事纠纷，国家日益重视人民调解的作用。2010年8月出台的《人民调解法》对人民调解制度进行了较为全面的法律规制。尽管如此，基层调解组织还存在调解人员专业水平不高、法律知识欠缺，调解组织财政经费紧缺等问题，这些都制约了人民调解制度的发展。（18）而且目前社会对公力救济的需求远大于社会自治性调整，社会对纠纷解决机构的要求是权威性、解决纠纷依据的合法性、纠纷解决结果受到国家认可，（19）而这些人民调解是无法满足的。
不难发现，上述这些纠纷解决方式均存在着不少不如人意之处。通常人们面临多种选择时肯定会选自认为最好的那个。那群众选择信访也应该是认为信访有优于其他解决方式的特点，例如信访比诉讼更加符合基层民众“权大于法”的传统认知观念，信访制度运行具有更大灵活性，对民众诉求和社会矛盾有更大容纳能力，（20）信访程序也比行政诉讼、行政复议更简单，进入门槛更低。基于理性考量或经验积累使信访人最终选择坚持信访这条路，也反映出信访在纠纷解决中具有优于其他解决路径的特点。
四、回归本位：行政信访在纠纷解决机制中的定位
作为一种纠纷解决机制，从功能上分析，信访应具有化解纠纷、消解冲突的作用。虽然信访机构不能直接处理纠纷，但对处理过程有监督权，对处理结果有建议权，在整个纠纷解决过程中也起到协调者、监督者的作用。因此行政信访制度符合纠纷解决机制的要求，是利用公权力来解决问题。作为一种替代性纠纷解决机制，是在正式的纠纷解决机制不完善的背景下发展起来的。在了解现有正式制度的不足后，对自身要有更加明确合理的定位才能更好发挥辅助功能，对行政信访的定位应从以下三个方面人手：
1.对象定位——不合理的职务行为
行政信访作为非正式的行政救济制度，按照《信访条例》的规定受理的案件只能是诉讼、仲裁、行政复议这些正式途径的补充。第十四条列出信访人提出的诉求只能与五种具有公共管理职能的组织和人员的职务行为有关，虽然确定了范围，可是这些组织和人员的职务行为是违法行为还是不合理行为呢？行为是涉及民事还是刑事呢？是侵权还是其他呢？针对行政机关及其工作人员违法行政行为，我国已经建立了行政诉讼和行政复议制度，同时二者实现了相互衔接配合。作为正式行政救济制度的补充，以上两种制度权利救济的空白领域就应是行政信访的受理范围。
以行政行为与法律的关联程度以及造成相对人权利损害的行政行为的分类，行政救济的对象有违法行政行为、失当行政行为和合法行政行为。违法行政行为的救济是行政救济的主要内容，我国行政诉讼法确定了具体行政行为的标准，即主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权以及不履行或者拖延履行法定职责等几种情形，凡具备以上所列情形之一的，即构成违法的具体行政行为。（21）目前我国法律对行政行为是否合法有诸多标准，但对于不当行政行为，却缺乏明确的法律规定，现有的行政诉讼法也仅对明显不当的行政处罚有所救济。行政复议法规定，如果具体行政行为明显不当，复议机关可以撤销、变更并可以责令被申请人重新作出具体行政行为，但实践中对不当行政行为的界定仅限于法律规定的范围。可是在现代社会，随着政府管理领域不断扩大和行政管理活动日益复杂，存在大量自由裁量型的行政行为，实践中常会出现行政机关作出的决定和处理结果合法，可是处理过程中时间长、效率低下、处理不公平、方式不恰当，不向相对人充分解释理由或工作人员态度恶劣，政府信息不公开等不合理行为，这些行为在现在的法律规定中是不属于正式救济途径救济的范围，但相对人却恰恰认为这些行为侵犯了自己的权益。随着公民权利意识的提高和自主意识的增强，群众对行政机关公共管理的能力要求更高，群众不只是要一个结果，还要求了解整个处理过程的合法性、合理性，对不当行政行为的救济是社会发展的需要，也是社会发展的结果，因此可将行政信访的受理对象定为那五种组织及工作人员的不合理职务行为。
2.角色定位——纠纷解决的监督、协调者
笔者在调研中注意到，接访工作人员为了劝说滞留的来访者最常说的就是“我们信访部门只是个批转交办信的中间人，不能处理事情”。目前信访工作的困境告诉我们，单纯批转交办是不够的，信访机构虽是政府内设机构，面对社会纠纷，批转交办到相关职能部门解决只是信访工作的起步，重要的是纠纷解决过程及结果是否使民众满意，政府部门不合理的行政行为是否得到监督并及时改正。在纠纷的整个解决过程中，信访工作人员虽不是问题直接解决者，却是纠纷解决监督者、协调者，信访机构应协助相关部门及时解决问题，真正实现案结事了，才能维护社会安定。
3.功能定位——监督公权力和权利救济并存
行政机关和信访人是行政信访的双方当事人，信访机构受理群众反映不合理行政行为的申诉，转办到下级职能部门及时改正错误，并向其上级政府建议依法追究责任人的违法失职行为，这一过程既能制约监督公权力也是救济相对人合法权利的途径。对于行政机关，行政信访是一种内部行政监督机制；对公民来说，行政信访能救济公民的合法权益，弥补损失，又是行使自身公民监督权力的表现形式。因此笔者认为行政信访制度中的监督公权力和实现权利救济的功能是并存的，就像一枚硬币的两面不可分。
综上，作为一种纠纷解决机制，信访机构并不能直接解决纠纷，但它是纠纷解决过程的重要一环，应该是整个纠纷解决的指挥协调者，过程的监督者，结果的反馈者，在纠纷解决中信访机构更像是掌控全局的领导者而非解决问题的工作者。通过对行政信访进行明确合理定位，不仅能减轻信访机构目前的工作压力，更重要的是降低群众对行政信访过高期待，用理性寻求解决问题的适当方法而非一味上访。只有这样才能实现信访事项的有效治理，走出信访“内卷化”困境。但要实现各种纠纷解决机制的协调配合，只明确行政信访的定位是不够的，整个纠纷解决系统内部是动态变化的，目前正式纠纷解决机制还有完善发展的空间，例如行政复议和行政诉讼就应将内部行政行为也纳入受理范围，也要加强对抽象行政行为的监督力度，因此行政信访的对象范围会随着其他纠纷解决机制的发展而变化。
从信访案件的构成人手，本文从多元纠纷解决的角度回答了“信访洪峰”产生的原因，认为民众对诉讼、行政复议、调解、信访等纠纷解决方式的不均衡使用导致了大量纠纷流向信访这一“元”，使信访部门受理了大量不应该由其受理的案件。探究其背后的深层次原因，既和诉讼、行政复议、人民调解等纠纷解决方式的“发育不良”和弱化有关，也和民众固有的崇尚行政权威的纠纷解决心理有关联。
信访部门有限的资源配置和较低的职业化程度，决定了只能选择“转办、催办和督办”这样的治理技术。通过转办，信访局将信访压力转嫁给了区县和乡镇政府。催办和督办则是为了克服科层制的惰性而采取的应对措施，目的是打破科层制固有的推诿、拖延、漠视等弊端。对区县和乡镇政府的催办和督办，其目的是为加强对下级的监控，提高运作效率。针对目前行政信访的越位、错位现象，本文认为，首先应明确行政信访的对象为不合理的职务行为，行政诉讼、行政复议的空白领域就是行政信访的受理范围；其次，行政信访的角色定位应为纠纷解决的监督、协调者，除“转办”外，应加强纠纷解决的监督和协调力度；最后，行政信访的功能定位应是监督公权力和权利救济并存，在进行权利救济的同时，实现对公权力的监督。
本文的研究发现建立在地级市信访部门的考察基础之上，区县、乡镇信访部门受理案件的类型和治理技术，由于在信访科层制中所处的位置不同，相应地也会有所不同，比如在治理技术上更接近于应星所称的“拔钉子”、“开口子”、“揭盖子”。（22）对于后者的研究，已经超出了本文的范围，这里不展开。本文的启示是，对于信访的研究，须对信访科层制中处于不同位置的信访部门区别对待，进行差别研究，只有如此，才能对信访这一中国特色的制度有更全面的了解和把握。
①应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》，2004（3）。
②应星：《“气”与抗争政治：当代中国乡村社会稳定问题研究》，北京，社会科学文献出版社，2011，第119页。
③⑦庄士成：《我国信访“困境”的制度成因——一个制度经济学的分析视角》，载《政治与法律》，2011（8）。
④周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，载《暨南学报》（哲学社会科学版），2006（1）。
⑤陈丹：《非诉纠纷解决机制框架下的信访制度变革》，载《成都行政学院学报》，2008（5）。
⑥⑧田先红：《治理基层中国——桥镇信访博弈的叙事，1995-2009》，北京，社会科学出版社，2012，第239、123页。
⑨对比张永和、张炜对陕西西安临潼区区信访局和乡镇街道信访部门工作人员的调查结果，作为地级市的T市信访局，其工作人员的学历明显高于区、乡镇街道信访部门工作人员的学历。据两位学者的调查，在被调查的107名工作人员中，虽然有66.4%的信访工作人员文化程度在大学本专科以上，但是文化程度在高中及中专的工作人员也占据了相当的比例，达27.1%，还有2.8%的工作人员为初中文化水平。见张永和、张炜：《临潼信访：中国基层信访问题研究报告》，北京，人民出版社，2009，第179页。这样的比较只在一定程度上具有意义，毕竟两者所处的行政级别和地理位置均不相同。
⑩（16）（20）张永和、张炜：《临潼信访：中国基层信访问题研究报告》，北京，人民出版社，2009，第87、107、140-145页。
（11）这里的重复访案件指以前领导接访日来过，受到领导的接待和批示，经过立案转办或调处等程序，因此不再重复立案。
（12）金国华、汤啸天：《信访制度改革研究》，北京，法律出版社，2007，第147页。
（13）Yongshun Cai.Collective Resistance in China.California:Stanford Univesity Press,2010,p.33.
（14）Carl F.Minzner.Xinfang:Alternative to Formal Chinese Legal Institution.Stanford Journal of International Law,42（2007）,p.107.
（15）（17）张泰苏：《中国人在行政纠纷中为何偏好信访》，载《社会学研究》，2009（3）。
（18）张勤：《当代中国基层调解研究——以潮汕地区为例》，北京，中国政法大学出版社，2012，第130-132页。
（19）范愉：《社会转型中人民调解制度——以上海长宁区人民调解组织改革的经验为视点》，载《中国司法》，2004（10）。
（21）林莉红：《行政救济基本理论问题研究》，载《中国法学》，1999（1）。
（22）应星：《大河移民上访的故事》，北京，生活·读书·新知三联书店，2001，第324-327页。
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