试论我国行政审判体制的改革与完善——以建立独立的行政法院为路径的思考，本文主要内容关键词为：行政论文,试论论文,路径论文,体制论文,法院论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国《行政诉讼法》自1990年10月1日起实施至今已有近15年的历史，然而，这部法律的实施情况并不尽如人意：行政案件受理量与民事、刑事案件相比远远难以望其项背，而与此同时原告的撤诉率却一直居高不下；法庭审判过程中原被告双方平等对抗、法官居中裁判的合理诉讼构造被严重扭曲；在被告败诉的案件中，法院的执行工作几乎难于上青天。为什么行政诉讼法的实施会陷入如此困境？应当进行怎样的改革才能走出困境，使行政诉讼法控制国家权力、保障公民个人合法权利的功能得以充分的发挥？就这些问题进行探讨对于促进我国行政审判体制的改革与完善，甚至对于整个司法体制改革进一步走向深入都具有非常重要的意义。
一、目前的困境
综观《行政诉讼法》近15年来的实施状况，不难发现，我国行政诉讼已走入了“两难”、“一低一高”的困境。所谓“两难”，一是指行政案件审判难，一是指行政案件执行难（这主要是指行政机关败诉的案件执行难）。行政案件审判难在我国已是一个不争的事实：许多行政机关不愿意当被告、不应诉、不出庭，甚至不适当地干预审判，指令法院违法不受理或者不依法裁判行政案件；而许多法院摄于行政机关的权势，在行政机关的干预下不敢受理行政案件或者受理后久拖不决，有些法院的法官甚至在审理行政案件的过程中与被告一起审判原告，导致原被告双方平等对抗、法官居中裁断的正三角诉讼构造被扭曲成法院和被告共同对付原告的倒三角结构。
行政案件的执行难在我国也是一个普遍现象：在行政机关败诉的案件中，许多行政机关根本无视法院的权威，拒不执行法院的裁判，甚至暴力阻挠法院强制执行；而法院由于在财政和人事等问题上受制于行政机关，不敢也无力对行政机关采取强制执行措施，结果导致许多行政案件中法院作出的胜诉判决对于原告来说无异于一纸空文。
正是由于行政案件“审判也难”、“执行也难”，导致我国行政诉讼中出现了“一低一高”的现象。所谓“一低”是指行政案件的受理数量低。由于原告在行政案件的审理过程中无法与行政机关进行平等对抗，有时不得不接受来自法官和作为被告的行政机关的两方面的“审判”和斥责，有时甚至会当庭被行政机关抓走，提起行政诉讼对于原告来说已经是具有一定风险的事情；加之即使原告最终获得了胜诉，判决往往也难以得到执行，因而民众对通过提起行政诉讼来救济自己权利的方式已丧失了信心，实践中，他们更寄希望于通过向信访部门上访和申诉等其他途径来寻求救济。由于这些原因的存在，我国行政诉讼案件的受理数量除行政诉讼法最初通过的两三年间曾有过较大幅度的上升之外，（注：据统计，1990年我国受理的行政案件为13006件，比1989年上升了30%；1991年全国受的行政案件为25667件，比1990年上升了97%：1992年受理的行政案件为27125件，比1991年上升了5%，而在1993年就出现了负增长的现象。（见《人民法院年鉴》1988、1989、1990年版“司法统计资料”；《最高人民法公告》1994年第二期《法院工作报告》中的有关数据。））此后一直处于低迷状态。根据最高人民法院2004年的工作报告，2003年，全国共审结各类案件5687905件，而同年受理的行政案件只有114896件。大致算来，行政案件的受理数量只占全部案件受理数量的约2%。
所谓“一高”是指原告的撤诉率高。据统计，自1992年以来，行政案件的撤诉率从未低于33%，有的年份高达57.3%，个别法院的撤诉率甚至高达81.7%。（注：见何海波：《行政诉讼撤诉考》，《中国行政法学精粹》2002年卷第204页。）本来，撤诉是原告处分自己诉讼权利的一种正常行为。在某些案件中，由于被告改变了最初的行政行为或者原告认识到了被告行政行为的正确性，因而撤诉是正常的。然而在我国，潜藏在畸高撤诉率之后的动因却远非如此简单。在实践中，绝大部分撤诉行为并非出于自愿，而是原告由于受到了来自某些方面的威胁、恫吓和欺诈，甚至是由于受到了部分法官的“说服教育”而被迫作出的。正如马怀德教授所指出的：“就公民等原告方而言，行政诉讼极高的撤诉率则反映出他们对法院权威的不信任和被告行政机关对原告对之合法反对的不容忍。”（注：见马怀德：《行政审判体制重构与司法体制改革》，《国家行政学院学报》2004年第1期。）
二、问题的成因
为什么我国行政诉讼法的实施会陷入如此困境？笔者认为，根本原因在于我国的行政审判体制存在弊端。
第一，负责审理行政案件的审判组织和审判人员缺乏必要的独立性，难以对抗来自行政机关的不正当干预。
本来，司法权为三权中最弱的一个，几乎没有什么权利，因为“行政部门不仅具有荣誉、地位的分配权，而且掌握社会的武力；立法机关不仅掌握财权，且制定公民权利义务的准则。与此相反，司法部门既无军权、又无财权，不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动的行动”。（注：见（美）汉密尔顿等：《联邦党人文集》，商务印书馆，1980年，第391页。）因而，只有确立司法机关的独立地位，并建立相应的制度性保障，才能防止司法机关受到来自立法特别是行政机关的不正当干预。然而在我国，司法独立无论是在立法层面还是在制度层面都远未得到落实。在人事制度上，虽然根据我国《法院组织法》第35条的规定，地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会任免，但由于具体的候选人名单是由地方组织部门和人事部门确定的，因而，法院的人事权实际上也牢牢控制在行政机关手中。因此我国法院不仅在财政、人事等问题上受制于行政机关，在其他方面，如土地使用、车辆管理、基建和物资装备建设等方面也都受制于行政机关。司法实践中，如果城建部门败诉，那么法院要建设办公大楼就很可能得不到批准；如果财政部门败诉，那么法院经费不足就很难得到追加；如果政府败诉，那么法院院长在下届选举中就可能无法连任。在这种情况下，即使在实践中有个别有正义感的法官不惜冒风险秉公办案，站在中立的立场上主持原被告双方的平等对抗，并作出公正的判决，但经过多次“血的教训”之后，一些法院和法官不得不退避三舍，明哲保身，不敢再充当正义的守护神。
我国的司法在整体上受制于行政机关，不具备应有的独立性，而负责行政案件审判工作的审判人员更是缺乏必要的独立性，难以对抗外来的各种压力。根据我国法院现行的内部设置，负责行政案件审理工作的只是人民法院的一个审判庭，该审判庭在审理行政案件时不仅会受到来自外界的各种压力和干扰，还可能受到来自法院内部的压力。我国法院的内部结构有着非常浓重的行政色彩，在行政审判庭之上，还存在着院长、副院长等人员。这些人员有权决定行政审判人员的职业晋升、工资福利，甚至配偶就业、子女就学等重大事项，因而一旦他们对行政审判施加影响，审判人员通常都不愿或不敢与之对抗。此外，我国还实行错案追究制和审判委员会制度，这些制度进一步加剧了行政案件审判人员的职业依附性。根据我国现行的错案追究制，法官只要判错了案件，无论是故意的还是过失的，都必须承担相应的法律责任。（注：《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》第14条明确规定，“故意违背事实和法律，作出错误裁判的”以及“因过失导致裁判错误，造成严重后果的”，都需要承担相应的法律责任。）然而事实上，司法审判是一个由已知探求未知的艰难过程，在审判过程中，法官所能接触到的证据往往是零碎的、不全面的，甚至是虚假的、错误的，因而实践中，法官作出的裁判不可能百分之百与案件的客观事实相一致。正因为如此，法治发达国家都赋予法官以司法豁免权，规定除确属贪污受贿或行为不检外，法官对其在行使司法审判职能过程中实施的行为和发表的言论享有不受追究的权利。但在我国，法官一旦判错案件，无论基于何种原因，通常都必须承担法律责任，这必然导致法官在作出裁判时千方百计征求审判委员会或上级法院的意见，从而尽量转移因错判可能产生的法律责任。
第二，负责审理行政案件的审判人员和审判组织缺乏必要的专业知识和审判经验，难以保证行政案件的审判质量。
与民事诉讼和刑事诉讼相比，行政诉讼的一个显著的特点就是其具有很强的专业性和复杂性。在现代社会，由于行政权的不断扩张，行政权调整的社会关系范围变得越来越广泛，与之相适应，行政案件的类型变得越来越复杂多样，而调整行政关系的法律规范也越来越复杂。然而在我国，负责审理行政案件的审判组织只是人民法院内部的一个普通的审判庭，该审判庭的设置并没有体现行政案件审判工作的特殊性，这一点集中表现为行政审判庭的审判人员并不需要具备相关的专业知识和实践经验。在实践中，成为行政审判庭的一名行政审判人员既不需要经过专门的选任渠道和选任程序，也不需要具备相关的专业知识和实践经验。虽然自2000年起我国开始实施国家司法考试制度，成为一名审判行政案件的法官要像成为其他法官一样通过司法考试，但通过司法考试所遴选出来的人才往往是粗通各个部门法的“通才”，而非精通行政法的“精才”。而且出于防止司法腐败以及减轻其他审判庭工作压力的需要，我国许多地方法院经常将各个审判庭的法官相互对调，或者要求行政审判庭的法官兼办大量的民事、经济案件。这种做法严重分散了行政审判人员的时间和精力，极大地影响了行政审判人员专业素质和审判经验的提高。在这种大的背景之下，我国行政审判人员通常既缺乏必要的专业知识，也不具备行政审判的实践经验；不仅对与行政审判相关的法律、法规的内容较为生疏，甚至对行政诉讼的程序规则也不够熟悉。由于审判人员缺乏应有的专业知识和审判经验，导致我国行政案件的审判质量难以得到保障。
三、解决问题的路径：建立独立的行政法院
笔者认为，由于导致我国行政诉讼陷入困境的根本原因在于我国的行政审判体制存在弊端，因而要走出这一困境也必须从改革我国现行的行政审判体制入手。就改革的具体路径而言，笔者认为建立独立的行政法院是我国目前的最佳选择。
有学者认为，在我国目前的情况下，解决行政审判所面临的问题，根本出路不在于建立独立的行政法院，而只能进行循序渐进的改革，只有在将来彻底实现了司法独立的目标后才能从限本上解决问题。道理在于：首先，行政法院的建立没有法律依据；其次，在司法不独立的情况下，行政法院的独立于事无补；最后，建立行政法院会增加人员编制，导致司法机构的庞杂。（注：见万永海、姜福先：《我国不宜单设行政法院——兼论我国行政审判解困之出路》，《法律适用》2003年第6期。）笔者认为以上观点难以成立，在我国目前的情况下，设置独立的行政法院既有其必要性，又有其可行性。
第一，设置独立的行政法院的必要性
首先，在我国目前的情况下，在短期内完全实现司法独立具有相当大的难度，而现行行政审判体制存在的弊端如果不能尽快得以解决，很可能会突破社会的承受能力，最终引发严重的社会问题。
司法独立的实现是一项复杂的社会工程，它涉及到人事方面的独立、财政方面的独立以及思想观念的转变等诸多问题，而这些问题决非一朝一夕所能解决。以人事独立为例，由于司法独立不仅要求司法应当独立于地方行政机关，而且要求司法应独立于地方立法机关，这样，审判人员的任免就不能由地方人大决定。而在我国，审判人员由人大或人大常委会选举或任命是由宪法规定的，因而要实现司法在人事上的独立就要修改宪法，而这涉及到宪政体制改革，远非一朝一夕所能解决。再以转变人们的思想意识为例，长期以来，受左的思想的影响，在我国，司法独立一直被认为与三权分立结合在一起，是三权分立的一个组成部分，肯定司法独立就意味着肯定三权分立，而三权分立一直被认为是资本主义国家的政权组织形式，与我国社会主义的政权组织形式是格格不入的。近年，虽然理论上越来越多的学者认为司法独立是人类的共同文明成果，不仅资本主义国家应当遵循，社会主义国家同样应当遵循，但在许多人的思想意识中，司法独立仍然被认为带有资本主义的深刻烙印，在有的场合人们甚至对司法独立讳莫如深。而要改变这种观念，需要长期的不懈努力。
其次，在短期内不能实现司法独立的情况下，行政审判的独立比民事审判和刑事审判的独立更具紧迫性。
我国的民事审判体制和刑事审判体制也存在着不独立的问题，但相比较而言，行政审判的独立比民事审判和刑事审判的独立更具紧迫性。相对而言，民事审判组织和刑事审判组织受到来自法院以外的压力要比行政审判组织所受到的压力小得多。道理很简单，在民事案件中和刑事案件中，行政机关通常都不是案件的一方当事人，（注：虽然在刑事诉讼中，检察机关是一方当事人，但按照我国现行宪法的规定，检察院属于司法机关而非行政机关，因而在我国现行的宪政体制下，行政机关并非刑事案件中的一方当事人。）案件的审理结果通常与之没有利害关系，即便在少数在本地区内有较大影响的刑民事案件中，地方行政机关可能出面干预，但由于这些案件在整个刑事、民事案件总量中所占的比重并不是很大，因而从总体上说，刑事审判组织和民事审判组织所受到的来自地方的压力相对较小，其独立的紧迫性也较为缓和。与之不同的是，在行政案件中，行政机关必然是案件的被告，案件的审理结果与之有着切身的利害关系，因而在绝大多数情况下，负责审理行政案件的审判组织都会受到来自行政机关的压力。在这种情况下，如果行政审判组织缺乏应有的独立性，难以对抗来自地方的压力，自然就会出现本文开头提到的行政审判的困境。
第二，建立独立的行政法院的可行性
首先，建立独立的行政法院在我国具有法律上的依据。我国《宪法》第124条规定，我国可以设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。此外，我国《人民法院组织法》第2条规定，我国的审判权由下列人民法院行使：地方各级人民法院；军事法院等专门人民法院；最高人民法院。可见，在我国，设立专门法院是有法律依据的。目前，我国已经建立了铁路运输法院、军事法院、海事法院等三种专门法院，行政法院作为顺应形势发展而产生的一种新的专门法院，并不违反我国现行宪政体制的要求。虽然我国《行政诉讼法》第3条第2款规定，“人们法院设置行政审判庭，审理行政案件。”根据这一规定，行政审判组织似乎只能设置在人民法院内部，但正如马怀德教授所指出的，“这可以借修改行政诉讼法的契机消除原来设置行政法院的法律约束，并在行政诉讼法中确立行政法院的性质、地位、职权、组织等事项。”（注：见马怀德：《行政审判体制重构与司法体制改革》，《国家行政学院学报》2004年第1期。）
其次，建立独立的行政法院符合世界发展的潮流，不会造成法院体系的庞杂和臃肿。在法国，自1889年独立的行政法院的创建基本完成之后，（注：见胡建淼：《十国行政法比较研究》，中国政法大学出版社，1993年，第145页。）行政法院就成为法国法律制度中不可或缺的一部分，推动了法国行政法的发展，并在世界范围内树立了极高的声誉。德国行政法院的建立也有非常悠久的历史，自1863年在巴登建立了独立的行政法院之后，德国的行政法院在德国法治国的发展历程中一直发挥着至关重要的作用。（注：见刘飞：《建立独立的行政法院可为实现司法独立之首要步骤——从德国行政法院之独立性淡起》，《行政法学研究》2002年第3期。）由于独立的行政法院在法国和德国取得了较为理想的效果，西方其他大陆法系国家，如比利时、意大利、西班牙等国，都纷纷效仿法国或德国，先后建立了与法国或德国大同小异的行政法院组织体系。近年来，即使像英美那样实行审判一元制的国家，也设立了一些行政裁判所这样的行政裁判机构受理行政案件，并且其所裁决的案件数量远远超过了普通法院。可以说，在当今社会，设立独立的行政裁判组织已经是一种普遍的世界潮流。由于独立于普通法院的行政法院的存在有其科学性和合理性，因而即使将来我国彻底实现了司法独立的目标，独立的行政法院的存在也不会像某些学者所说的那样会导致法院体系的庞杂和臃肿。
四、具体的制度建构
目前，我国理论界对于行政法院的具体设置主要存在三种观点。第一种观点主张设立直接向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作的行政法院；第二种观点主张设立隶属于国务院系统的行政法院；第三种观点主张设立受最高人民法院指导和监督的专门的行政法院系统。笔者认为，第一种观点和第二种观点在我国都不具有可行性。第一种观点的缺陷在于，设置隶属于人大的行政法院与我国现行宪政体制不协调，缺乏宪法上的依据。第二种观点的缺陷在于这种体制不利于对行政权进行制约，甚至还有可能进一步加剧行政权的恶性膨胀。只有第三种观点，即设立受最高人民法院指导和监督的专门的行政法院才符合我国的宪政体制，具有可操作性。道理很简单，根据我国《宪法》第127条的规定：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。”可见，设立受最高人民法院指导和监督的行政法院是符合我国宪法的规定的。此外，设置受最高人民法院指导和监督而不是隶属于国务院系统的行政法院还有利于保障行政法院系统相对于行政系统的独立性，从而加强对行政权的司法审查和制约。
就建立独立的行政法院系统而言，应注意适当提高行政案件管辖法院的级别。根据我国现行行政诉讼法的规定，涉及到政府或政府部门的案件，一般都由同级人民法院甚至是下级人民法院管辖。如根据我国《行政诉讼法》第14条的规定，对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起的诉讼案件由中级人民法院管辖。在我国现行体制下，无论是国务院各部门还是省、自治区、直辖市人民政府的地位都远远高于中级人民法院，他们在成为被告后往往能够通过种种方式对中级人民法院施加压力，因而由中级人民法院受理涉及国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府的案件，将很难抗拒来自这些行政机关的压力，难以保证审判的公正。不仅如此，根据我国《行政诉讼法》第13条的规定，除了由最高人民法院、高级人民法院以及中级人民法院审理的案件之外，其他绝大多数行政案件，如涉及县级行政部门，包括县财政部门、人事部门、组织部门，甚至是县政府的案件，都由基层人民法院管辖。而如前文所述，在我国现行体制下，基层法院的人事权、财政权等都受到同级政府部门的控制，由基层人民法院作为这些案件的管辖法院是很难保证案件获得公正审理的。事实上，我国的行政审判体制之所以会陷入今天的困境，管辖法院的级别太低即是一个致命原因。因而在建立独立的行政法院系统时，必须适当提高行政案件管辖法院的级别。具体而言，在进行制度建构时应当注意以下几点：第一，撤销基层人民法院的行政审判庭，县、县级市一级不设行政法院；第二，撤销中级人民法院的行政审判庭，建立与中级人民法院同级的行政法院（该法院可命名为初级行政法院），负责审理现行法律规定的由一审法院审理的行政案件；第三，撤销高级人民法院的行政审判庭，建立与高级人民法院同级的行政法院（该法院可命名为中级行政法院），主要负责审理不服初级行政法院裁判的上诉案件以及按照现行法律规定由中级人民法院审理的案件：第四，在中央一级设置具有相对独立性的高级行政法院，作为行政案件的最高审级，负责审理不服中级行政法院的上诉案件以及在全国范围内有重大影响的第一审行政案件。
要保证行政审判的独立，笔者认为还有必要建立以下保障制度：
第一，打破我国现行司法区与行政区合一，也即按行政区划设置法院的做法。改革为按照不同于现行行政区的司法区设置行政法院，即初级行政法院不按地区、地级市设置，而将几个地区、地级市划为一个初级行政法院辖区，设置一个行政法院；中级行政法院也不按省、自治区、直辖市设置，而将几个省、自治区、直辖市划为一个中级行政法院辖区，设置一个中级行政法院，从而最大限度地使行政法院摆脱各级行政部门的影响甚至控制。
第二，在隶属关系上，除高级行政法院要受到最高人民法院的指导和监督之外，其他各级行政法院应当实现与地方各级人民法院的彻底剥离。也就是说，除按照司法区而不是行政区设置行政法院，以切断行政法院与地方各级人民法院以及地方政府之间的天然联系之外，还应当在立法上明确规定各级行政法院不受各级地方法院的指导和监督，只接受来自上级行政法院的指导和监督，从而实现行政法院系统在隶属关系和司法运作上相对于同级法院的超然独立。
第三，要确保各级行政法院在人事上独立于地方。具体而言，这又包括两个方面：一是在行政审判人员候选人名单的确定方面，应当改变我国现行的由地方组织部门与人事部门确定审判人员候选人名单的做法，改由上级行政法院确定下级行政法院审判人员候选人名单。二是在行政审判人员的任免方面，应当改变我国现行的由地方人大及其常委会选举或任免审判人员的做法，规定中级和高级行政法院在确定了各级行政法院审判人员的候选人员名单后，统一由最高人民法院审核后报全国人大常委会表决通过。为防止因行政审判人员数量过多导致全国人大常委会在任免时无法进行有效审查，有必要严格限制各级行政法院法官的数量。当然，为了应对中国地域辽阔，人数众多，审判压力过大的问题，可以给每一名行政法官配备一定数量的法官助理。需要强调的是，由于行政案件大多具有较强的专业性，因而在行政审判人员的选任上，不仅应当要求其具有较强的法律素养，而且应当要求其具有一定的行政管理知识。因而在录用行政审判人员时，除要求其必须通过国家统一司法考试之外，还应当要求其通过最高人民法院有关部门组织的有关行政管理方面知识的考核。
第四，在财政方面，也应当保证各级行政法院独立于地方。具体而言，应当在各级行政法院内部设立司法预算委员会，该委员会在上年度本院财政支出情况的基础上综合各种因素制定下一年度的财政预算，并将该预算逐级上报到高级行政法院，然后统一汇总于最高人民法院。最高人民法院将各级行政法院的财政预算报国务院财政部。国务院财政部只负责将该预算草案纳入其总体财政预算报告之中，而无权对行政法院的司法预算进行删减。在行政法院的司法预算草案经全国人大通过后，国家财政部必须严格按照全国人大通过的司法预算统一向全国各级行政法院划拨经费，不得随意减少。
注释：
⑤见马怀德：《司法独立与宪法修改》，《法学》2003年第12期。
⑧如前文所述，由于我国法院内部有着浓厚的行政色彩，加之我国实行错案追究制和审判委员会制度以及上下级法院的请示汇报制度，结果导致了两方面的问题：首先，由于法官个人害怕出现所谓的“错案”，影响自己的职业晋升以及工资福利等方面的利益，一遇到大案、要案，就倾向于向审判委员会请示汇报，然后根据审判委员会的意见作出判决，导致法官的个体独立丧失殆尽；另一方面，受到错案追究制的影响，许多案件的一审法院为了避免本院的判决被上级法院推翻，在案件审理之前就向上级法院请示汇报案情，然后再按照上级法院的意见作出判决，导致法院的审级独立也不复存在。
收稿日期：2005-03-14
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