中美环境影响评价制度若干问题比较——Comparison of System of Environmental Impact Assessment——between America and China，本文主要内容关键词为：中美论文,若干问题论文,评价论文,制度论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 比较中国与美国环境影响评价制度的法律依据、评价范围、评价者与评价内容，中美环境法律中均规定了该项制度，但美国法院判例也成为重要依据；与中国不同的是，美国环境影响评价之评价对象的唯一限制条件是“对人类有重大影响”，公众参与原则在美国环境影响评价制度中贯彻较好，美国环境影响报告书包括真实可行的替代方案。
关键词 环境影响评价制度 比较 美国 中国
Abstract The legal basis,assessment limits,assessor andassessment content of environmental impact assessment inAmerica and China were compared.In America,legal precdent wasimportant basis,restictive condition to assessment objectwas only taking great impact to humane environment,the publicparticipation was well implemented and there had replaceableplan in Environmental Impact Statement.
Key words System of environmental impact assessmentComparison America China
环境影响评价制度首创于美国。1970年1 月美国公布的《国家环境政策法》第一次规定了环境影响评价制度。之后许多国家也在有关环境法中肯定了该项制度。中国于1978年制订的《关于加强基本建设项目前期工作内容》中提出环境影响评价，使之成为基本建设项目可行性研究报告中的重要篇章，1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》将此制度法律化，以后几年国家又多次颁布了有关环境影响评价的规定。现今，《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《环境噪声污染防治条例》特别是《中华人民共和国环境保护法》都对环境影响评价制度有明确规定，使该项制度成为贯彻“预防为主”方针、控制新污染的主要制度之一。本文采取比较分析方法，将该项制度始创国——美国的有关环境影响评价问题与中国作比较研究。
1 法律依据
美国环境影响评价制度的主要法律依据是《国家环境政策法》和环境质量委员会制订的《关于实施环境政策法程序的条例》（简称CEQ 条例）。《国家环境政策法》第102条第3款要求在“对人类环境质量具有重大影响的每一项建议或立法建议报告和其他重大的联邦行动中”，都应有一份环境影响报告书（简称EIS）。CEQ条例第1502.1～1502.25节，对环境影响评价制度作出详细规定。为实施《国家环境政策法》，至1988年已有73个联邦行政机关及其下属机构制订了有关环境影响评价制度的行政规章。关于实施环境影响评价制度的具体问题，通过法院判例解决。最高法院在克莱珀与山岭俱乐部的诉讼中，明确准备必要的EIS 前必须有一个行动方案。中国环境影响评价制度在环境保护基本法及大气、水、海洋等污染防治专门性法律和大量的行政法规作出规定，并在建设项目环境保护规章中加以细化。与美国相比，中国同样在环境保护基本法律中确立了环境影响评价制度，并通过行政法规和规章具体化；不同的是，美国作为判例法系国家，法院判例亦成为完善环境影响评价制度的重要途径。
2 评价范围与评价者
在实行环境影响评价制度的国家，评价范围或称评价对象一般限于对环境有较大影响的各种规划、开发活动、建设工程。美国环境影响评价的范围，是联邦政府的立法建议或其他对环境有重大影响的联邦行动。这里的“立法”系由联邦政府行政机关对国会提出的议案或立法建议。“其他有重大影响的联邦行动”包括“全部或部分地由联邦政府资助的、协助的、从事的、管理的或批准的工程或项目，新的或修改了的行政决定、条例、计划、政策或程序”。可见，美国环境影响评价的范围非常广泛，既可是立法行为又可是行政行为，既可是作为也可是不作为，既可是纯粹的联邦行为又可是“联邦化”了的州、地方政府和私人行为。就行政行为而言，它既包括行政机关的抽象的行政行为（如制订政策、规章、计划和行动方案）又包括具体行政行为（如审批和许可）。根据中国关于建设项目环境保护管理的规定，凡从事对环境有影响的建设项目都必须执行环境影响评价制度，包括工业、交通、水利、农林、商业、卫生、文教、科研、旅游、市政建设等对环境有影响的一切基本建设项目、技术改造项目及区域开发建设项目；凡属中型以上建设项目，对基本环境要素或特定环境保护区域可能造成污染或破坏、不经过环境影响评价不能判明环境影响程度的，都应编写环境影响报告书，小型建设项目一般填报环境影响报告表。
比较两国环境影响评价的评价范围，美国广于中国，中国行政机关的抽象行政行为不能成为评价对象。在确定评价对象对环境影响的程度上，中国对环境影响较小的工程项目采用填报程序与内容较简单的环境影响报告表方式，对环境影响大的建设项目才编写环境影响报告书。美国规定“对人类环境有重大影响”的联邦行动，必须编写环境影响报告书，“重大影响”以社会整体、受影响地区、受影响利益和行为地点等多方面背景为分析基础判断其影响的严重程度，这与中国的判断标准大同小异。另外，在美国联邦官署作出的“无显著影响的裁决”中虽然不需要准备EIS，但CEQ条例规定必须包括一个环境影响评价摘要。
在评价者（对环境影响报告书负主要责任的机关）方面，中美也不尽相同。美国《国家环境政策法》规定，任何行政机关只要其行动属对人类环境有重大影响就属评价者之列；中国承担环境影响评价的是建设单位或其主管部门，由他们委托具备评价条件并取得评价资格证书的单位实施。
3 评价程序与内容
按照《国家环境政策法》和CEQ条例， 美国环境影响评价程序（环境影响报告书的编制步骤）分为四个主要阶段：一、决定是否编制报告书，二、确定评价范围，三、编制报告书初稿，四、报告书的评论和定稿。其中第四阶段是环境影响评价程序中最重要的阶段，对报告书初稿的评论、修改或答复是报告书编制程序的核心环节。报告书初稿在《联邦公报》上公布后，评价者主要通过召开公开听证会方式获得公民对初稿的意见，研究收到的评论并作出反应，评论期结束后评价者把报告书交给决策者而成为决策依据之一。
中国虽然规定了环境影响评价制度，但无具体的程序规定。一般地，根据实践环境影响评价程序包括：一、确定是否进行评价，二、制订评价计划草案，三、制订详细评价方案，四、实施评价方案，五、报送环境保护行政主管部门审批。
在环境影响评价程序方面，美国以公开和评论为一条红线，其程序中的四个阶段均要经过有关方面和公众审查、评价。法定的公开和评论程序，使得上至政府机关下至寻常百姓各有关方面皆可参与对环境有重大影响的联邦行动的决策。中国则对公开与评论重视不多，未能较好体现公众参与原则，无论在制订评价草案还是实施评价方案都未强调公众的意见、建议。应该认识到公开评价行为、提高透明度有助于评价结果的公正和客观。
美国《国家环境政策法》第102条第2款第3项规定EIS大纲应陈述建议行动对环境有无不可避免的有害影响及后果、可供选择的方案、土地对环境的短期利用和长期生产的保养和提高其价值同自然资源承担的不可弥补的、不能恢复的能力之间的关系。CEQ 条例就《国家环境政策法》的原则性大纲规定了环境影响评价的具体内容有：一、包括建议行动在内的所有可供选择方案的环境影响，二、受影响的环境，三、环境后果。中国环境影响报告书的内容大体包括六个方面：一、建设项目的基本情况，二、建设项目周围地区的环境状况，三、建设项目对周围地区的环境影响的分析和观测，四、环境监测制度建议，五、环境影响经济损益分析。六、结论。比较两者的形式陈述建议行动及其替代方案的环境影响，中国一般缺少替代方案的内容；美国关于建议行为与土地利用的关系内容表明了对土地资源的特殊重视，中国一般泛泛而谈。另外，在美国EIS中一般都有一个充分、准确地概括报告书内容的摘要， 以便阅览者迅速发现主要结论、争议及有待解决的问题。
（收稿 1996—02—12）
责任编辑注：本专题96年第一期索引中倒数第13 条的文章出处“加国环境管理”应为“中国环境管理”特此更正。
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