房产税改革的方案选择及财税效应分析，本文主要内容关键词为：财税论文,效应论文,房产税论文,方案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自2003年十六届三中全会提出开征房产税以来，对房产税的争议始终未曾间断过。2003年国家先后在各省开展物业税空转试点工作，2010年国家“十二五”规划提出积极推进房产税改革，2011年上海、重庆两地开始进行房产税试点改革，十八届三中全会更是将房产税提上新一轮财税体制改革的重要议程(安体富，2012)。毋庸置疑，开征房产税已是大势所趋，但同样值得关注的问题是：世界许多国家的房产税制度深受财政联邦制理论的影响，而这种制度设计根植于西方的财政分权理论，与中国的分税制财税体制改革截然不同；若按照财政联邦制理论来设计中国的房产税制度，不根据中国国情和现实发展阶段进行适时调整，其科学性和适用性则有待商榷。房产税改革涉及经济、社会、政治、法律等诸多领域，在当前深化财税体制改革背景下推动房产税的试点改革，需要有一个符合中国分税制财政体制环境的理论来支撑，而不能完全照搬产生于不同体制环境的西方理论来指导房产税改革工作，需要对房产税改革的基本思路进行顶层设计，也需要对具体问题制定相应的对策。如何选择符合中国国情的房产税方案?不同的房产税改革方案将产生怎样的财税效应?方案选择的现实依据、框架思路与实施路径究竟如何?这些问题构成了本文的研究主题，而在国家提出新一轮财税体制改革的背景下对于这些问题的深入剖析和研究，其现实意义自然也不言而喻。 众所周知的是，1994年的分税制改革虽然明确了中央和地方各自的收入范围，但在地方层次上，各级政府的收入来源并没有形成统一的制度规范，省以下各级政府也缺乏相应的稳定的自主性财源。事情还不止于此，发端于2012年“营业税改增值税”试点产生的影响正在扩散，伴随着“营改增”的全面推开，现行地方税体系受到进一步的冲击：营业税属于地方税的主体税种，而增值税则属于中央和地方共享税，地方仅享有增值税25%的收入分成。可以预见的是，一旦“营改增”全面完成，地方税不但失去了主体税种，而且自有财政收入来源也将锐减。显而易见，如何设计符合现实国情的地方税制度，特别在重新选择适合于地方的主体税种方面，自然成为一件迫在眉睫的事情。正是在这样的背景下，房产税的开征契合当前中央地方税改革的主题，能够为地方政府提供较为可观的财政收入以用于地方性公共服务的财政支出，同时也有利于提高地方政府财政努力程度(陈旭佳，2015)。十八届三中全会报告提出，要加快房地产税立法并适时推进改革，不断完善地方税体系；2015年全国经济体制改革工作会议提出，要积极稳妥深化财税体制改革，将房产税列入经济体制改革的重点。基于以上背景，本文以房产税的法理基础作为研究的逻辑起点，在设计两种不同房产税方案的基础上，以国内主要城市为例分别分析其产生的财税效应，进而为房产税改革试点提供方案选择。 二、文献综述 房产税问题属于地方税制体系的范畴。在国外比较早期的研究中，Tiebout(1956)的地方政府模型给出了地方税制体系存在的理由，即为辖区内公共服务提供资金来源。应该指出的是，Tiebout模型假设公共服务是通过一次性税收来筹资的，但在现实中，几乎没有哪个国家采取一次性税收的方式为公共品筹集资金，所以一些学者对地方主体税种的选择和设置原则进行了探讨，得到比较一致的结论是：具有非流动性税基的房产税是地方政府理想的收入来源(Musgrave，1959；Otes，1972)。由于房产税在世界许多国家的地方性税收中扮演着重要角色，此后学者们对地方性税收问题的研究更多地集中在房产税领域(Zodrow 2002；Bahletal，2008；Braid，2013)。近些年来，西方主要国家已完成以房产税为主体税种的地方税体制建设，相应地，国外学者将研究重点转向房产税对社会资源配置和社会福利产生的影响，不再集中于如何完善地方政府的房产税制度方面(Edwardetal，2008；Martinez et al.2010：Hatfield，2013)。 虽然中国在1994年进行了分税制财税体制改革，但时至今日也并未形成令人满意的地方税体制，特别是在如何选择地方政府的主体税种方面。遵循西方学者对地方税的研究思路，国内学者对地方税制的研究也开始转向房产税的方向，特别是集中在房产税的经济社会效用上。概括起来，国内学者们对房产税的研究主要集中在三个方面：一是调节居民收入的视角。一些学者(范子英等，2015；黄潇，2014)认为房产税目前在中国尚未能起到有效调节收入分配的作用，但不能以此否定房产税调节收入分配的功能，即地方政府通过转移支付的模式将征收房产税的税收收入用于改善中低收入群体的住房和公共服务；以此为前提的政策取向是在充分考虑房产税价格效应的基础上，进一步增强房产税调节收入分配的功能。二是抑制房价上涨的视角。还有学者(张薇，2016；况伟大等，2012)认为开征房产税有助于抑制房价的过快上涨，能够有效调控房地产市场的发展，但房产税对房价的抑制作用具有局限性，地方政府也不能通过大幅提高房产税率对房地产市场进行调控；其政策取向是利用限价令和限购令等政策，抑制房价增长预期，以此来调控房地产市场。三是增加政府收入的视角。贾康(2013)认为房产税改革有利于解决中国地方税体系不成型的问题，能够为地方政府提供支柱税种，并有助于完善省以下分税制财政体制。任强(2015)认为房产税可在筹集地方政府财政收入方面发挥重要作用，房产税在美国、加拿大、英国和韩国等国家相应占有重要的地位，因此，为地方政府获取稳定的财政收入也是房产税的重要经济社会功能之一。 学者们以中国的分税制财政体制改革为基础，在借鉴国际上开征房产税的原则基础上，提出了很多有价值的政策主张。但已有的大多数研究忽略了以下几个方面的问题：一是现有文献倾向于分析房产税对资源配置和社会福利产生的社会经济影响，但对房产税改革可能导致的财税效应缺乏深入剖析，分析层面有待拓展和深化。二是已有研究往往集中于对单一的房产税方案的设计，而对于不同房产税方案可能产生的经济社会效应缺乏严谨的比较研究，因而其对改革方案选择的解释力度和说服力不强。三是现有文献缺乏对各种房产税改革方案优劣势的综合权衡与取舍，从而未能确定未来房产税改革的主要方向。应该指出的是，房产税改革是在新一轮财税体制改革的背景下进行的，必然会被赋予解决当前社会经济领域中一些体制性矛盾的重要使命，因此对房产税改革的方案设计及其财税效应分析，应该充分体现新一轮财税体制改革的基本思路。基于此，本文立足于新一轮财税体制改革的趋势与背景，通过分析开征房产税的法理基础，设计了两种不同的房产税改革方案，并分析其财税效应，进而为今后的房产税改革指明主要的方向。 三、房产税改革的法理基础与方案设计 1.房产税改革的法理基础 从本质上讲房产税是一种受益税，这种判断的依据在于：地方政府为房地产所有者提供财产权力的安全保护，从而保证了房地产产权的顺利实现，同时也为财产所有者提供社区教育、公共基础设施、社会治安、环境保护等公共服务，而受到财产保护与享受公共服务的居民为此支付一定的报酬，地方政府实现了公共产品与服务投资的“溢价回收”(陈旭佳，2016)。国际实践经验表明，对承认私有产权且产权明晰的市场经济国家而言，无论是采用联邦制政治行政体制，还是采用单一制政治行政体制，都毫无例外地对房产的持有环节课征税收，房产税的开征具有一般意义上的国际通用合法性。针对中国具体国情来说，中国的土地虽然只有70年产权，但《物权法》规定70年后到期的房产会自动续期，开征房产税在中国客观上存在现实依据。在这里需要强调的是，土地出让金与房产税两者之间存在本质差异，对此应该分别考虑：土地出让金是在购房时一次性发生的，由取得土地使用权者支付，缴纳行为发生在房产或土地所有权的出让环节；而房产税是长期、连续的税种，由不动产业主缴纳，缴纳行为主要针对房产的持有环节(徐滇庆，2013)。在土地出让金不变的情况下开征房产税并不是重复征税，这也是国际上通行的做法，在实际操作中具有充分的理论依据。 事实上，房产税是许多国家地方税的重要收入来源，而开征房产税本身也有利于提高地方政府的财政能力。这是由于：房产税作为居民从当地政府获得公共服务的付费，能够根据自身偏好选择地方公共服务的规模、范围和质量，而基层政府相对于高级次的政府也更能了解当地居民的需求偏好，由基层政府征收房产税体现了税收的效率原则。回顾中国的财政体制变迁历程，1994年财政体制改革确立了中央与地方之间的总体财政分权格局，但省以下各级政府间的分税制改革时至今日并没有完成，导致基层政府在各级政府财力分配中处于不利地位。中央政府在集中财政收入权力的同时，增加对地方的转移支付力度，但由于政府级次过多导致转移支付链条过长，地方各级政府间很难形成完善的转移支付机制，所以绝大多数的地方基层财政困难依旧，甚至难以履行基本的公共服务职责。为缓解地方基层财政困难，减少基层政府对转移支付的财政依赖，为基层政府提供稳定的财源具有现实必要性。由于房产税的税基具有非流动性的特征，决定了房产税能够为基层政府提供稳定的税源。随着中国城镇化进程的不断推进和房地产市场的快速发展，房产税的开征对于解决基层政府的财政收入来源无疑具有重要的现实意义。 许多国家地方政府在制定房产税征收政策时，规定房产税税收收入只能专项用于政府对中低收入阶层的购房或租房补贴，同时也对中低收入阶层施行税收减免和优惠政策，体现了房产税缩小贫富差距的社会经济功能。从中国近年来的现实情况看，由于城市房价持续快速上涨，一些地方的房屋价格已超过了绝大多数老百姓的购买能力，而极少数富有者则持有大量房产。显而易见，房屋不仅是传统意义上的生活必需消费品，同时也成为人们热衷的投资商品甚至是投机商品。高企的房产价格将占人口绝大多数的中低收入者排除在购买行列之外，而开征房产税则可以发挥其调节收入分配的功能，主要原因在于：对私人拥有房产征收财产税就是对资本征税，而对保有环节的房产征税并不会改变资本的供给，房产的所有者将会承担全部税收负担。可以预见的是，开征房产税有助于抑制社会财富分配的不均，同时也有助于维护社会的安定和谐，进而有助于实现社会的公平与正义。 2.房产税改革的两种方案 从已开征房产税的试点城市来看，沪、渝两地均主张对新购住房征收房产税，并没有涉及居民已有存量住房。这种做法缩小了房产税的征税范围，而从税法公平原则出发，所有拥有住房的个体均应缴纳房产税，既要包括居民原有的存量住房，也要包括新购的住房，既要包括普通居民住宅，也要包括别墅和公寓等高档住宅。基于将存量房和增量均作为课税对象的判断，房产税改革可考虑如下两个方案： (1)统一无减免税率(方案一)：对全部房产采用无差别税率征税，按公告价值或评估价值的1.5%统一税率征收，不施行任何减免。 在方案一的整体设计中，首先需要考虑的重点问题是纳税房产公告价值的确定。根据国外的经验，在房产税的征收过程中，房产价值很大程度上依赖于对公告房价的选择，如加拿大、美国等国家在确定应税住宅价值时参考估计的房产价格，而中国台湾、新加坡和中国香港等地在确定应税个人住宅价值时均采用公告房价。这种公告房价并不是真实意义上的交易房价，仅作为缴纳房产税的参照体系。例如，按照交易房价的70%或80%作为公告房价。一般情况下，公告房价低于真正的市场交易价格，只是作为地区缴纳房产税的参考基础。在房产税改革的方案中，可参考各地区一手住宅市场平均房价，将各个地区的平均房价总体上划分为几个等级，在此基础上降低一定比例，公布用于计算房产税的公告房价。 另外需要考虑的问题是房产税税率的确定。从税率设计来看，单一税率具有操作方便、计算简单的特点，便于政府对房产税的征收和管理，也有利于纳税人的理解与接受，可以在很大程度上降低房产税的征管成本和阻力。更为重要的是，单一税率涵盖所有的房产，既包括家庭拥有的住宅，也包括个人拥有的住宅，无须考虑住宅户型差别和具体用途，具有一视同仁的特点。可以说，单一税率可以避免差别税率所导致的纳税人税负加重，确保所有纳税人在纳税义务上的公平，在实际操作中没有例外和附加条件，税率一目了然，透明度高，具有典型的税收中性特征。从纳税人的心理承受度上考虑，单一税率有利于纳税人在短时间内接纳房产税的开征，容易得到纳税人的理解与支持。反而言之，如果制定过于复杂的税率，会造成纳税人的误解和疑问，甚至让纳税人产生抵制情绪，而这种情况在房产税的普及推广期无疑会产生负面的影响。 (2)混合有差别税率(方案二)：对全部房产征税，每人享受一定面积的减免，根据住房面积大小、基于公告价值或评估价值按不同税率征收。 由于住房建筑面积具有可观察性和可度量性，只要税务部门测算住房面积采用同一口径，无论采用何种方法均能保证住宅面积测算的公平性。然而，从社会贫富差距的现实考虑，如果简单地将住宅建筑面积作为房产税的计算依据，不同收入阶层的家庭对同样面积的住宅支付相同的税收，这对低收入家庭而言显然是不公平的。考虑到现实社会的贫富差距，方案二对每个家庭规定一定的免税面积，让人均住房面积超过平均值的家庭承担房产税，且超得越多税收越高(即采用递进税率)，既可以保障低收入家庭的利益，也有利于房产税的推广和普及。 按住房面积采用递进税率的征收模式，在税率的选择上需要按照住宅面积加以区分并在此基础上确定不同类型的税率，计算过程较为复杂繁琐，容易被纳税人投机取巧，逃避高税率和监管。但是这种递进税率能够最大限度地抑制房地产市场的投机倾向，达到调节高端住房消费的目的。根据方案二的设计，按住房面积制定不同档次的税率，考虑到了对中低收入群体的税收减免，体现了税收“量能负担”的原则，发挥了税收调节贫富差距的功效，减轻了居民负担。更为重要的是，利用房产税征税收入来补贴中低收入群体的购房或租房支出和解决保障性住房建设资金不足的问题，可以通过增加保障性住房供给量满足低收入群体的住房需求，从而在整体上减少商品房的市场需求，使商品房价格下降到合理水平，进而有效抑制房地产市场的投机需求。 四、房产税改革的财税效应分析 如果将存量房产纳入房产税征税范围，以房产的公告价值或评估价值为基础计税，遵循“宽税基、低税率”的原则，房产税的税基无疑具有较强的稳定性，这种特征也决定了房产税作为地方主体税种的可行性(蒋震等，2014)。为更好地认识对所有房产全面开征房产税可能带来的影响，我们以国内主要城市为例，对上述两种方案的财税效应进行初步分析。 需要说明的是：房产税改革涉及经济、社会、政治、法律等诸多方面，对整个社会所造成的影响是多层次和宽领域的，所产生的财税效应往往错综复杂(贾康，2012)。我们在实际分析过程中仅就房产税改革预期产生的税收收入进行测算，未能综合考虑各种复杂因素进行全方位的考量，与实际产生的结果不是完全相符，但考虑到相关预测数据获取的局限性，我们只能退而求其次了。 1.统一无减免税率方案的财税效应 方案一对不同类型的房产均统一征收房产税，同时假定暂不涉及其他土地和房屋相关税费的配套改革。在税率设定方面，目前我国房产税适用税率为1.2%，以房产原值一次减除10%至30%后的余值作为房产税的计税依据。在考虑居民承受能力的情况下，本文暂且按照1.5%税率测算房产税改革方案一的财税效应。一般而言，测量存量房房产税的税收收入由应税个人住宅价值乘以相应税率得出，具体测算过程如下：首先，根据主要城市《政府工作报告》及《国民经济和社会发展统计公报》公布的数据，得到城镇居民人均居住面积和城镇人口数据，两者相乘得到城镇居民住房总面积；其次，根据《中国房地产统计年鉴》公布的数据，得到商品房的平均销售价格，按照该价格的80%确定商品房的公告价格，再乘以城镇居民住房总面积，得到应税城镇居民住房总价值；最后，在不考虑征收率、房产评估率的情况下，按1.5%的房产税税率可以得到房产税收入，进而得到房产税收入在公共财政收入和土地出让金中所占比重。 表1报告了国内主要城市按照方案一进行房产税改革预期产生的财税效应。从测算的结果看，房产税税收收入最高的城市依次为上海、北京、深圳，属于第一方阵，上述城市的房产税税收收入均突破900亿元，最高的城市上海甚至达到1467亿元，主要原因在于其居高不下的房价和规模庞大的城市人口；广州、天津、杭州等城市的房产税税收收入超过400亿元，位于第二方阵，这与这些城市在商品房平均售价、居民人均居住面积、城市人口规模等方面的差异存在较大联系；重庆、成都、武汉等城市房产税税收收入都超过了260亿元，位于第三方阵，主要原因在于其房价远远低于北、上、广、深等一线城市的房价。从房产税税收收入占公共财政收入比重看，深圳、杭州、广州等城市超过了40%，上海、北京、成都等城市超过30%，而武汉、重庆、天津等城市也都超过20%。从房产税税收收入占土地出让金的比重看，北京、天津、上海、广州、深圳和成都等城市超过50%，最高的城市深圳甚至达到193.41%，而杭州、武汉、重庆等城市也都超过20%。从分析结果可以判断，房产税改革能够降低地方政府对土地出让金的依赖，为地方性公共物品供给提供稳定的财政来源，有利于完善省级以下地方政府财政体系建设。
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