论适应市场经济要求的财政理论创新——兼评张馨教授的《公共财政论纲》，本文主要内容关键词为：市场经济论文,公共财政论文,教授论文,财政论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最近，由经济科学出版社出版的张馨教授的力作《公共财政论纲》（以下简称“《论纲》”），体现了他10多年来对中国财政理论创新的求索。张馨教授的这本《论纲》开中国财政学理论著述的先河，体现了他的基本财政学观点，容纳了近年来有关公共财政话题的争议及这种争论过程中显示的思想火花。现在我就这本著作谈一些粗浅看法，其中也包含着我对公共财政与实践问题的一些观点。
总体上讲，《论纲》一书没有沿着一般财政学著作的惯有体系论述，而完全是在总结实践而又始终有所超越地从理论上探索了人们一直模糊不明的财政问题，解决了一些重大财政理论问题，有着很强的现实指导意义。
（一）始终以市场经济为基本分析前提来阐述财政理论，以市场经济与计划经济的比较来审视财政活动的变革和财政理论面临的创新。从人类经济活动组织形式的历史看，人们经历了自然经济、计划经济与市场经济。自然经济的封闭、行政与经济势力的分割状态，大大小小的封建君主割据及王室与国家行为的不分现象，使得以“家计财政”概括此时的财政类型是非常形象和简明的，也构成了财政理论分析的一个起点。计划经济时期，国家、政府行为的无所无时不在的高度经济集极权状态，财政简直就是一个以国家为主体的大工厂财务，以“国家财政”涵盖该种经济基础上的财政类型，恰恰点到了要害之处。因为此时有的只是政府而没有社会，有的只是政府经济或国家经济而没有市场经济，有的只是行政式的资源配置机制。但市场经济与自然经济和计划经济截然不同，它不仅是一种开放和统一的经济，更是一种国家与社会相对分离、政府与市场明确分工、行政机制与市场机制互补而以市场机制为主的人与人之间的交往通过市场充分展开的经济形态，等价交换、经济决策的民主化、经济与政治行为的法治化与公开化，是其典型的特征；政府仅是社会公众的代表，政府行为仅是公众公共行为的集中体现，政府不能以其公共行为的组织者而不正当干预公众的私人行为；如此，其财政活动就显然地表现为一种“公共财政”类型。作者正是沿着如此思路使用着“财政一般”与三种经济体制基础上不同财政类型的划分及其比较研究，来阐述市场经济不同于自然与计划经济的显著之处，进而分析到公共财政的基本内涵特征。所以，作者明确指出“公共财政指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式”(P5)。由此，作者依然确认，财政是以国家为主体的分配或经济活动，但这仅仅是“财政一般”，在这种“一般”下又存在着不同的财政类型和模式，公共财政是仅仅与市场经济相适应的财政模式。
（二）总体上重点突出了财政的“公共性”。《论纲》是在总体上突出了市场经济体制下财政的“公共性”，这里明显蕴含着转轨型社会所独有的一些改革发展要求。因为公共性与私人性是相互对立又相互依赖存在的，否定任何一方面的社会，其运行效率都是不理想的。高度集权的计划经济所强调的“一大二公”，表面上似乎是很有“公共性”，但这层面纱下面的实质是否定了“私人性”的存在，也就从根本上否定了有所制约、有所秩序化和公众内在需要的真正公共性的存在。从计划经济向市场经济的转轨，某种程度上讲，是一个在扩展社会、承认并保护私人性的过程，因为只有如此，才能有效率改进可言。
（三）准确而具体总括和阐释了公共财政的基本特征，体现着对财政理论研究的应有贡献。作者为了具体分析市场经济条件下财政的“公共性”，也为了使公共财政的内涵具体化，以大量篇幅从四个方面论述了公共财政的基本内涵：
1.公共财政是弥补市场失效的财政。为了从理论上明确界定政府及其财政同企业和私人的各自活动范围，避免产生不适当的干预，作者分析到“共同消费性存在的领域”难以通过市场来提供，因而属于市场失效范围，需要由着眼于全社会角度进行活动的政府来解决。但并非所有市场失效都应由政府及其财政弥补，因为这种弥补是需要消耗资源的，而这种成本最终是由市场承担的。所以，具有独到之处的是，作者认识到，政府财政只能活动于市场失效范围，提供着共同消费性的产品，体现着其“公共性”，因而明确提出“市场不能干的，但市场又需要弥补的，政府和财政才应当去干。”即弥补市场需要并能够承担得起应有成本的那部分失效。这种理论思维与分析，对于当前政府机构改革、合理确定政府职能范围、正确界定财政与企业的关系，都是积极的。
2.公共财政必须为市场活动提供一视同仁的服务。等价交换是市场经济的最基本原则，只有切实遵循这一原则，才能谈得上市场效率的维持与改进，而这一原则的最基本要求就是应当确保市场活动的公平竞争。由于政府及其财政活动影响着市场主体的行为，财政的收支活动及其结果无一不是一种利益与资源的重置。因而政府财政能否做到一视同仁地对待各类不同市场活动主体，直接体现着财政行为的公平性，如果没有这一公平性，符合市场经济要求的财政的公共性原则也就根本谈不上。由此，作者从市场经济最重要的规律——价值规律的最核心内容——等价交换原则出发，论述了作为政府经济行为集中体现的财政活动的公正、公平性，指出这一层次的“公共性”对维护市场公平竞争、市场秩序良性运作的重要意义，因而这是从市场经济的基本理论分析中得出的有力结论，理论链条是清晰而紧密的。对此，我所要强调的是，这一观点对当前转型中的中国来讲更具现实意义。传统的计划经济体制下，片面强调“一大二公”，如何抑止非国有经济的发展成为财政政策制定的一个重要指导思想，使得当时的财政政策措施带有相当程度的“歧视性”，某种意义上讲是一种“国有经济政策”。而在向市场经济转轨过程中，如何促进各类所有制的经济主体公平竞争，提高国民经济的整体效率理应成为财政政策的指导原则，况且非国有经济无论在产值、利润，还是在投资、消费、净出口和劳动力吸纳能力方面，均已超过国有经济，在当下经济增长受阻，急需全面启动经济增长之时，财政政策的“一视同仁”更为重要。否则，不仅不会使财政政策的扩张效应得以真正起作用，而且也会加重财富分配和资源配置的非公正性。这也就意味着，“一视同仁”的原则，要求着财政政策从原来的“国有经济政策”转变为真正的“国民经济政策”。
3.公共财政的非市场赢利性。由于公共财政只能活动在市场失效范围内，而市场失效的典型体现就是某些活动难以保证正常的市场赢利水平，使得私人部门缺乏从事这些活动的直接动力。由此，公共财政活动就天然地带有非市场赢利性质。换言之，政府财政行为应当以外部经济与社会利益的最大化为目标，只能从事那些没有市场赢利或难以达到社会平均利润率水平的活动，而不应去追求具体的市场盈利，否则，将是对市场的不正当干预。这也就为政府与市场的分工提供了更加具体的指导性标准，因为它决定了政府参与社会经济活动的程度。作者也由此从理论上解决了财政各类支出（公共经费性支出、投资性支出、补贴性支出、贴息性支出等）的存在范围和作用点的问题。我想这一理论观点的现实指导意义很明确地体现在两个方面：一是对当前作为改革重中之重的国有企业改革具有显然的启发意义，因为我们的最大困惑是，政府和社会的各个方面在20年的时间里投入了那么多时间、精力、人财物，而国有企业为什么在“困境”中却越陷越深？“搞活国有企业”越来越成为一个更加遥远而无法触及的奢谈。如果我们从以政府具体所有并经营管理为突出特征的国有企业的财政本质来看，就会对这些困惑有个正确认识。事实上，国有企业从某种程度上讲是政府财政行为的一种体现，如果说传统体制下由国有企业把持着国民经济各个领域还有与当时体制要求相一致的必要的话，那么，在向市场经济转轨过程中，这种状况就越来越与市场经济体制的内在要求相去甚远。因为市场经济下政府财政的非市场赢利性决定着该体制下的国有企业只能存在于那些不产生内在经济效益或至多达不到社会平均利润率水平的部分行业，如果超出这个范围，拿同样的利润最大化标准来衡量国有企业与基于市场的非国有企业，前者将永远陷在“困境”中而无出头之日。所以，应当按财政的非赢利性原则重新对国有企业的功能范围定位，使国有企业从能够产生正常市场盈利的经营性领域渐近退出，恐怕是国有企业改革的唯一出路。二是，在当前需要通过增发国债扩大公共投资以启动经济增长的萧条时期，最重要的是应发挥公共财政资金的牵引作用，充分提高其乘数效应，否则，投入的再多，如果没有私人投资的呼应，经济也难以启动。那么，根据财政的非赢利性，就要注意财政投入的领域与方式：最大限度地投入到那些没有任何市场盈利的公用设施项目上，以补贴或贴息方式投入到那些能够产生经营性收费的公共基础设施项目上，并尽可能地吸引私人投资进入到这些项目，只有这样，才能符合公共财政的本性要求，也才能对启动经济增长产生应有的拉升作用。
4.法治化是公共财政最典型的制度特征。市场经济是一种契约经济，而只有在充分的法律保障下，才能做到契约的公平、公正确定和如实履行，经济秩序化也才能得以保障，因此，市场经济是一种最切实的法治化经济。法治化意味着社会各层次、各类主体行为均应在法律制度的根本约束规范下进行，财政作为政府的活动，亦不例外，因而公共财政必须是真正的法治化财政。这除了我们一直强调的纳税人依法纳税、财政性经费使用严格按财经制度行事外，更应值得注意的是，张馨教授在《论纲》中指出的，政府财政预算行为的法治化尤为关键，这也是财政法治化的基本途径，因为“财政法法治化意味着社会公众通过议会和相应的法律程序，其中具体地通过政府预算的法律权威，而根本地决定、约束、规范和监督着政府的财政行为，从而使得此时的财政鲜明地体现出是社会公众的财政。强调公共财政的法治性，我认为，其中的现实意义体现在以下几点：一是强化政府预算的法律性，杜绝没有法律授权的财政收支活动，这对防止支解财政收支，集中必要财力加大对基础设施投资，以及确保公共资金不被挪用等，是有积极意义的。二是强化政府预算的统一性，将一切必须纳入预算的收支全部纳入各级政府预算内，尤其是那些既脱离各级政府财政监督又游离于市场约束的所谓“预算外”财力，必须分情况处理，属于市场的归属市场，属于政府掌握的，应通过法律形式纳入政府预算，比如各种收费、政府基金等，以求理情企业负担与市场秩序，为财政政策主动灵活效应的发挥奠定其码的环境条件。三是强化税法的严肃性，政府的税收活动必须依据税法规定行事，这既包括对税入规模的掌握管理，也包括日常的税收征管活动，尤其需要提醒的是，不宜再公开宣布高增长的税收计划，应实事求是地根据对经济增长的预测和现行税制来预测税收收情况，作为内部掌握的征管指标；必须依法强化日常税收征管，将应收的税收及时足额征交入库。四是强化政府预算收支决策的政治程序性，加强各级人民代表大会及其常务委员会对各级政府预算收支决策与执行的监督，以确保国家宏观财政政策措施的切实落实。五是强化《中国人民银行法》与《中华人民共和国商业银行法》对政府财政行为的约束，在法律的规范下将财政决策与中央银行的货币政策决策区别开来，将非市场性的财政行为与由市场盈利性原则指导的商业银行信贷活动区别开来，确保货币政策的相对独立性，以及商业银行信贷的市场性，只有如此，才能保证财政政策与货币政策的协调作用，也才能从金融层面上杜绝政府对市场活动的不应有干预。
（四）作者很好地运用了史论结合的研究方法来论述其公共财政观。为了充分阐明公共财政实践活动与制度的产生、形成与发展过程，佐证市场经济下公共财政的基本特征，理清公共财政的国家活动本质与财政行为模式的区别，作者恰当地运用了历史思维方式与分析手法，着重从两个方面予以阐释：一是从中世纪的支离破碎的诸侯分封割据状态下财政活动现象的实际，到现代民族国家的形成以及贸易、市场范围的扩展，再到现代市场经济的建立与发展，以及社会主义传统计划经济时代向社会主义市场经济时代转轨的过程；从政治势力的分散到君主独裁，再到君主权力分散、受限，以至现代政治民主体制的形成，在对这些大量历史事实与体制变迁特点进行总括归纳分析的基础上，论证了政府财政由家计财政到国家财政再到公共财政类型的实践变化路径，给人一种基于经济社会历史发展现实的实感，有关公共财政的理论概括也就顺理成章，没有扭捏感。二是从学说史的角度阐明了公共财政理论的形成与发展。作者从13世纪经院哲学家拉马斯·阿魁那(Thomas Aquina)的“家计财政”思想，到15-17世纪西欧的卡拉法(Carafa)、让·博丹(Tean Bodin)、托马斯·劳(Thomas Mun)、大卫·休谟(David Hume)、詹姆斯·斯图亚特(JamesSteuart)、德国官房学派与重商主义学派、法国的重农学派与重商主义学派的财政思想，再到亚当·斯密建立起财政学，以至斯密后的萨伊、李嘉图、穆勒、汉弥尔顿、罗雪尔(Wilhem Geoger Friedrich Roscher)、施泰因(Stein)、沙夫勒(Schoffle)、瓦格纳(Wagner)等人的观点，论述了早期公共财政理论思想的初步形成；更为重要的是，通过对边际效用学说由19世纪80年代奥意学派引入财政理论开始形成公共产品论的分析，到瑞典学派将边际主义分析在财政理论中应用的进一步推进，再到萨缪尔逊模型的建立、财政社会抉择理论的提出，分析了公共产品论的发展过程，并由此指出“边际革命”、“公共产品论”使得政府公共服务具有了价值、等价交换原则对公共财政的适用、公共服务以私人需要为出发与归宿、公共经济的效率原则、政府活动合理合法性等，使得经济学分析方法、思维方式均可用于财政现象的研究，从而使财政问题研究真正成为经济学分析的一个内在组成部分。最后，作者从西方财政学理论内容的变化中理出了从一个新的角度重新审视财政与经济的关系、财政与国家的关系以及如何看待公共产品等财政问题。实践史与理论史的线条非常明了，两者的结合也是恰当的。
（五）作者充分吸收并恰当地运用了现代西方哲学分析中有关公共领域和私人领域以及社会学研究中有关市民社会、国家与社会关系的理论观点。毋庸置疑，政府及其财政活动是社会公共领域的活动，公共领域是如何形成的，它与私人领域在历史发展的不同阶段是一种什么关系，现代市场经济的公共性有什么特点，体现在何处，蕴育着何种内在要求，公共领域内含有什么样的层次结构等。对这些问题的明了，是分析财政“公共性”的其码思想前提，或者至少能够更有助于理解分析公共财政的活动规律。为此，作者以尤根·哈贝马斯、查尔斯·泰勒、汉娜·阿伦娜等人有关公共领域与私人领域以及社会学中有关市民社会的思想，来探讨公共财政的形成及其公共性的变迁问题。作者得出的结论是，市场经济下公私领域的层次结构是家庭——市民社会——文化公共领域——政治公共领域——公共权力领域，其中前两者纯属具有私人性的私人领域，文化与政治公共领域属于过渡领域，而公共权力领域是具有完全公共性的公共领域。由此可见，公共领域是建立在私人领域之上的，从根本上受私人性的制约。那么，活动于公共权力领域层次的财政，从根本上就受社会公众的决定、制约和监督，财政活动也就必须为全体社会公众服务。
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