诉讼过程中行政行为的主动撤销
——从《行政诉讼法》解释第90条第3款出发
翁川龙
（西南政法大学 行政法学院，重庆 401120）
摘 要： 史善芝诉郸城县公安局一案反映出《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第90条第3款存在的问题，即行政机关在诉讼中主动撤销的行为是否对重作的行为具有约束力，文本的模糊性导致理解歧异。从体系解释而言，该款解释应该适用于法院审判之后。而主动撤销不当行为是行政机关自我纠错的内在要求，这种撤销权在司法权与行政权的配置下应该是一种独立自主的权力。针对诉讼中存在的滥用主动撤销权的情况，现有的法律赋予了相对人及法院一定的救济及监督权，但对于诉讼外的主动撤销行为仍需以适当方式予以规制。
关键词： 行政诉讼；主动撤销；自我纠错；司法尊重
在我国，行政机关变更、撤销行政行为作为一种行政纠错方式已经被普遍采用，主要有主动型与被动型两种形式，但是无论主动还是被动，重新作出的行政行为都要受原行政行为约束。
在史善芝诉郸城县公安局一案中，郸城县公安局先后三次对史善芝作出实质上相同的行政处罚，史善芝针对每次行政处罚行为都提起了诉讼。但郸城县公安局在前两次处罚诉讼当中，每次都于史善芝提起诉讼期间主动撤销其作出的行政处罚，在诉讼结束之后又再次以相同的事实及理由对史善芝作出相同的行政处罚，前后总共作出了三次相同的行政处罚。在第三次诉讼中，一审法院认为郸城县公安局撤销重作的行为违反了 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称“《解释》”）第90条第3款的规定，判决撤销其第三次行政处罚行为。郸城县公安局不服提起上诉，坚持认为自己前两次撤销行政处罚的行为是由于原行政处罚决定书内容出现笔误，所以撤销处罚决定，重新对史善芝作出行政处罚决定，并非是被人民法院判决撤销被诉行政行为后又以同一事实与理由再次作出与原行政行为基本相同的行政行为，原行政行为已被自己主动撤销，所以不适用《解释》第90条第3款的规定。而二审法院则采纳了一审法院的判决，认为依照《解释》第90条第3款的规定，无论是否主动撤销，行政机关重新作出的行政行为，都应当受到与之前所作的行政行为认定的事实和理由的约束，故判决撤销其行政处罚的决定①。
仔细梳理，该案的症结在于对《解释》第90条第3款的理解不同上。郸城县公安局认为其行政行为属于主动撤销行政行为，其后作出的行政行为不受撤销行为的约束。而法院却持相反观点。笔者认为，双方之所以对《解释》第90条第3款理解不同，是因为该解释文本本身表述上模糊不清。从应然角度而言，法律必须是明确的，只有明确的法律才能为人们的行为提供具体的导向；法律一旦模糊不明，必然导致法律规范的无效和人们交往的无序[1]（114）。因此，如何正确理解《解释》第90条第3款就成为审理此类案件的关键因素。
4）现代职业教育制度在国家层面的全面建立。2010年以来，我国职业教育改革步伐不断提速：《国家中长期教育改革和发展规划纲要》完成了我国新时期教育改革的顶层设计；《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号），要求到2020年“现代职业教育制度基本建立，政策法规更加健全”。教育部、财政部、国家发改委等六个部门联合印发《现代职业教育体系建设规划》，把职业教育改革与全面建成小康社会的重要国家战略结合起来。
一、对《解释》第90条第3款的两种理解
《解释》第90条第3款规定：“行政机关以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为，人民法院应当根据行政诉讼法第七十条、第七十一条的规定判决撤销部分或者部分撤销，并根据行政诉讼法第九十六条的规定处理。”单从该条规定来看，并无相关的前提限制，无论是主动撤销还是被动撤销，行政机关以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为就应该被判处撤销。这也是在史善芝诉郸城县公安局一案中法院所坚持的观点，即行政机关只要以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为，法院就应该一律依照《解释》予以撤销。如此看来，法院的判决似乎并无不妥，是符合《解释》的。
《解释》第90条第3款的内容指向的是《行政诉讼法》第70条、第71条、第96条。其中《行政诉讼法》第70条是关于法院可以判决撤销重作的情形，为《解释》第90条第3款提供实际操作规范。第71条规定：“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”该条法律规定的是违反《解释》第90条第3款的行为后果，与人民法院判决重作后的后果是一样的，强调的是需要经法院判决之后，行政机关重作的行政行为受原行政行为的约束。《行政诉讼法》第96条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的……”规定的是行政机关拒绝履行后法院可采取的惩罚或强制执行的措施，而拒绝履行的前提就在于先有履行的决定，该履行的决定便来源于法院的判决、裁定、调解。所以《行政诉讼法》第96条规定的是经过判决、裁定、调解书之后的后续规定，其内在要求是法院的实体介入。所以，《解释》第90条第3款适用的前提应是经法院审判后。
总而言之，结合《行政诉讼法》来看，《解释》第90条第3款的内容指向的被解释的法律都是强调或包含着法院的实体介入，都要求经法院审判才可以进行某项行为。这也就是说，从体系上而言，《解释》第90条第3款适用的前提条件在于法院对行政机关的原行为已作出了评价，行政机关重作的行政行为因此受原行为制约，不得以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为。所以，行政机关在诉讼中主动撤销行政行为 （即未经法院审判）不对后续重作的行政行为构成约束，因而不适用《解释》第90条第3款的规定。
二、体系解释：内容的限制
法律条文是法律意义的载体，它既是解释的对象，也是解释的标准。司法解释的制定必须“针对具体的法律条文”，要受到文义标准的严格限制[2]（211）。司法解释是针对具体法律的解释，要理解司法解释必然要回到被解释的法律本身，这就需要运用体系解释，应该回到该条解释针对的对象去理解，即应该结合《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“《行政诉讼法》”）来解读。
但如果将《解释》第90条第3款置于《解释》第90条的整体框架来看，则又有不同的解释空间。《解释》第90条第1款的表述是：“人民法院判决被告重新作出行政行为，被告重新作出的行政行为与原行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第七十一条规定的情形。”第2款规定：“人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制。”通过比较可发现，第90条前两款指向的都是经法院实体审判后的行政行为，即这两款规范的是经法院审判后的行政行为。因而可以认为，就《解释》第90条整体而言，经法院审判有可能是一个大前提，这一前提当然也是《解释》第90条第3款的前提。这也是郸城县公安局坚持自己重作的行政处罚不受自身撤销的原行为约束的理由，因为自己属于主动撤销，并未经法院的审判。
如此，《解释》第90条第3款可以有两种不同的理解，即《解释》第90条第3款的适用是否需要经法院审判，或简而言之，即行政机关在诉讼裁判前作出主动撤销的行政行为是否约束其后重作的行政行为？正确理解这个问题，必须综合考虑其他规范及其中蕴含的法理。
为了控制集成学习模型复杂度，通过动态权重降低了高精度分类样本的权重，有效控制了最终分类器的样本数量，从而控制了集成学习模型复杂度。
三、法理考虑：纠错与尊重
纠错行政行为也称行政撤销行为，是指行政主体主动撤销或者变更其所做的违法或不当的行政行为[4]（87）。行政机关撤销自身的错误行政行为的积极作用主要体现在两个方面。首先，符合依法行政原则。依法行政原则要求政府守法，如果行政主体做出的行政行为违反了法律法规的相关规定，很可能构成可撤销行政行为，而行政机关加以撤销，使其恢复合法状态，是依法行政的体现。其次，利于节约司法资源。行政撤销一方面可以使得相对人从繁琐的维权程序中解脱，另一方面可以及时终结不当或违法行政行为的效力，有利于节约司法成本，提高行政效率[5]（243）。正是出于这样的考虑，法律赋予行政机关自我纠错的职权。例如，《中华人民共和国行政许可法》（以下简称“《行政许可法》”）第69条规定，行政机关可以在法定情形下撤销行政许可；《行政诉讼法》第62条规定，行政机关在诉讼期间可以改变其具体行政行为。行政主体这种对自身工作的纠错，不仅是出于对法律的遵守，更体现出其善治的精神。出于行政机关自身纠错的需要，行政机关依法、依理都应该享有主动撤销原不当行政行为的权力。而且从目前的法律而言，主动纠错不仅是法律赋予的一项权力，更是法律要求的一项义务。因此，行政机关天然享有主动撤销其不当行为的权力。
（一）自我纠错的内在要求
法谚有云：“法律是‘理’与‘力’的结合。有‘理’无‘力’乃道德；有‘力’无‘理’乃强权政治。”这里所言的“理”即法理分析，“力”即法律规定[3]（9）。 虽然上文已经从法律规定上得出，《解释》第90条第3款适用的前提应该为经法院审判后，即诉讼中主动撤销行为不约束后续重作行为，但为严谨起见，仍需通过法理分析来加以论证。
（二）司法权与行政权的配置
我国国家权力体系将国家权力分为立法权、司法权、行政权。不同于西方的三权分立，我国国家权力属于全体人民，因此人民代表大会是权力行使机关，在国家权力机关中处于至高无上的地位。而行政机关与司法机关依据宪法规定产生并享有行政权与司法权，两者从属于全国人民代表大会，对其负责、受其监督。在此权力框架下，行政与司法两权受全国人民代表大会单向监督，并相互平等独立。同时，全国人民代表大会通过制宪，使两者各司其职的关系得到法律确定[6]（72）。 我国宪法第 85条、第 89条、第107条规定了行政机关的职权，第128条则规定了法院的审判地位。因此，行政权与司法权是相互独立的，各自承担不同的职权。而行政与司法职能运作机制和由此产生的行政与司法文化差异，限制了法院介入行政的能力[7]（8）。在此意义上，行政机关当然依法享有自主的行政权力，可以作出主动撤销行为。
在诉讼期间，如果行政机关主动纠错，主动撤销自己的原行政行为，该过程并不是绝对不受限制的，也是要受到相对人许可及法院的监督的。
所以综上，行政纠错的内在机制要求行政机关拥有主动的撤销权，而行政权与司法权的独立配置又决定了行政机关这种主动撤销不当行为的权力在未经法院评价下是完全独立享有的，属于行政权自由裁量范围。因此，无论是从法律解释的依据上，还是法理上，都可以得出诉讼中行政机关可以主动地撤销其不当行政行为后重作，《解释》第90条第3款适用的前提应该为法院审判之后。
四、解决的措施及反思：防止权力滥用
史善芝诉郸城县公安局案涉及行政诉讼中行政机关主动撤销行政行为的规制问题，从侧面反映出行政撤销行为目前存在的一些问题。相比于在诉讼中主动撤销行政行为的行为，或者诉讼判决后被动撤销的行为，笔者更关注的是行政机关在未进入诉讼时主动撤销其行政行为的规制问题。
（一）现有的法律解决措施
当然，法院作为审判机关，对于行政机关的行为也负有监督、制约职责。但法院对行政机关的制约并不是绝对的。英国宪法学者杰弗里·乔沃尔（Jeffrey Jowell）指出：“机构能力是指某一机构做出相关决定的能力，具体到行政机关，所要分析的问题是，行政机关的结构、程序及所受训练等使它在对某一或某些问题上所做出的决定优于其他机关的能力。因此，决定权限或决定责任的分配，是以既定的原则为基础确定的。例如，有关政策或资源分配方面的决定，则要求通过投票由多数或专业行政机关决定。”[8]（598）行政事务往往具有专业性、技术性，而行政机关往往是其管辖领域的“专家”，在法律享有的权限内拥有自由裁量的权利，法院应予以尊重。并且，法院对行政机关的制约应该是在法院介入行政之后产生的，也即经法院实体评价之后的行政行为受到法院评价的约束。而未经法院评价的行政行为，应该属于行政机关自由裁量的范围，对此行政机关依法享有一定职权进行活动的行政权力，司法机关不应干预。所以，对于未经法院评价的行政行为，行政机关出于纠错的需要当然可以依法予以变更、撤销，司法机关应予尊重。
在这个信息化时代，人们通过各种各样的大众媒体来了解信息，而新闻报纸被认为是比较公平公正的信息渠道，一直受到人们的青睐。实际上，新闻并没有人们想象中的那样公平公正，它不仅传递信息，同时也传递了新闻撰写者的意识形态。从某种程度上来说，他们所要传达的观点态度就代表了其国家的观点态度。因此，本研究选择两个国家的主流报纸作为语料，更具有代表性。
对行政相对人而言，《行政诉讼法》第74条第2款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”如果行政主体诉讼期间反复主动撤销、重作一模一样的行政行为，行政相对人可以在诉讼中要求确认原行政行为违法，从而使得法院得以介入审判，对原行政行为作出评价，让行政主体不得再反复作出相同的规制性行政行为。但如果诉讼中作为原告的行政相对人不积极维护自身权利，行政机关又放纵使用主动撤销行政行为的权力，法院是否只能束手旁观呢？如史善芝诉郸城县公安局案中，郸城县公安局前两次撤销行政处罚时，原告史善芝都没有积极要求法院确认被撤销的行政处罚违法，从而导致案件做撤诉处理。实际上，对于行政机关主动撤销其行政行为的行为，法院有监督权。《行政诉讼法》第62条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”在整个行政诉讼过程中，法院具有主导权，对于行政相对人申请的撤诉，法院亦有拒绝权。如果行政机关恶意浪费司法资源或肆意地侵犯相对人的权利，作为司法机关的法院也可拒绝撤诉，从而对行政行为进行审判，遏制行政机关的权力滥用。
（二）未结的问题
法国启蒙思想家孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是恒古不易的一条经验。”[9]（154）在史善芝诉郸城县公安局一案中，郸城县公安局前后三次反复作出实质相同的行政处罚实在耐人寻味。其多次反复的行为显然不符合一个诚实、公正、负责的行政主体的形象，其中有无权力滥用的行为让人怀疑。这也从一个侧面引起人们反思：行政机关可能会滥用主动撤销、变更行政行为的权力，从而变相地“折磨”行政相对人，使司法资源空转。行政权力具有双刃性、不确定性、用益性、强制性、主体性等特点，这些特点暗含权力扩张及权力滥用的条件，提示人们应该注意和监督权力，正是由于公共权力的内在矛盾、人性的缺陷以及权力腐败的严重后果，才要对公共权力进行制约和监督[10]（64）。基于这样的考虑，有人可能会质疑，倘若行政机关享有对未经过法院评价的行政行为的主动撤销、变更的权力，且没有相关制约，这种主动撤销、变更其行政行为的权力会成为一种规避司法审查的手段，从而侵害相对人的权利。这质疑并非无的放矢，相反，这样的推想具有强烈的现实性，如何解决这个问题，也是规范行政行为的一个重要课题。
在行政诉讼过程中，行政机关主动撤销行为有法院把关，而倘若在没有进入诉讼程序时，行政主体即主动撤销其行政行为，这种行为更具危害性。因为行政机关撤销权的行使涉及法律的稳定性、受益人的信赖利益、行政活动的稳定性等方面的利益[11]（19），如果行政主体可以随意撤消其行政行为，也就意味着行政主体可以随意作出任何行政行为。我国关于行政行为撤销的规定主要零散地规定在 《行政许可法》《行政诉讼法》及其他法律之中，这主要是因为我国没有一部统一的行政程序法；并且在已有的规定中，对于主动撤销行政行为的程序亦缺乏明确的规定，例如《行政许可法》只规定可以撤销的情形，但未明确说明哪些情形不可以撤销；对于撤销的程序以及重作的限制等，亦无详细规定。美国大法官威廉姆·道格拉曾说：“权利法案的大多数规定都是程序性条款，这一事实决不是无意义的，正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”[12]（83）程序规制的缺失必然导致法律执行的无序。从我国现有的法律规定来看，对执法过程中行政机关任意主动撤销的行为，唯有通过诉讼、复议来进行救济；对于撤销程序违法与否、正当与否的界定，只能借助监督机关的裁量。目前，学界对行政机关撤销权的研究尚不多，应将行政机关撤销权及如何合理规制作为未来的一个重要研究课题。
强化动力。跟岗实习对学生来说至关重要，因此教师需要把跟岗实习的重要性告诉学生，并做好前期准备。一方面，校内辅导员和专业老师要对学生做好思想工作，强调跟岗实习的优势；另一方面，校企共同根据人才培养方案、企业工作计划等制定跟岗实习的实施方案、教师指导手册和跟岗实习教学大纲、教案等，明确跟岗实习的时间和内容、考核方式[2]。
古人云：“法者，治之端也。”一个良好的法治国家，应该要求所有人都尊重法律、信仰法律。司法解释的首要原则在于尊重法律，法官应该以法律作为唯一的“上司”，充分准确地理解法律。法律的理解既需要经验，也需要智慧，只有立足于基本的法理，尊重法律适用的基本规则，综合采用文义和逻辑手段，才可能准确把握法律条文的意义，防止片面和不确当的理解[13]（106）。据此，我们应该尊重法律赋予行政机关的主动撤销不当行政行为的权力；同时也应在法律框架之下，思考如何合理规制行政机关的主动撤销行为。当然，在法律的真空地带，则需要学者和立法者共同努力，填补行政主动撤销权的法律空白，使权力得以善用，国家得以善治。
成土母质是指母岩经风化剥蚀、搬运及堆积等过程后于地表形成的松散风化壳的表层。因此，成土母质对母岩有很好的继承性。成土母质又是形成土壤的物质基础，对于土壤的形成和发育具有重要的意义，在一定的生物、气候条件下，成土母质的差异性往往成为土壤分异的主要因素。按岩石的地质成因及沉积形成，山东省成土母质可分为残坡积物母质、洪冲积物母质、冲积物母质、湖积物母质、海相沉积物母质、风积物母质、黄河冲积物母质、黄土母质等8种类型。残坡积物母质是山东省主要的成土母质，根据母质的物源不同可分为酸性岩类、基性岩类、砂页岩类、石灰岩类等。
注释：
①详见河南省周口市中级人民法院行政判决书（2018）豫16行终157号。
2．金融风险日益加大。我国金融市场的风险随着金融行业对外业务的发展，开放度不断加大，利率的市场化也在逐步推进，从而导致风险不断加剧。各种金融工具，如股票、外汇等，以及各种金融资产，如存款、贷款、债券等都面临着巨大的风险。房产市场的风险也日益凸现，很多家庭由于飞速发展的消费信贷特别是住房信贷使家庭负债不断攀升。因此，通过理财专家的专业咨询服务和理财规划，将各类金融资产风险控制在最低限度，积极做好金融资产风险的应对和管理，对每一家庭来说都是越来越有必要的。
参考文献：
[1]谢晖.文义解释与法律模糊的释明[J].学习与探索，2008（06）.
[2]刘风景.司法解释权限的界定与行使[J].中国法学，2016（03）.
[3]陈界融.论判决书内容中的法理分析[J].法学，1998（05）.
[4]冯举.纠错行政行为与信赖利益保护[J].中州学刊，2006（05）.
[5]闵凡群.行政行为职权撤销的法律控制及其立法思考[J].东方行政论坛，2012（第二辑）.
[6]朱玳萱.宪制视阈下我国司法权和行政权配置的障碍与途径[J].特区实践与理论，2017（04）.
[7]胡楹楹.行政诉讼中的司法尊重研究[D].上海：华东师范大学，2009.
[8]Jeffrey Jowell.Judicial Deference：Servility,Civility or Institutional Capacity[M].Public Law,2003.
[9]孟德斯鸠.论法的精神（上）[M].许明龙，译.北京：商务印书馆，1961.
[10]谢佑平，江涌.论权力及其制约[J].东方法学，2010（02）.
[11]章志远.行政撤销权法律控制研究[J].政治与法律，2003（05）.
[12]季卫东.法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考[J].中国社会科学，1993（01）.
[13]胡玉鸿.尊重法律：司法解释的首要原则[J].华东政法大学学报，2010（01）.
中图分类号： D915.4
文献标识码： A
文章编号： 1672-9161（2019）05-0030-04
收稿日期： 2019-02-25
基金项目： 重庆市地方立法研究协调创新中心2017年地方立法研究课题“乡规民约与地方立法互动模式探析”（编号：DFLF201715）
作者简介： 翁川龙（1993-），男，福建惠安人，硕士研究生，主要研究领域：行政法、宪法学。
标签：行政诉讼论文; 主动撤销论文; 自我纠错论文; 司法尊重论文; 西南政法大学行政法学院论文;