论我国政策性金融的特殊运行机理，本文主要内容关键词为：政策性论文,机理论文,论我国论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
金融制度创新的动力来自于经济社会内部的多元化需求。本文正是从金融改革的社会需求这一角度分析政策性金融的特殊运行机理，在此基础上探求我国政策性金融改革与发展的方略。
一、对我国政策性金融特殊运行机理的识别
（一）政策性金融具有逆向配置资源的机能。如果我们将政策性金融与现代市场经济制度结构中的政府职能联系起来考察，不难发现，政策性金融的存在不是“权宜之计”的政策问题，而是一个稳定而规范的制度安排问题。
从最基本的意义上说，政策性金融机构是政府的金融机构，它一般由政府创设和倡导，甚至直接经营。由此决定了政策性金融机构必然与政府的社会经济职能相联系，并按照政府的意向从事政策性融资活动。政府对政策性金融的理性干预和参与以及政策性金融执行政策职能的过程，就是政策性金融逆市场配置资源的过程。
首先，虽然金融系统在金融资源配置过程中市场机制起基础作用，但由于金融领域中的市场机制同样存在着作用边界和失效现象，从而使商业性金融机构按市场原则配置金融资源的行为不能完全解决金融资源的有效配置问题。比如，商业性金融机构往往在自主选择和自由竞争的前提下以实现自身利润最大化为出发点来配置金融资源，其结果是导致金融资源从低利产业、行业和地区流向高利产业、行业和地区。这种流向若从纯经济和微观角度看是合理的或有效的，但若从社会合理性和宏观效益角度看则会带来一些如社会结构失衡、地区发展不平衡等问题。对于金融资源配置中商业性金融机构和市场机制不能解决或解决不好的问题，显然需要政府职能的补充。我国政府设立的三家政策性金融机构就是依据非商业性原则，主要运用经济手段对社会资源进行逆向配置的有效干预工具。
其次，在现代高度信用化和金融化的市场经济中，政府的若干经济职能需要借助于金融手段来实施，其中设置政策性金融机构是作用力度较大、效果较好的方式之一。
再次，政策性金融逆向配置社会资源的机能还表现在我国政府赋予政策性金融机构不同于商业性金融机构的职能、行为目标和融资准则。从政策性金融执行政府经济政策的职能看，与商业性金融机构以市场原则从事金融活动不同的是，政策性金融机构作为政府的金融机构，必须从政府的角度和“社会公共利益”出发，并按政府的经济政策意图从事投融资活动，从而鲜明地体现着执行政府经济政策的职能和特征。一般而言，政策性金融机构主要以贯彻国家产业政策和区域发展政策为主要职能和任务，体现为政策性金融机构通常以优惠的利率水平、贷款投资期限和融资条件对国家政策支持发展的产业和地区提供资金支持。从政策性金融的行为目标看，它是贯彻政府政策的一种工具，通常指望它在国民经济发展的整体和长远利益上发挥作用，由此决定了政策性金融机构通常不以盈利为目标。从政策性金融的融资准则看，它一般要以政府经济职能和政策为依据，按照政府的意向来安排其融资活动和资产负债结构。具体而言，其融资准则的特殊性表现在：（1）不介入商业性金融机构能够从事的项目，主要经营和承担私人部门和商业性金融机构不愿涉足的项目；（2）主要提供中长期的廉价（低息）资金，有的甚至不能按期偿还和价格低于筹资成本，为此而发生的亏损由政府予以补贴，以避开利润的诱惑和干扰；（3）对其他金融机构能从事的符合政策性目标的金融活动给予偿付保证、利息补贴，以此予以支持、鼓励、吸引和推动更多的金融机构从事政策性融资活动。
从以上分析中可以看出，我国政策性金融机构从诞生那天起就深深地打上了政府的烙印，政策意图贯穿于其投融资活动的始终。政策性金融机构依据政府宏观决策和法规行事，注重实现政策效果和社会效益，能够以社会特殊职能机构的身份，既面向市场，又超越市场法则的约束从事运行，具有明显的逆市场配置资源的机能。这种特殊机能是顺应市场机制发展过程的内在需要而产生的，而不是由外部意志决定的、强加到市场机制上去的一个嵌入体，形象地讲，它更像市场机制这支乐曲中必不可少的和弦。
（二）政策性金融是政府与金融相互渗透、相互利用的一种金融方式。
政策性银行与政府的关系最集中具体地体现在政策性银行与财政的关系上。政策性银行的资本金由政府拨付，政策性银行筹资由政府担保，筹资成本和贷款利差由财政补贴，呆帐损失也最终由财政补贴，政策性银行部分资金来源的财政性质和资金运用的银行性质决定了它实际上是政府与金融相互渗透、相互利用的一种方式。一方面，政策性银行是财政分配的一种转化形式；另一方面，财政分配又利用了金融手段，使财政资金经营化。因为，财政分配具有好的方向性，可以较好地体现政策，不足的是，其无偿性导致资金配置效率低下。商业性金融机构的贷款是以盈利性决定资金流向，但不利于配合国家的产业政策。政策性银行既有政府的优势，又有银行的优势，既弥补了市场经济的不足，又遵循了市场经济的一般规律，因此，它是金融与财政、宏观与微观、间接管理与直接管理、有偿与无偿的巧妙结合体。
与国外不同的是，在我国政策性银行的资金来源中，财政拨款所占比例很低。如中国农业发展银行1996年5月末，实收资本（即资本金）仅占资金来源的2.2%，而中央银行借款的占比却高达88.1%。这说明我国政策性银行对中央银行的依存度远远超过国家财政，由于国家财力所限，政策性银行筹集资金主要依赖中央银行和金融市场。因此我国政策性银行与财政的关系不像国外政策性银行与财政的关系那么紧密，这也从一方面说明了我国政策性银行在执行政府的政策的同时，必须坚持银行的特性，首先把政策性银行办成真正的银行。
（三）政策性金融既是执行和承担政府宏观调控职能的宏观调控主体，又是从事货币经营业务的微观市场主体。
政策性金融是政府进行宏观调控和干预经济的一个重要工具，它如同财政税收和财政补贴一样，都具有将民间机构投资的活动向有利于国民经济发展的方向引导的功能。政策性银行执行政府经济政策的过程就是其代表政府行使对经济进行干预和调控的过程。从这个意义上说，政策性银行是以宏观调控主体的身份完成政府赋予的职能和任务。为了阐释上述观点，不妨先引入“市场主体”这一概念。市场主体的基本内涵包括三方面的内容：（1）市场主体必须具有独立的产权；（2）市场主体必须是自主决策者；（3）市场主体必须是自身利益的追求者。上述三者应是有机统一不可或缺的，只有“三位一体”才能称得上是市场主体。
从产权结构上看，我国成立的三家政策性银行都是直属国务院领导的完全由政府出资创办的、全民所有制性质的政策性金融机构，政府是政策性银行唯一合法的产权主体，其所有权很大程度地集中在政府手中。从决策结构看，在政策性金融机构的组织结构中，与政府所有的产权结构相适应，其经营和管理是多元化的，是由多个决策主体和决策过程来完成的，其宏观和主要决策权高度集中于政府和有关部委。相对于商业性金融机构而言，政策性金融机构内部各层次决策的自由度和自主权是很有限的，其内部活力也明显地弱于商业性金融机构。再从行为目标看，政府直接划定了政策性金融机构的行为边界，即政策性金融机构不能对市场利益原则和自身盈利状况进行过多的考虑和权衡，以追求社会效益为宗旨，不以盈利为目的。
从上述分析中可以看出，政策性金融机构根本不可能以市场主体的角色从事经营和管理，实际上是以宏观调控主体的身份在执行政府的宏观调控职能。
但是，根据国务院有关文件规定，我国政策性银行是“独立法人”、“实行独立核算，自主、保本经营，企业化管理”，这说明政策性银行是一种金融企业。之所以说它是一种金融企业，是因为它与商业性金融机构一样具有信用中介职能；之所以说它又是一种特殊的金融企业，是指它不是一般的、完全的金融企业，而是与政府有特殊密切关系的特殊金融企业。政策性银行既为“银行”，它不论被赋予的政策功能有多大，作为银行，必定有它企业性的一面。因此，政策性银行首先要办成“真正的银行”，然后才是以银行的方式而不是以财政的方式、赈济的方式、配给的方式执行专业的特定政策。政策性银行应在不与商业性金融机构竞争的前提下，加强管理，自主经营，讲究投资回报，坚持保本经营的原则。从发展的观点看，政策性银行必须以市场主体的身份执行政府的经济政策。这是关系到政策性银行生存与发展的大事。
（四）政策性金融不是银行制度的传统化复归，而是对过去传统计划金融制度的否定之否定。
由于政策性金融天生与政府有着极其密切的关系，其资金管理的计划性和组织管理的行政性带有浓厚的计划经济色彩，似乎政策性银行完全听命于政府，人们担心发展政策性银行是否会导致银行制度的传统化复归。笔者认为，这种担心是多余的，也不符合改革的历史潮流。
经济决定金融，金融体系总是在一定社会经济条件下产生的，受一定时期占统治地位的经济大系统运行规则的支配。改革以前我国原有的计划金融体系模式是在计划经济条件下产生和发展的，金融体系模式摆脱不了计划经济体制的一般影响，使得金融体系模式也深深地打上了计划经济体制的烙印。其运行特征表现在：金融体系的所有制成份结构一元化；金融机构的业务经营类型单一化；金融资产或金融工具的种类单调化；金融资产的配置方式和运行调节方式计划化；金融体系运行的宏观管理机制与管理方式行政化。这些特征集中体现了在传统的计划经济体制下，金融体系的从属性和工具性，金融发展是在计划的、行政的压抑和支配下进行的，因此使得金融体系的运行机制发生了很大的扭曲。只不过是这种压抑、这种扭曲无法完全抵消金融增长。这是因为，根据马克思主义经济学原理，人类社会的经济发展是一个自然历史过程，金融自身蕴涵着一种自然增长力，这种自然增长力是时间的函数，它是任何力量也无法阻挡和抗拒的。
从制度转变的观点看，我国市场经济改革不可逆转，银行制度的市场化变革也不会停止。在市场经济条件下，政策性金融虽然也继承了传统计划金融制度下的某些运行特征如政策性金融资产配置方式和运行调节方式的计划化，但它是以不破坏市场机制为前提的，其职能定位在弥补商业金融空隙和弥补市场机制的缺陷而不是替代它们，其运行机制远非计划经济体制下的计划金融那么“机械”，不是完全受制于政府的从属物和行政工具，而是与市场经济条件下经济计划化相适应的金融助推器。它将在独立的法律支持下，与商业性金融平行运行、平行发展。在整个金融体系中，商业性金融居于主体地位，政策性金融居于补充地位，政策性金融是传统计划金融制度的合理内核与市场金融制度的有机结合。因为，它同时弥补了计划经济条件下计划金融配置资源的市场性缺陷和市场经济条件下市场金融配置资源的计划性缺陷。
（五）区域经济梯度整合机能。在市场经济条件下，社会实业资本和商业信贷资金受投资经济效益驱使，形成“马太效应”：越是发达的区域聚集的资金越多，而越是落后的区域情况却恰恰相反。从总体上看，表现在沿海与内地的关系上形成一种总体倾斜；从局部看，表现在城市的中心与边缘的关系上形成一种向心偏好。资金流向是导致一国区际经济差异发展的主要因素之一。在乘数效应的作用下，以收入为标志的区际差异呈进一步加速扩张趋势。改革开放10多年来，我国整体经济的同质性已被区域差异性代替。区域间经济差异在市场力的作用下拉开，并在特定的经济结构、资源状况和战略导向下形成不同特征的经济区域。可见，统一货币政策已难以适应经济区域化发展的需要。政策性金融是政府扶植型金融，承担区域发展的融资职能，执行国家区域开发政策，它是政府实施产业调控政策和区域调控政策、引导社会资金流向的重要工具。政策性金融以政府赋予的区域调控职能为“天职”，根据生产力的梯度分布，把区域信贷政策和产业倾斜政策结合起来，利用市场力量拉大区际经济发展差异的客观特性，配合政府进行梯度整合，从而有效调动经济资源，推进区域经济区域化、一体化。
（六）以政策诱导为主的牵引机能。在重点产业成长初期，不少产业的发展前景尚不明朗，商业性金融机构在投资决策时常常踌躇不决。政府金融机构对这些部门的先行投资，表明了政府对这些部门的扶持意向，从而通过自身的政策性融资活动间接地吸引诱导商业性金融机构和私人部门从事符合政策意图的投融资活动。一般而言，大部分政府扶植的产业对政策性资金的依存度都随时间推移而下降。这说明，在产业融资活动中，存在着“政府金融机构先行投资—商业性金融机构跟踪投资—政府金融机构再转移投资方向”这样一种牵引机制，使商业性金融机构的活力得以充分发挥，政策性金融机构的作用恰到好处。
这里需要强调指出的是，政策性金融的基本职能是补充完善产业融资，弥补商业性金融的不足而不是替代它，它是对市场选择下必要的“拾遗补缺”。也就是说，市场机制对投融资的调节是第一位的，弥补是第二位的。政策性金融机构的先行投资不是取代或包揽市场的选择，而是在市场机制不愿选择，依靠市场机制的自发作用得不到发展时，政府才以行政机制来选择它们。
二、发掘和运用政策性金融特殊运行机理的几点思考
我国三家政策性银行的成立，并不意味着其功能就能充分发挥，更不意味着困扰我国经济金融界多年的政策性融资问题的解决。事实上，政策性银行的设立只是前奏，其效应的实现完全仰赖于其功能的发挥程度。揭示政策性金融的特殊运行机理，对于既充分发挥政策性金融在贯彻国家产业政策和区域发展战略，维护国家预算平衡，促进国民经济健康、稳定、协调发展方面的积极作用，又防止其利用本身的特殊地位和优势条件，偏离政策方向，追逐自身盈利，造成不公正的竞争和垄断，对市场机制产生干扰等，具有十分重要的意义。如何把握和运用政策性金融的特殊运行机理，充分发挥政策性金融在经济发展中的职能作用，是摆在我们面前的一个理论问题，更是关系到政策性金融运作与发展的现实问题。
（一）注重开发产业金融，把政策性银行办成政策性和产业性相结合的政策性产业银行。
产业金融是指各种产业内部（主要是单个企业）的货币与资金的融出与融进、自我组织与自我调剂的全部活动。从广义来说，还包括政府对不同产业所设定的货币与资金的融通环境和融资基础条件，或者是对产业发展所实行的有特定目标和方式的融资手段与融资方式。
鉴于我国政策性银行的资金来源渠道狭窄而单一，难以解决“瓶颈”产业和支柱产业的资金不足，应注重开发产业金融的多元化融资形式，既满足政策性产业对政府投融资的刚性需求，又可减轻政策性银行的资金压力。可采取直接融资、间接融资、联合融资、海外融资或特定项目融资等，对国民经济急需发展的骨干产业给予资金保证。如韩国为了支持造船工业的发展，对其融资采取了国家投资基金贷款，国家投资基金的来源是商业银行的一部分储蓄转为长期资金，此项基金由韩国银行（央行）管理。日本兴业银行是一个产业性的商业银行，在资金运用上明确投向产业发展，在日本经济发展的各个时期对支柱产业发展起着带头作用。根据我国的具体情况和现实，政策性银行应办成政策性和产业性相结合的银行。今后要在提供长期、固定、低息的资金、保证项目资金供给上下功夫，要在支持基础设施、基础产业（包括农业）和支柱产业下功夫，要在调整产业结构上下功夫，要在与企业（产业）共命运上下功夫。在当前的体制环境下，政府应从宏观角度制定有利于产业金融开发的产业金融政策。
一是制定薄弱产业的金融保护政策。有些产业如农业的发展问题，是国民经济中不可或缺的产业，其融资能力较低，在宏观经济管理上如果不给予一定限度的保护，就会造成负面效应。对此，国家应对农业采取行之有效的金融保护政策，如规定城市银行的存款要拿出一定比例用于农业；农村金融机构吸收的存款，直接用于农业的不能低于某一最低比例；国家财政拿出一定比例的资金对农业提供贷款利息补贴等等。
二是制定发展基础产业的投融资政策。在国民经济中，有些产业如铁路、公路、港口和林牧业基地开发等投资大、周期长、资金盈利率相对较低，一般商业银行不愿提供贷款，单个投资者无法提供融资，国家从社会角度考虑又不愿意让利益集团控制这些产业。对这些产业的发展，政府应制定特定的产业金融政策，为它们进入金融市场筹资创造金融环境条件。如允许发行政府担保的产业开发债券；允许多种合资和投资方式并存；建立产业风险保障基金；发行政府贴息债券或可转换债券；投资主体的联合开发政策等等。
三是制定产业集团化和区域化的金融协调政策。我国政策性金融体系的组织结构是以条块分立为特征的，同产业的集团化和区域化不相适应。而区域经济的发展，又要求提供成套成片的金融服务。对此，最为现实的选择是强化金融协调政策，适当发展集团化的产业银行。
（二）现阶段要优先发展政策性金融。
从经济发展的长远趋势看，商业性金融在金融体系中居主体地位，因此要优先发展商业性金融。但笔者认为，现阶段应优先发展政策性金融。这是因为，第一，由于我国目前处于经济发展的起飞阶段，市场机制尚不完善，必须优先发展政策性金融，使政府干预与市场调节互相配合，互相补充，经济才能协调发展，否则，就要导致经济效率的低下。第二，根据固定资产投资优先增长规律，生产性固定资产投资要比国民收入增长得更快些。从产业分类顺序看，也是先有公益性产业，再有基础性产业，后有竞争性产业。教育、科学、文化事业的发展，直接影响着经济的发展，是经济的先导；基础产业、基础设施为其他物质生产部门提供原料和服务，是经济的“瓶颈”。这些因素决定了公益性产业和基础性产业对竞争性产业的制约性。因此，要保证固定资产投资优先增长和竞争性产业的顺利发展，不但要优先发展政策性金融，而且应逐步建立健全包括教育银行、科技银行、土地银行等在内的多元化政策性金融体系。第三，政策性银行的高效运转是专业银行向商业银行转轨的先决条件。从这个意义上说，优先发展政策性金融是整体推进金融体制改革的需要。
（三）强化财政政策与金融政策的协调运作机制。
财政政策与金融政策是国家宏观政策体系中的两个重要组成部分，虽然各有自己为对方不可替代的功能，但因它们的调控对象都是货币资金，所以关系紧密。协调好二者之间的关系，处理好交叉部位的问题，有利于国民经济的稳定发展。
政策性金融具有综合运用财政政策与金融政策的条件。一方面，政策性金融机构运用部分财政资金，分担了财政的部分职能，受财政政策的影响，同时它又是以金融企业的身份履行政府赋予的职能，受货币政策的支配；另一方面，它是以银行的身份履行财政的部分职能，同时又是以政府金融机构的身份经办具体的政策性金融业务。因此，我们说它能超脱财政和银行的部门利益局限并能从国民经济全局出发对社会资源进行有效调动，对产业结构进行合理调整。为此我们要充分运用政策性金融集政府行为和银行行为为一体的优势，探索建立具有中国特色的财政政策与金融政策有机结合、分工明确的协调运行机制。以下政策取向应予重视：（1）在政策性金融运转的起步阶段，政府要象保护政策性产业那样对政策性银行实行倾斜性扶持，要增加财政资金在政策性银行资金来源中所占的比例，减少其对中央银行的过度依赖，要对政策性银行实行减免税优惠和利息补贴，落实利益补偿。（2）要以法律文件明确规定政府的事权，界定政府干预政策性银行的“度”。政府与政策性银行的特殊关系决定了它对政策性银行的多方位管理，其事权范围主要包括：政府有权决定政策性银行的新设与取消；政府资金是政策性银行的坚强后盾，政府可通过资金规模来控制政策性银行的运作条件；政策性银行的职能、任务、经营活动区域、经营目标都不是按市场规律决定而完全由政府的要求所定，因此政策性银行的业务活动计划要报国家财政部批准后方可执行；政府按是否实现政府的政策目标来考核政策性银行的业绩，而不是按一般金融机构的盈利水平。（3）国家应准确界定政策性融资范围，理顺不同政策性银行的业务关系，以便于操作。（4）加强政策性银行对政策性资金的垄料，实行政策性资金归口管理。商业银行不得吸收政策性资金。（5）赋予与政策性银行职能相适应的自主权，以提高政策性投资与信贷的质量。（6）政策性银行在完成政策融资的同时，也要保证自身的财务平衡，以达到保本经营。（7）尽快制定系列《政策性银行法》，把政策性银行的业务纳入法制化、规范化轨道。
（四）要确立中央银行对政策性银行的监管地位。
中央银行一般不宜采取对其它金融机构的监管办法来管理政策性银行。但是，这并不意味着中央银行就可放任不管。由于政策性银行的特殊地位，使得它可能得力于中央银行的支持，在一定的情况下成为“第二中央银行”，再出现一家“银行的银行”，使政策性业务与经营性业务的矛盾转变成调控与被调控者之间的矛盾。因此，从我国中央银行的性质和政策性银行的职能看，中央银行都有必要对政策性银行进行监管、指导和服务，包括对政策性银行的资金援助、人事结合以及通过利率政策、公开市场活动等间接手段来控制和管理政策性银行。
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