事业单位分类改革的公共服务与制度逻辑，本文主要内容关键词为：公共服务论文,事业单位论文,逻辑论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2012年4月26日，新华社授权发布《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，其核心是科学划分事业单位类别，推进承担行政职能事业单位改革，推进从事生产经营活动事业单位改革，推进从事公益服务事业单位改革，完善政府责任，鼓励公民和社会参与，发挥市场机制，构建公益服务新格局。2012年5月，国务院常务会议讨论通过《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，明确了“十二五”时期基本公共服务的范围、项目、重点任务和国家基本标准，尤其是强调基本公共服务均等化和政府财政保障职能，以及通过推动基本公共服务提供主体和提供方式多元化，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式。
事业单位分类改革与基本公共服务体系建构之间存在内在紧密联系。基本公共服务体系的完善需要依靠事业单位分类改革来推进，而事业单位分类改革的目的是完善公共服务体系，改善公共服务的供给效率。无论是推进事业单位分类改革，还是完善基本公共服务体系，都需要政府发挥职能作用，通过实现公共服务供给主体和方式的多元化，来充分发挥政府、事业单位、非营利组织、企业、公民个人的积极性、主观性和能动性，通过权力机制(政府主导)、市场机制(企业主导)和参与机制(社会主导)等有机结合、相互竞争和混合协同，来形成符合中国国情、实现基本公共服务的均等化、各级政府之间权责清晰、满足多样性需求和具有可持续性的公共服务供给体系。
一、国内公共服务研究的重点、视角和观点
公共服务研究是国内学术界关注的热点。从研究群体和学科看，公共服务已成为一个跨学科的研究领域。有关公共服务的研究可以分为九类。
第一类是探讨公共服务的含义和界限，即到底什么是公共服务，公共服务包括哪些内容。马庆钰对公共服务的三种理解进行总结，即第一种认为，“公共服务”并不新鲜，它实际上就是我国政府一直以来强调的“为人民服务”；第二种认为，它就是指国家公务人员的职责和工作的一般属性；第三种认为，它指的是包括政府“弥补市场不足，促进社会公平”在内的所有工作。在此基础之上，他提出了第四种看法，即“公共服务主要是指由公法授权的政府、非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责。”[1]还有一些学者从经济学中的公共物品理论来定义公共服务，认为物品属于“有形”，服务属于“无形”，用于分析公共物品的理论逻辑同样也可以用于分析公共服务，强调公共服务所具有的非排他性和非竞争性(许彬，2003)。此外，还有学者探讨公共服务与中国的事业单位等概念之间的区别，甚至提出了用“公共事业”概念来代替传统的“事业单位”(冯云廷、陈静，2003)。应该说，公共服务研究的逻辑起点就是“什么是公共服务”，它是其他研究的基础，这些学者关于公共服务的基本含义和属性的探讨，为公共服务的组织提供了理论基础。事实上，有关公共服务的需求和供给理论，总能够找到公共服务基本含义对其的影响。
第二类是从“公共服务型政府”的角度研究公共服务，强调政府的职能应该从经济建设向公共服务转型，认为公共服务应该是政府的首要职能，其特色是既将公共服务作为一种理念，也将公共服务作为一种内容(中国(海南)改革发展研究院，2004；李军鹏，2004)。这种观点认为，政府的职能模式经历了统治型政府职能模式、管理型政府职能模式和服务型政府职能模式，而公共服务型政府职能模式必然重视公共服务的提供。不过，对于“公共服务型政府”，学者们普遍存在两种争论和观点，一种观点主张公共服务型政府主要是为公众提供公共服务，公共服务是唯一职能，应该从经济建设的职能中退出[2]；另外一种观点认为“公共服务型政府”应该将公共服务作为一种理念和精神，政府应该树立公共服务精神，其中责任政府、法治政府、民主政府和绩效政府是其应有之义，公共服务存在广泛和狭义之分，狭义的公共服务，与经济调节、市场监管、社会管理共同构成了政府的主要职能，认为所有政府职能都需要通过公共服务精神进行统领。
第三类是探讨公共服务的改革措施，包括强调公共服务的市场化和民营化，其核心思想是引入公共选择理论、交易成本理论和新公共管理理论的基本理念，强调私营企业和市场机制在公共服务提供中的作用，其主要特色是认为在公共服务领域可以并且应该引入市场理念和机制来解决公共服务中存在的困难和难题(裘越，2004；曾保根，2005；陈微露，2005；张莉，2005)。有关这一主题的论述，包括三个层面：一个层面是强调在公共服务领域引入市场机制和市场理念，例如通过公共服务的决策和执行分开，在公共服务生产层面引入竞争等方式，来改变官方机构供给公共服务的低效率；一个层面是探讨公共服务市场化的主要形式和制度安排，例如对公共服务市场化中外包机制的探讨，尤其是对什么情况之下适用外包，政府在外包中应该注意的问题等(陈智军，2003)；还有一个层面就是探讨公用事业民营化问题，如城市基础设施的民营化问题，主要包括城市供水、供电、供气等方面，这种研究主要是提出民营化的各种形式，如BOT(建设—运营—移交)模式、TOT(移交—运营—移交)模式、合资模式、直接并购模式、PPP(公私伙伴关系)模式等(王俊豪，2001；宋华琳，2006)。
第四类是从事业单位改革的角度来研究公共服务，这种观点认为事业单位主要是提供有关科学、卫生、文化、体育等各方面的公共服务，但由于事业单位与政府之间的特殊关系，使得事业单位开始追求自身利益，而忽视对民众的服务。世界银行于2005年出版了《中国：深化事业单位改革改善公共服务提供》研究报告，该报告对事业单位中存在的付费机制和激励机制等问题进行了分析，并结合经合组织、转型国家和加勒比海地区公共服务提供和改革的国际经验，提出了中国探索事业单位改革的改善选择，包括重新界定政府的角色，修改政府干预的标准；改善付费机制，包括改革预算管理，改革政府间财政关系；重组事业部分，包括为事业部门建立两类组织形式，建立覆盖更多类型的服务提供者的法律和监管框架；加强问责机制，包括建立并有效实施绩效管理合同，强化财务责任制度，深化人事和薪酬制度改革，赋予客户权力等；组织好各项改革，包括成立改革领导小组，采用一种更加分散化的评审和分类办法；控制对员工的影响，包括与职工沟通，采取渐进方式，强化财务责任，致力于统一的养老金制度[5]。
第五类是从非政府组织的角度研究公共服务，这种观点认为公共服务由于其公益性，公共服务的市场化会产生一些问题，因此需要通过公共服务的社会化，发挥非政府组织，或者非营利组织的作用来改善公共服务的提供①。丁元竹等(2005)通过调查得出结论，我国非政府公共部门以政府、企业、各类特定人群、会员、一般公众等为服务对象，实际上它们在很大程度上承担着公共服务职能，超出这个范围从事其他活动的很少。他们还对我国非政府公共部门的公共服务进行了数量分析和案例分析，并在此基础上提出了完善我国非政府公共部门的若干政策建议，包括“由国家、市场和非政府公共部门共同提供社会福利和社会服务的保护机制，并给予这种机制的建立以更大的政策和法律空间，以遏制由于市场化带来的不利和对弱势群体的冲击”。
第六类是从一定区域的角度来研究公共服务，强调区域层次的公共服务，这类研究最为典型的包括三类，一类是研究城市公共服务(冯云廷，2004)，一类是研究社区公共服务(杨团，2002)，还一类是研究农村公共服务(徐小青，2002；李秉农，2004；陈锡文，2005)。这三类区域性公共服务之所以受到研究者重视，主要与我国经济体制转型有关。随着城市化的发展，越来越多的人开始进入城市，原有的城乡二元格局下以身份为基础的公共服务提供，无论是数量和质量，还是实际需要方面，都已经不能适应社会发展需要，城市公共服务提供必须探索从以身份为基础的公共服务转向以地域为基础的公共服务。社区公共服务主要是由于新型商品房和小区的建立，政府和单位退出作为服务主体之后，社区层次的卫生、环境、道路、公共设施的维护等成为小区公共治理所面临的重要问题和挑战，这些公共服务能否良好提供，关系到城市的稳定与和谐。随着村民自治的展开，农村公共服务成为学者关注的焦点，即能否提供好农村的公共服务，直接关系到村民自治是否可持续，研究者一般都会反思农村公共服务的历史，农民对农村公共服务的需求，农村公共服务的融资和供给，以及各种具体类型的公共服务，如农村义务教育服务、农村养老服务、农村医疗卫生服务等。
第七类是对某一类型公共服务的研究，如对公共教育、公共卫生、公共供水和公共安全的研究等。其中，对这些具体类型的公共服务研究可以有不同角度。社会政策学者主要是从社会福利和社会政策的角度来研究公共服务，强调政府的社会政策对于解决公共教育、公共卫生等问题的作用。还有一些学者从经济学的角度来研究这些具体类型的公共服务，例如，SARS之后，人们开始关注公共卫生服务，从经济学的角度探讨公共卫生服务的供给。
第八类是探讨中央政府、省级政府和县级政府等在公共服务中的事权和财权划分，其主要特色是试图为多级政府事权和财权划分确定一些基本原则，确立各自的事权和财权范围。由于对各级政府在公共服务中事权和财权划分的研究必然会涉及政府的财政和税收体制，因此，中国学者和国外研究中国问题的学者一般都会从政府间的财政关系的角度来研究公共服务问题，财政联邦主义经常被称之为一种能较好地处理中央政府和各级政府在公共服务中的事权和财权配置的一种制度安排(毛寿龙、李梅，2001；沙安文、沈春丽，2005)。不过，由于中国的分税制过多地强调收入分配，因此在公共服务的各级政府配置中存在一些问题，例如县级政府和基层政府过多地承担义务教育等基本性公共服务，上级政府通过“逆向软预算约束”等方式将公共服务的事权向下级摊派等，造成政府的事权和财政不对称(周雪光，2005；马俊、刘亚平，2005)。基于此，学者们提出我国政府公共服务的事权财政划分和改革应坚持市场优先原则、辅助原则、民主原则等(冯兴元、李晓佳，2005)。
第九类是从均等化的角度探讨基本公共服务均等化问题，尤其是均等化的理论基础、实现途径和保障措施等。
二、公共服务供给的理论逻辑
传统公共服务供给的模式选择有其基本假设和理论基础，它直接与传统公共行政理论的基本假设紧密相联。一般而言，传统公共行政的理论基础为政治与行政二分法和科层制理论，前者使公共行政独立于政治学，成立独立的研究学科；后者为公共行政提供了组织基础。与此相适应，传统公共服务供给模式的理论基础主要包括两个方面：一是公共性假设，二是科层制理论。在这样的理论和假设基础之上，公共服务供给的最基本模式就是政府直接提供公共服务，或者政府组织一些机构提供公共服务，如成立国有公司或一些公共组织，最后才是通过管制提供一些公共服务。
传统公共服务供给模式有其优点，尤其是在提供同质性公共服务，提供一些基础设施、义务教育、公共安全国防等大型公共服务方面，具有比较优势。但由于公共服务本身的复杂性以及科层制本身存在的问题，使得传统公共服务模式面临一些困境，如不能够提供多样性服务、服务品质较差等。
正是在这样的背景之下，以英国、美国为主的西方国家开始公共服务领域的革命，并逐步形成一些公共服务供给改革的理论逻辑，其中比较有影响的主要包括管理主义、制度主义与工具主义，这些构成了公共服务供给改革的理论基础。
(一)管理主义与公共服务供给改革
管理主义作为一种技术存在，有各种各样的表现形态。管理主义的兴起有着深刻的经济背景，与人口的增长是分不开的。鲁恩·索伦森在《公共服务供给的效率：对六种改革策略的评估》一文中，对公共服务改革的六种策略进行了评述[6]。这里认为，这六种策略大部分都属于管理主义策略，事实上是对公共服务的管理主义改革的基本策略进行了总结。在此，分别介绍这六种策略的基本假设、影响、实施困难以及副作用(见表1)。
这些不同的策略以不同的假设为基础，从而形成了不同的政策建议。但总的来说，它们都属于管理主义的改革策略，强调加强竞争、预算控制、绩效测评、实施激励机制、加强领导等管理的各个方面。第一种启示来自传统的福利经济学。在市场供应条件能够充分满足的情况下，私营生产的成本效益高于政府部门生产的成本效益。第二个观点是“软”预算限制会降低效率。自上而下的开支计划可以提高效率，这一点在对公立医院的研究中得到证实。第三个观点是绩效的测评、信息系统以及常规的产出和资源评估可以促进公共部门的评比和竞争活动，同时又可以提高公共部门的效率。第四个假设是对绩效实施奖励，应该通过价格合同来促进效率的提高，其结果优于一次性拨款和自上而下的行为监管措施。第五个观点是官僚化作风损害效率，对管理工作绩效监督的难度，以及政府部门高级管理者占据“特权”地位使管理放松局面加剧。最后，效率低下，也可能是因为缺乏领导力量，因此需要加强领导。
(二)制度主义与公共服务
制度主义试图重新思考公共服务的制度选择问题，是公共选择理论在公共服务改革领域的应用。一般而言，存在两种模式：一是以奥斯特罗姆为代表的公共经济学理论，一是以萨瓦斯为代表的民营化理论。
1.公共经济理论与公共服务的制度选择
公共经济理论认为，可以将公共服务的提供和生产分开，提供主要是一种集体消费过程，而生产则是一种集体生产过程。集体消费单位和集体生产单位共同构成了公共经济的两个组织部分，公共经济的组织不仅涉及集体消费单位和集体生产单位，而且涉及两者之间关系。一个政府单位作为集体消费单位运作，它可以与另外一个政府机构或者私人企业签订协议，来为其选民生产公共服务。
集体消费单位的组织必须避免不合作问题，需要通过相关安排，来向受益者征收份钱、税或者费。一般而言，严格的自愿努力不会令人满意地提供公益物品和服务，因此征税、收份钱或者强制性地向用户收费，对于避免不合作现象并为共同使用的物品或服务提供是必要的。相反，一个生产单位能够综合生产的技术性要素，生产物品或服务以满足集体消费单位的需要。一个适当生产单位的组织要求一位管理者承担企业家的责任，把生产要素综合起来，组织和监督生产团队的绩效，使其提供适当水平的物品或者服务。在公共经济中组织消费事务有别于组织生产事务。
公共经济由集体消费单位和集体生产单位组成，而公共服务的供给过程是集体消费单位选择生产单位的过程。一个集体消费单位可以通过自己的生产单位提供物品或服务，也可以与其他单位签订契约提供物品或服务。不同的选择将形成不同的制度安排。
一旦开始安排某些选择，组织消费单位和生产单位就出现了各种各样的可能性。这样的体制具有较大数量的自主政府单位，并且多个政府层次交叠程度高。在这种情况下，每一个公民都不由“一个”政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务。每个公共服务产业都由作为提供者的信息消费单位和一些生产单位构成。生产单位负责生产某些密切相关的、由特定社群的个人共同消费的公益物品或服务。可以把公共领域看作由许多公共服务产业构成的，公共服务产业包括警察产业、教育产业、供水产业、消防产业、福利产业、健康服务产业和交通产业等。
2.民营化理论与公共服务的市场化
民营化理论认为，人类社会发展出多样化的组织来满足他们的需求。在人们的观点中，家庭、志愿团体和市场提供私益物品，而政府则主要提供公益物品。现阶段，西方社会公益物品或服务供给的总趋势是疏离政府而亲近其他社会机构，简言之，民营化。广义而言，民营化可界定为更多地依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。民营化的广泛发展打破了政府是唯一提供公益物品主体的情况，西方社会提供公益物品的理论与实践从而发生了巨大的变化。
民营化理论重新将公共服务区分为三个基本的参与者：消费者、生产者、安排者或提供者。消费者直接获得或接受服务，它们可以是个人、特定的地理区域的所有人、政府机构、私人组织、拥有共同特征的社会阶层。服务的生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务。它可能是政府、市民志愿组织、私人企业、非营利机构，有时甚至是消费者自身。服务安排者(亦称服务提供者)指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或者选择服务的生产者。安排者通常是政府，但也有例外。对公共物品来说，生产者可被视为一个集体决策的单位，确认并表达对该物品的需求。服务提供或安排与服务生产之间的区分是明显且十分重要的。它是整个民营化概念的核心，是政府角色定位的基础。对许多公益物品来说，政府本质是一个安排者或者提供者，是一种社会工具，用以决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样收费等问题。
(三)工具主义与公共服务供给改革
在改善公共服务供给水平中，西方国家又形成了一个新的研究视角，强调从政府工具的角度来思考公共服务供给改革问题，其中突出多样化的工具及其选择问题。在政府工具的视角之下，公共服务供给改革涉及政府对不同工具的选择和使用，这必然要涉及政府工具选择标准的问题，以及每一种工具与标准之间的比较问题。
政府治理工具是政府实现其职能的手段。通过政府治理工具，政府职能得以实现，公共问题得以解决。政府治理工具虽然相当明确地规定每一种公共行动的工具是什么，但在现实中，政府治理工具却相当复杂。每一种特定工具都包含一组不同的构成要素。
政府治理工具包含如下内容：一种类型的物品或服务，例如，为公众提供信息服务，为公众提供现金或贷款；一种提供物品或服务的工具，例如，通过凭单制、税收系统、司法系统；一种提供物品或服务部门，例如，政府部门、非政府组织、地方政府，或者赢利部门；一套规则，这些规则既包括正式的或者非正式的，它主要是界定各提供者之间的关系[7]。
不同学者从不同的角度对政府治理工具进行分类，这使得对政府治理工具进行分类的任务比较复杂。胡德(1983)从控制论的视角出发，首先将政府的治理工具分为获取信息的工具和影响社会的工具两大类，然后又从政府所拥有的四种社会资源即“中心地位、财富、权威和组织”，将政府的治理工具分为八种。E.S.萨瓦斯(2002)将公共服务的提供制度分为政府服务、政府间协议、契约、特许经营、补助、凭单制、市场、自我服务、用户付费、志愿服务等。詹姆斯·W.费斯勒和唐纳德·F.凯特尔(2002)则主要探讨了政府的“直接行政，补助金、合同、管制、税式支出和贷款项目”等治理工具。麦克多内尔和艾摩尔(1978)通过政府干预战略进行分类，将政府的治理工具分为“命令、诱导、能力建设和系统变革”。萨拉姆把政府的治理工具分为“直接行政、社会管制、经济管制、合同、拨款、直接贷款、贷款保证、保险、税式支出、付费、用户付费、债务法、政府公司、凭单制”。结合政府治理工具的构成要素，各种工具之间的差异如表2所示。
政府有如此多的治理工具，那么在现实中应该选择哪种呢？选择工具的过程是一个评价各种政府治理工具的过程。没有选择，就不知道哪一种工具更好，哪一种工具更加能够服务于政府职能，而没有标准就不能够很好地选择。人类社会发明了很多标准来帮助人们进行选择。综合西方学者们的研究，评价政府治理工具的标准主要有：有效性、效率、公平、适应性、可管理性和合法性。
1.有效性
有效性是判断政府公共行动是否成功最为重要的标准，也就是人们经常所说的社会效益。有效性表明一项公共行动达到了目的，虽然成本也将成为一个考虑的重要标准，但有效性常常可以独立于成本。如果一项公共行动没有达到预定的目的，即使所付成本很少，这项公共行动都没有任何意义。按照这项标准，最好的政府治理工具是能够解决公共问题的工具。
不过，政府治理工具是否有效，有时很难判断。一方面，由于很多项目本身的目的性就非常模糊，人们无法通过具体指标来评价某项公共行动是否成功或失败。另一方面，不同的工具适应不同的环境，不同工具有不同的制度基础，不能简单地断定某一工具有效或无效。
有效性关注的是结果，效率关注的是成本。最有效率的政府治理工具是成本最少的工具。政府治理工具的成本不仅仅包括政府的直接成本，即政府运用工具完成公共行动的成本，还包括其行动对象为接受公共服务或管制所需要付出的代价。
例如管制，不仅包括政府管制委员会付出的成本，而且包括管制对象因管制而遭受的利益损失。虽然，政府一般不会将后一部分成本列入预算，但政策分析应该综合考虑各方面的成本，从而决定应该采用哪一种政策。科斯在其《社会成本的问题》一文中提出的主要观点就是要考虑政府管制的社会成本。他认为，外部效应是应该通过市场还是通过政府来解决主要是要考虑其总成本，而不仅仅是单方的成本。因此，在评价各种政府治理工具时，也应该考虑政府治理工具在使用过程中可能带来的社会成本，通过社会成本的比较来权衡各种工具。
3.公平性
公平性包含三层含义，首先是个人的贡献与收益相等，这种平衡又称为财政平衡，其构成交换经济的基础的公平理念认为，谁从服务中获益，谁就应该承担该项服务的财政负担，谁获益较多，应该付出较多。这一含义的本质内容是，公共服务的收益与提供该服务的成本之间的财政平衡。其次是罗尔斯所说的要将基本权利平均分配给社会上所有个人[8]，这样在全国范围内看来是比较公平的。最后一层含义是再分配，即将一些利益分配给那些最需要的人。这事实上也是政府之所以存在的道德原因。道德市场总会因为交易成本过高和正外部效应而供给不足，因此政府作为替代选择，能够扩大供给从而给予更多需要帮助的人以服务。
如果按照这一标准，最好的政府治理工具是那些能够满足公平要求的工具。例如社会保险可能会被认为是最好的政府治理工具，因为它的目的就是为了保障所有个体的基本权利，其中当然也包括弱势群体的利益。
图一 公共服务供给的理论逻辑
4.适应性
适应性在现代社会中具有越来越重要的地位，诺斯通过对适应性效率的研究指明了制度在经济生活中的重大意义，从而修正了古典经济学。奥斯特罗姆通过对基础设施的研究指出：“如果制度安排不能对变化的环境作出反应，那么基础设施的可持续性很可能遭到破坏。”[9]政府治理工具的适应性是指政府的治理工具不仅能够适应当时的环境，而且能够随着环境的变化而变化。
如果按照这一标准，那么最好的治理工具是最能够适应环境变化的工具。那些不能适应环境变化的工具，即使静态效率很高，也算不上好的治理工具。
5.可管理性
除了有效性、效率、公平和适应性之外，最近的研究表明，在项目执行过程中管理问题逐渐变得越来越重要。工具越是复杂，所涉及的参与者越多，管理的难度就越大。虽然有些工具在理论上会带来更大的利益，但是实践上往往却会因为管理方面的原因而使其失效。正是基于这个原因，有学者甚至把可执行性作为项目设计的第一标准[10]。如果按照这一标准，那么最好的政府治理工具是那些最简单和最直接的操作工具。
6.合法性
工具的选择还会受政治可行性和公共行动合法性的影响。一项政府治理工具即使效率很高，效果也很好，但是如果没有政治的支持，那么这项工具不可能被采用。这事实上又回到公共行政责任的问题。正如布鲁金斯研究所关于新公共管理的研究表明，新公共管理关注绩效，而不是财政和公平，关注结果，而不是过程。因此新公共管理与民主价值发生冲突，新公共管理如果要取得合法性必须重建其伦理和民主价值层面。如果按照这一标准，那么最好的治理工具理论是最具有政治合法性的治理工具。
20世纪90年代以来，公共服务领域又兴起了新的变革，例如新公共服务理论的兴起、网络治理理论的兴起、竞争性政府理论的兴起等，又为公共服务的研究提供了新的理论基础。新公共服务理论重新强调政府的服务价值，认为公民不能够仅仅作为顾客存在；网络治理理论强调多个主体合作共同治理公共事务，各主体之间形成复杂的网络关系；竞争性政府理论强调政府提供的服务在政府内部、政府之间，以及政府与社会之间竞争。所有这些理论都是提供改善和完善公共服务质量的途径。
有关公共服务供给的理论逻辑，可以总结如图一。
三、建构多中心的公共服务体系：事业单位分类改革及其逻辑
事业单位改革对于公共服务的重要性，已经较早被学者和政策局面所认识到。但是，此前由于种种原因，事业单位分类改革仍然与公共服务体系建构之间缺乏内在紧密互动。当学者还没有对改革方案达成共识时，党和政府已经给出自己的选择。2010年党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，在有关改革攻艰、建立社会主义市场经济体制中，首次提出了公共服务供给体制改革的思路：加快公共服务供给体制改革。积极稳妥推进科技、教育、文化、卫生、体育等事业单位分类改革。培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务。改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。推进非基本公共服务市场化改革，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求。
2012年发布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，其核心思想则是科学划分事业单位类型，推进承担行政职能事业单位改革，推进从事生产经营活动事业单位改革，推进从事公益服务事业单位改革，其最终目的是构建公益服务新格局。这里认为，这一改革的思路的提出，与以往事业单位改革的最大差异在于：从公共服务和公共服务供给体制的角度思考事业单位分类改革问题，将事业单位改革、公共组织提供、社会组织发展、满足民众需求等有机结合起来，这为事业单位改革指明了新的方向，也为改革提供了新的可能性。
反观已有学者提出的改革方案，主要存在三个主要缺陷。一是缺乏一个有关事业单位改革和公共服务供给体制改革的本体论分析框架，或者只讨论事业单位改革的组织逻辑，或者只讨论事业单位改革的法律逻辑，或者只讨论事业单位改革的公共服务逻辑，除了世界银行(世界银行，2005)和左然(2009)的研究具有明确的理论诉求和理论依据之外，其他很多研究理论都是“隐藏”和“隐蔽”的，需要研究者去挖掘背后的理论基础和理论逻辑。二是缺乏一个将事业单位改革、非营利组织、营利组织、政府、国有企业等不同组织形态进行整合思考的政策建议和方案选择。三是很多研究和政策建议都聚焦于组织层面的讨论，缺乏不同组织间关系研究。
导致上述研究缺陷，一个重要原因是研究缺乏科学的方法论，注重政策建议而忽视其背后的理论逻辑和推理过程。其实，这个问题本身一直困惑公共行政/公共管理学科的发展，公共行政/公共管理学科鼻祖威尔逊在倡导对行政学进行研究时，就提出使用科学的方法(Wilson，1887)。但是科学的传统和方法始终没有在公共行政/公共管理学科中成长，尽管有赫伯特·西蒙和埃莉诺·奥斯特罗姆两位学者的努力和尝试，但是他们都不是公共行政/公共管理学科的主流。
(一)方法论的反思
20世纪40年代，西蒙的研究是始于对传统行政学科的不满开始的，他认为公共行政的传统所倡导的“行政原则”，如专业化原则，统一命令原则，控制幅度原则，按照目的、过程、顾客和地区组织原则等都不是真正的“原则”，而最多只是一些“行政谚语”，同样一个原则可以用于两个完全不同的论述和结论。为了改变这种现状，西蒙(1997)提出了要发展一个行政理论的替代途径，他将这一途径划分为“描述—诊断—赋权”三个阶段：一是对行政现状进行描述。对于行政现状的描述必须是可操作的，例如对集权和分权的可操作化描述，对于组织的科学描述，这一描述过程其实涉及什么是客观的，什么是需要考虑的，这些问题是一些本体论问题。二是对行政现状进行诊断。这意味着行政理论需要关注为高效地工作，组织应该如何建立和运作，寻找影响行政效率的主要因素，如个人自身能力、习惯、价值观、目的和知识等因素对效率的影响，诊断的过程也是寻找原因和发现问题的过程。三是对一些标准赋予权重。对“行政原则”赋予权重，讨论当不同的“行政原则”发生冲突时，哪些原则应该赋予更高的权重才能够更有效率，而这些问题属于经验研究的范畴。在这些替代途径之下，西蒙试图为行政科学建立一个基本性的分析框架，如他提出“行政人”的概念，强调有限理性和满意决策，并突出组织影响个人的四种机制，即权威机制、沟通机制、效率机制、忠诚和认同机制等，从而实现组织目标与个人利益之间平衡。
西蒙的努力在行政学中虽然产生了较大影响，然而，西蒙所倡导的行政科学传统很快就成为被“忽略”的传统和“非主流”的传统，没有能够在公共行政/公共管理学科中生根发芽，很快就被公共行政有关价值和公平正义的讨论所替代。不过，西蒙的研究却被经济学、组织学、心理学、管理学等学科吸引，开创了很多分支学科和研究领域。
无独有偶，另一位于2009年获得诺贝尔经济学奖的学者埃莉诺·奥斯特罗姆也对公共行政学传统中注重政策建议而忽视理论研究与经验证实的传统不满，而系统地开发了两个研究模型，一个是制度分析与发展(IAD)的分析框架，另一个是社会生态系统(SES)的分析框架。她长期的研究主要是始于对大城市改革中的一种主张“一个城市，一个政府”和“合并有利于提升效率”的质疑，她认为这些理论主张者没有很好的实证基础。于是，她开始对警察服务进行长达15年的经验研究和实证研究(奥斯特罗姆，2000)。研究结果表明，中小规模的警察机构绩效高于大规模的警察机构绩效，警察服务存在多样性，不同的服务存在不同的组织模式，并没有唯一的最优组织模式。此后，埃莉诺·奥斯特罗姆开始认识到“学术巴比塔”的存在，不同学者使用不同的学术语言系统，相互之间没有交流和沟通，这些不利于学术发展。是否有可能为不同学者研究相同的问题提出共同的分析框架？努力开发一般性的分析框架，其尝试源于对公共池塘资源的研究，她试图开发一个“元理论”的分析框架，为不同学者研究公共池塘资源问题提供一个共同的语言系统，这一努力的结果是发展了一个描述结构化人类互动，关注制度对人类行动情景的影响的制度分析与发展分析框架(Ostrom，2005)。
自2007年开始，埃莉诺·奥斯特罗姆借助生物学等学科的最新研究进展，认为需要从诊断的视角对社会生态系统进行研究(Ostrom，2007)，探索社会生态系统可持续发展的可能性和制度基础。她的一个基本设想是试图找出影响社会生态系统可持续发展的所有可能变量，将这些变量作为对社会生态系统进行诊断的本体论框架，从而探讨哪些制度的缺失导致了社会生态系统的恶化。根据她的研究，生态学十分重视从本体论框架的角度研究生态问题，如生态保护等，但是社会科学似乎对此重视不够。
其实，仔细研究埃莉诺·奥斯特罗姆与赫伯特·西蒙的学术思想和学术贡献就会发现，他们两者之间有很多相似之处，都十分重视经验研究(Simon，1997；Ostrom，2010)，都倡导跨学科的研究，更为重要的是两者方法论的探讨上十分契合。西蒙所倡导和强调的描述行政现象的概念和理论工具，与埃莉诺·奥斯特罗姆所倡导的“本体论框架”在本质上是一致的，都是试图对现实描述和刻画提供一套语言和工具系统，两者都强调诊断的作用，通过诊断发现影响行政效率和导致社会生态系统变化的因素，只有通过这两个步骤之后才是政策建议和政策选择。不同的是，西蒙的学术兴趣集中在对组织问题和组织研究方面，而埃莉诺·奥斯特罗姆则主要集中在制度研究方面，强调公共池塘资源自主治理的制度基础。
可以说，“本体论框架—诊断—政策建议”的分析方法是两者共同的研究方法，这一研究方法本质是遵循科学的传统和方法。同样，对于我国事业单位改革进行研究，也需要遵循科学的传统和方法，在科学的逻辑之上形成理论，最后提出事业单位改革的具体政策建议。因此，我们需要建构我国事业单位改革的“本体论框架”，通过这一框架对事业单位的现状进行诊断，提出影响我国事业单位绩效的原因，从而提出具体的政策建议。党的十七届五中全会已经将事业单位改革放在推进公共服务供给体制改革的思路之下进行，2012年发布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》也试图将事业单位分类改革放在整个公共服务供给体系之下思考。这意味着要开发我国事业单位改革的“本体论框架”，也必须在公共服务供给体系的思路之下进行。这一“本体论框架”本身需要将公共服务供给体系包含进来，探索事业单位改革、多组织制度安排与公共服务供给体系之间关系。
(二)本体论框架的建构
建构一个分析我国事业单位改革的本体论框架，必须在公共服务供给体系之下思考事业单位改革问题。正如企业改革和经济体制改革需要企业理论和经济体制理论一样，事业单位改革和公共服务供给体制改革也需要一个有关事业单位改革的理论和一个有关公共服务供给体系建构的理论。但是，何谓体制？这本身又是一个十分复杂的问题。《辞海》对体制是这样定义的：国家机关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。如政治体制、经济体制等。”
根据这一定义，结合学术界关于体制问题的研究，这里认为，体制是一种结构化、系统化的关系模式，它由组织、职能、制度、机制和体系等要素构成。而理解体制这一复杂现象，本身需要借助概念和理论工具。在经济学领域，通过借助微观经济学的概念和理论体系，人类已经较好地理解市场经济体制的运行逻辑、绩效和秩序，市场文明逐渐成为人类文明的一种新形态。
市场对于人类私人物品的生产和供给是一种较好的制度安排，但是，对于公共物品的生产和供给，人类依然面临着“公地悲剧”、“搭便车”、“集体行动的困境”等挑战，政府主导仍然是供给公共物品的主导模式。要解开公共的困境，就需要新的概念和理论工具。
任何本体论框架的建构并非都需要从头开始。这里借鉴文森特·奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆(2000)有关公共经济理论、公共服务产业理论和多中心体制理论来建构我国事业单位和公共服务供给体制改革的本体论框架。公共经济理论强调开发一种不同于市场经济理论的公共经济理论，这种理论的核心思想是区分公共物品的供给与生产。公共物品的供给是一种集体消费单位的组织过程，主要解决公共物品需求的类型、数量、质量和成本分摊等。生产过程是与集体消费单位分离的过程，它本质上是一个物理过程，主要解决将投入和要素转化为产品和服务的过程。集体消费单位与集体生产单位之间连结，存在很多制度安排，如组织自己的生产单位、委托其他政府机构生产、签订契约实行外包、特许经营、发放消费券等。在公共经济理论之下，公共服务被看作是一种公共服务产业，它由不同规模、不同层次、不同类型的政府机构、公共组织、非营利组织、私营组织生产不同类型的服务所形成的复杂互动关系组成，他们之间既存在合作关系和契约关系，也存在竞争关系和冲突关系，通过这种复杂的制度安排来满足民众个性化、差异化和多样化的需求。从理想状态看，以一种多中心体制来安排公共服务产业的供给与生产优于一种单中心体制，当然多中心体制是否真正优于单中心体制需要实证检验。在公共服务产业中，制度作为一种重要协调不同组织间关系的制度安排，对维护体制的运行和效率起着十分重要的作用。
按照上述概念和理论逻辑，这里认为建构我国事业单位改革的“本体论框架”，至少包括四个理论：一是公共服务供给的体制理论。其核心是作为系统和体制的公共服务体系如何组织？二是公共服务供给体系的组织理论。其核心是公共服务的组织形态是什么，事业单位与各种不同组织之间关系模式是什么？三是事业单位的治理结构理论。其核心是事业单位的内部治理结构和运行机制是什么？四是公共服务供给体系的制度理论，其核心是规范公共服务运行和组织间关系的制度安排是什么？图二详细阐述了这一理论的内在逻辑。
图二 事业单位分类改革与公共服务供给体制改革的本体论框架
图三 事业单位分类改革与公共服务供给体制改革本体论框架逻辑关系
正如需要不同类型的地图来实现不同目的一样，同样也需要不同类型的理论来指导推进事业单位和公共服务供给体制改革。公共服务供给体制改革的本体论框架的理论构成要件也是处理不同类型的问题：体制理论主要处理宏观层次问题，组织理论和制度理论主要处理中观层次问题，而治理结构理论则主要处理微观层次问题。与此同时，微观层次的选择会影响宏观结果，反过来宏观层次的变革也会影响微观层次的选择。体制理论、组织理论、治理结构理论、制度理论这四者之间存在内在逻辑联系。我国事业单位和公共服务供给体制改革，需要分别在四个层面进行改革，从而形成中国特色的公共服务供给体系。图三对事业单位分类改革与公共服务供给体制本体论框架的逻辑关系进行了阐述。
由此可见，公共服务自身的属性、个人的偏好和共同体偏好、经济社会发展水平，以及政治和历史传统等都会影响一个国家公共服务供给体制和模式的选择。
(三)新型公共服务供给体制建构：多中心的逻辑
在本体论框架之下，公共服务供给的组织和体制运行是人类个人选择和社会选择的结果。复杂社会系统是人类现代社会的一个基本特征(西蒙，2008)，公共服务供给体制构成了人类整个复杂社会大系统的一个子系统，如何有效地组织公共服务供给体制直接关系到人类福祉。在此，将首先讨论公共服务供给体制背后的选择逻辑，不同类型的公共服务供给体制类型，以及衡量公共服务供给体制优劣的判断标准，然后讨论我国新型公共服务供给体制的建构问题，其核心思想是以多中心逻辑建构公共服务供给体制。
将个人作为基本的分析单位，从个人的角度看待公共服务供给，这是最根本的变革，它回到了人类社会最基本的起点，这也与从政府角度看待公共服务供给的组织存在根本性差异。从个人的角度看，政府本身也是选择逻辑的结果而非选择逻辑的起点。在人类社会选择的王国里(布坎南&图洛克，2000)，对于公共服务供给的组织，一般有三种选择模式：一是纯粹个人主义行为，如个人自己从市场上获得教育、医疗和卫生等服务；二是私人的、自愿的、但共同组织的行动，如通过非营利组织和自主治理的组织来提供教育、医疗和卫生等服务；三是通过集体行动或政府行为来解决，如政府提供教育、医疗和卫生等服务。当然，政府提供并不一定政府生产，政府可通过委托或购买的方式获得服务，如发放消费券等，区分提供与生产是公共经济理论的重要贡献。如果再将政府划分为不同层级，以及政府组织生产的不同方式，那么公共服务供给的组织将会更为复杂。这些不同类型选择所构成的系统化关系模式就成为了体制。人类选择的多样性，意味着公共服务供给政府非唯一的解决方案，市场也非唯一的解决方案。
公共服务供给本身是十分复杂的，仅就教育而言，存在不同类型、层次、种类和多样性的教育服务。每一类教育事业并非遵循同一种组织模式，即便像职业培训，也存在不同的属性和类型，如果是针对失业人群属于公共事业范畴，但是针对个人能力提升和职业发展的则属于私人事业范畴。此外，不同群体对于公共服务供给的偏好不一样，教育、医疗、卫生、科技等不同的事业在有些国家和地区被称之为公共服务供给，而在另一些国家和地区则被称之为私人事业。当然，总体而言，所有这些事业都呈现复杂性、多样性和动态性的特点，这使得公共服务供给的组织对于人类而言是一项巨大挑战。无论是西方国家，还是中国，在公共服务供给的组织中，并没有找到非常好的体制。
正如围绕私人物品的生产、消费和分配等形成的体制属于经济体制，围绕政治权力的获取、分配和组织等形成的体制属于政治体制，围绕公共服务供给的消费、生产、分配、融资、监督、治理等活动形成的体制则属于公共服务供给体制。人类经过实践和理论证明，市场经济和市场体制是实现私人物品的最好模式，它能够较为有效地实现资源配置。但是，对于政治权力的分配和组织，以及公共服务供给的资源配置和运行体制，仍然处于探索中。尤其是当经济体制、政治体制和社会体制处于复杂互动时，这一探索的过程更加复杂。那么，人类对于公共服务供给的组织存在理想模式吗，公共服务供给体制存在哪些类型呢？
西蒙在《当今世界的组织、市场与公共行政》一文中提出人类协调活动的两种模式：一种是组织，通过等级来协调复杂的人类互动，完成人类个人很难完成的目标和事情。一种是市场，通过斯密所谓“看不见的手”来协调复杂的人类互动。其核心思想是在现代社会组织(包括企业，也包括政府)的重要性不是削弱了而是加强了，“组织经济”似乎正在取代“市场经济”，或许“市场组织经济”是更好的判断。按照西蒙的逻辑，公共服务供给体制也可以有两种组织模式：一是按照国家逻辑，由一个权威和中央来协调各种事业的组织、资源的配置、产品和服务的分配。另一个是市场逻辑，由“看不见的手”作为范式来协调各种公共服务供给的资源配置和满足公民个人的需求。微观经济学已经证明，对于公共物品的组织，市场体制并非最好的选择。同样，公共选择理论也已证明，政府也并非公共物品供给的最好模式。
公共服务供给兼具有私人物品的属性和公共物品的属性，既可以归类于俱乐部物品，也可以归类于公共池塘资源，前者如教育服务，后者如医疗服务和社会保障服务等。这意味着，公共服务供给体制既不能够完全按照市场逻辑来建构，也不能够完全按照国家逻辑来建构，混合模式或许是一个选择，但是它本质上仍然没有告诉人们应该如何对公共服务供给体制进行混合设计，在混合设计中，各部分应该有多少比例？因为各国对于教育、医疗、卫生、文化和科技等公共服务供给体制的设计与建构，都在探索过程中。
公共服务供给体制设计和建构存在替代模式吗；国家逻辑和市场逻辑是不可避免的选择吗；人类必须要在两种不完善的逻辑中选择，还是存在新的机会和可能性？文森特·奥斯特罗姆等在1961年的《大城市地区的组织：一个理论考察》中，率先提出了大城市地区政府组织的两种体制，一种是单中心体制，另一种是多中心体制，这两种体制构成了公共领域两种不同的秩序模式。因此，多中心逻辑或许可以成为一种替代模式，它是超越国家逻辑和市场逻辑的一种新逻辑，这也为公共服务供给体制的选择提供新的可能性。
此后，文森特·奥斯特罗姆(2000)进一步发展了多中心的思想，对多中心的“定义性特征”、基本逻辑以及广泛应用进行了理论阐述，并结合美国大城市治理的实践，论述了多中心秩序在大城市公共服务产业中的意义，这些公共服务产业包括教育产业、水产业、警察服务产业、交通产业等。对于多中心的含义和特征，文森特·奥斯特罗姆是这样界定的：“‘多中心’意味着许多决策中心，它们在形式上是相互独立的。无论它们是真的独立运作，或者构成了一个相互依赖的关系体系，这是一个在特定情况下的经验问题。它们相互之间通过竞争性的关系考虑对方，开展多种契约性的和合作性的事务，或者利用中央的机制来解决冲突，在这种程度上，大城市地区多个政治管辖单位可以连续的方式运作，其互动行为的模式是一致的，并且是可预见的。如果是这样，那么它们就可以说成是作为一个‘体系’运作的。”(Ostrom，Tiebout and Warren，1961)
多中心体制与单中心体制的最大区别在于，拥有自主权的决策中心在一定的制度和规则框架之下通过互动、协调、竞争、冲突解决等机制来解决相互之间存在的问题，从而实现关系的有序化和可预测性。多中心体制是否存在效率是一个经验问题，从理论上看，多中心体制的有效性取决于三个基本条件的满足：一是不同政府单位与不同公益物品效应的规模相一致，二是在政府单位之间发展合作性制度安排采取互利的共同行为，三是有另外的决策安排来处理和考虑政府单位之间的冲突(奥斯特罗姆，2000)。
公共服务供给在很大程度上与文森特·奥斯特罗姆所论述的公共服务产业具有相同的特征，如教育事业、医疗和卫生事业、科技事业、文化事业等都属于公共服务产业的范畴，因此，也可以按照公共服务产业的多中心逻辑来建构公共服务供给体制。多中心的公共服务供给体制，应该是公共服务供给体制改革的方向。
当然，比较不同体制的绩效需要衡量标准。对于公共服务供给体制的衡量标准，至少可以有如下四个方面，即效率标准、财政平衡的标准、再分配公平的标准和可持续性标准。效率标准意味着，在相同资源投入之下，是否能够拥有更多的产出。财政平衡标准意识到获得公共服务供给收益的人群是否承担了相当的成本，成本与收益平衡的原则在公共领域的体制。再分配公平的标准意味着公共服务供给是否满足社会弱势群体的需求，它强调公共服务供给在不同群体间的分布。可持续性标准意味着从动态的角度看待公共服务供给体制，其核心是公共服务供给是否能够适应未来变动社会，是否具有可持续性。
(四)多组织制度安排：公共服务供给的组织逻辑
正如西蒙(Simon，1997a；1997b)所言，组织在现代社会中的重要性日益突出，组织也成为经济社会活动的重要载体。西蒙对组织的论述和判断，同样适合公共服务供给，组织也成为公共服务供给体制得以运行的重要基础。但是，组织存在不同形态，哪一种组织最有效率；对于公共服务供给的组织，应该采取哪种组织形态最有效率；理想的组织形态是什么？
早在1947年，西蒙发表其重要著作《行政行为：行政组织决策过程研究》一书时，就对组织中三类核心人员进行过分析，即组织雇员、企业家和顾客。根据组织目标进行分类，提出过三种类型的组织，即私营组织、慈善组织和政府组织，并认为这是人类社会的主要组织形式。私营组织主要是以营利为目标，不同组织成员对组织目标存在不同需求，组织中雇员主要是为了获取工资和薪金，组织的企业家主要是为了获取组织剩余，组织目标主要是满足顾客需求，通过满足顾客需求获取顾客的货币。慈善组织主要是以非营利为目标，组织目标是满足社会弱势群体的需求，企业家和顾客在组织目标方面没有冲突，一般情况之下，很多雇员都是志愿者，他们与组织的企业家拥有相同的组织目标。政府组织主要是以公共利益为目标，组织目标主要是实现国会所赋予的使命，代议机关和公民是主要控制团体，也是组织目标的服务对象。这三种组织形式代表了三种组织产权，一种是私人产权，一种是民间公共产权，一种是官方公共产权。但是，政府组织本身十分复杂，对此西蒙并没有考虑。
世界银行在一份有关中国事业单位改革的报告中，充分考虑到政府组织形态的复杂性，将这三类组织又进行了细分，主要是对政府部门的组织形态进行了划分，划分出七种类型组织。表3详细描述了这七类组织。
这些区分充分表明组织的复杂性和多样性，尤其是公共部门。在以上这些区分中，其实都是在从不同维度对组织进行区分，西蒙的划分中包括两个维度，一个是产权的维度，一个是组织目标的维度。如果将组织目标的维度和产权的所有维度区分开来，分别将它们划分为四种组织形态，即公立非营利组织、公立营利组织、私立非营利组织、私立营利组织，如表4所示。
如果按照表4的划分类型，中国的事业单位最明显的特征是产权归国家所有，或者说属于公立，这就需要将事业单位要么与政府机构成为同类，要么与国有企业成为同类。但是，很显然，无论哪一类型都难以成为恰当的类型。这说明，现有的分类标准还不足以涵盖复杂的现实，合适的做法应该是进一步扩展简单的分类以适合包括复杂的现实，而不是将复杂的现实简单化。这就需要对政府机构本身进行细分，从某种程度上看，政府机构和国有企业代表了两个极端，在中间还存在很多形态，对于这些不同组织形态的区分，有很多维度，如营利或非营利的组织目标，另外还有三个重要维度，即是否获取强制性权力，是否拥有独立法人资格，以及经费来源。其中前面两个维度十分重要，根据这两个维度，可以重新对政府组织形态进行划分，如表5所示。
按照表5划分的类型，可以把政府机构这一大类重新划分为四类，即政府部门(拥有强制性权力和职能，并且可以以法人资格行事)、政府委托机构(拥有强制性权力和职能，但是不可以以法人资格行事)、公共服务机构(从事服务性职能，可以以法人资格行事)、公共服务委托机构(从事服务性职能，不可以以法人资格行事)。在这一框架之下，可以把我国的事业单位放在政府机构和国有机构所组成两个极端的谱系之中。在这样的背景下，事业单位改革不仅仅是划分为三类的问题，可以存在多种选择。如果再加上私营企业、非营利组织，则我国事业单位改革将会有更广泛的空间。
而从事业单位改革向公共服务供给体制的建构，则为组织公共服务供给提供了广阔的空间。这意味着需要在多组织制度安排的视角之下思考公共服务供给的组织，事业单位改革也应该按照多组织制度安排来进行。所谓多组织制度安排，主要是指针对公共服务供给的特征，让公民个人、社会、市场和政府共同参与公共服务供给的提供和生产，形成私营组织、非营利组织、事业单位、政府委托机构、政府部门、国有企业等各种组织形态并存的、相互协调的、竞争的和合作的关系模式，从而最终形成有竞争力的、可持续的公共服务供给体制。
事业单位改革的过程，应该是明确组织属性、组织目标、组织内部运行、组织评价机制等过程。改革的过程可以将强制分类的逻辑和自愿选择的逻辑结合起来，强制分类要求政府为事业单位改革提供一个制度框架，自愿选择要求事业单位根据自身的属性和发展选择符合自身发展的组织形态。在强制分类与自愿选择相结合的原则之下，就要求为事业单位改革提供更多的组织形态和组织模式。事实上，如果再将组织融资、内部治理结构、监督和问责等治理活动考虑进来，事业单位改革的方向和措施更加明确，公共服务供给体制设计和建构的思路更加清晰。
(五)公共服务供给体制的制度结构
制度成为人类社会自己创造的约束自身行为的重要工具，它本身也构成了人类结构化互动的基础。文森特·奥斯特罗姆(2000)认为，制度本身并不能够自我约束、自我执行和自我监督，必须依靠惩罚和监督机制。新制度经济学家诺斯十分重视实施机制的重要性，认为制度是由非正式规则、正式规则和实施机制构成。埃莉诺·奥斯特罗姆(2005)则更是将制度区分为规则、规范和策略，其中规则本身强调通过强制性力量来保证，规范则主要是依靠道德力量和主观偏好来保障实施，策略是一种行动选择，它是在实际中形成的有利的方案。制度本身是一个系统，它是由一系列制度构成，并非单一制度。埃莉诺·奥斯特罗姆(2005)根据博弈理论，将制度区分为边界规则、职位规则、权威规则、聚集规则、范围规则、信息规则、报酬规则等。
这些理论对于公共服务供给体制的建构具有重要启示和借鉴意义，它至少在三个层面具有价值。第一，公共服务供给体制要有效运行，结构十分重要，除了组织间安排的结构之外，作为规范组织间关系和个人间关系的制度也是重要的结构内容。第二，公共服务供给体制要有效运行，制度本身应该属于规则层面，要具有可执行性，需要有外部强制性力量来保障规范公共服务供给的规则具有可执行性。第三，公共服务供给体制要有效运行，制度本身应该是由一系列规则构成，应该是制度结构而非单一制度，很多不同的制度体系共同约束公共服务供给体制有效运行。
这里认为，公共服务供给体制的制度结构主要是规范公共服务供给、公共服务供给主体和治理活动三个层面的内容，其中治理活动是主要规范和约束的对象，可以按照公共服务供给体系的主体和治理活动两个维度，分别来建构中国公共服务供给体制的制度结构，如表6和表7所示。
这样看来，公共服务供给体制的制度结构将会大致划分为三类：即一类是针对所有公共服务领域的制度结构，如事业单位的登记制度、事业单位的人事制度、事业单位的财政制度；二类是针对特殊公共服务领域的特殊制度结构，如教育领域的制度结构，这主要是教育学、高等教育学等法律和规则对有关教育事业的规范；三类是针对特殊主体的特殊制度结构，如针对事业单位的制度结构、针对政府部门的制度结构、针对非营利组织的制度结构、针对国有企业的制度结构、针对公共服务委托机构或者政府委托机构的制度结构等。
法治社会的基本逻辑是，所有涉及公共的事项，都应该有明确的法律约束。与此同时，法律要求平等的原则，反对歧视，这意味着是否应该给予某个特定主体立法，主要是依据是否存在特权和歧视的判断。公共服务供给体制的制度结构，应该是以前两类制度结构为主体，以后一类针对特定类型的组织立法为补充，当然采用各种类型的制度结构，本身也是一个选择的过程。
(六)事业单位的治理结构改革
公共服务供给各种不同形态组织的治理结构问题是公共服务供给体制建构中的一个重要问题，它强调对组织内部的关注。现代社会的复杂性，使得组织治理结构日益复杂。仅就私人公司而言，随着股份制的兴起，公司被很多股东所拥有，股东会、董事会、监事会、管理层、员工等使得公司治理结构日益复杂，政府也出台了很多法律和制度促使公司进行信息披露，保护社会大众的利益。不同行业，公司治理结构不同。
新型公共服务供给体制建构，一个重要保障是要求拥有比较完善的治理结构，需要对公共服务供给各种组织形态的治理结构进行改革。建立现代企业制度被认为是国有企业改革的方向，公司的现代化也要求治理结构的科学化、规范化和合理化。产权清晰、权责明确、分工合理、管理科学被认为是现代企业制度的基本特征，这些制度的建立大大提高了企业的运行效率，也让企业拥有更高的竞争力参与市场竞争。随着现代企业制度的建立，公司治理结构问题在很大程度上得到解决。但是，公共服务供给组织的治理结构仍然是一个大问题，如何建立一种不同于政府机构的官僚制治理结构和一个不同于私有企业的公司制治理结构，这是公共服务供给体制中组织治理结构需要考虑的问题。当然，由于公共服务供给体制，本身是按照多组织制度安排来建构，这也意味着其治理结构也应该针对不同组织形态采取不同的治理模式。另外，即便对于同一种组织的治理结构，也应该允许多样化，公司也存在不同类型的治理结构，治理结构选择是多种因素和多种原因作用的结构，多样化的治理结构是保证治理结构绩效的关键。通过多样化的治理结构，使得不同治理结构模式能够相互竞争，在竞争中获胜的治理结构也一定是适应当时情景的良好治理结构。
针对公共服务供给组织的治理结构，国内学者提出建立现代事业制度，也提出了一些治理模式，如委员会—经理制、理事会—首长制等不同的治理结构模式。其实，治理结构问题需要与公共服务供给体制的制度结构综合起来考虑，公共服务供给体制的制度结构为治理结构提供了宏观背景和框架，不同类型的公共服务供给组织正是在这一框架下选择各自的治理结构模式。当然，从理论上看，一个可能的选择，就是为公共服务供给组织提供几种不同类型的治理结构模式，供不同组织选择和参考。
公共服务供给是政府重要职能之一，而如何实现有效和高质量的公共服务供给体制建构，是公共管理所面临的难题和挑战。早期学者虽然认识到事业单位对于公共服务供给的重要性，但仍然没有将事业单位分类改革与公共服务供给体系两者联系起来进行讨论。政府对于公共服务重要性的认识，以及公共服务供给体系的形成也是一个渐进和学习的过程。
有关公共服务供给的理论基础，学术界基本上形成了三种比较成熟的理论，即基于管理主义的公共服务供给理论、基于制度主义的公共服务供给理论和基于工具主义的公共服务供给理论，并且还在引入公共管理的一些新理论，如新公共服务理论、网络治理理论和竞争性政府理论来改善公共服务供给。这些理论为提升公共服务供给质量，改善公共服务供给效率起到了非常重要的作用。
当前，随着有关公共服务供给和事业单位分类改革的两个重要政策文件发布，即《国家基本公共服务体系“十二五”规划》和《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，这为打开公共服务供给体系和事业单位分类改革两者之间内在联系奠定了基础。这里认为，事业单位分类改革对于建构公共服务供给体系具有重要的作用和影响，反过来，公共服务供给体制必须将事业单位分类改革、社会组织发展和市场竞争有机结合起来。为此，需要有一个理论框架来连结事业单位分类改革与公共服务供给体制改革，这也是这里探讨的又一个重点。要建构一个一般性分析框架，必须包含四个构成要素，即公共服务供给的体制理论、组织理论和制度理论，以及事业单位的治理结构理论。
*该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《事业单位分类改革、多组织制度安排与公共服务供给》。
①在国内有关“非政府组织”，还有基本相关概念，如“非营利部门”、“第三部门”等。有关非政府组织在公共服务提供中的作用，可参见有关第三部门研究，如何增科：《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社，2000年；王绍光：《多元与统一：第三部门国际比较研究》，浙江人民出版社，1999年。
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