国有企业的历史地位和改革方向，本文主要内容关键词为：国有企业论文,地位论文,方向论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国有企业的必要性取决于特殊产业的特殊社会目标
在我国，没有人完全否认国有企业存在的必要性，但对国有企业存在的原因则各有不同的认识。有的人从社会主义社会基本性质角度论证国有企业存在的理由，即认为，国有企业是社会主义制度的体现，社会主义以公有制为基础，而国有企业就是公有制的最完善的实现形式。有的人以弥补市场缺陷为理由，承认国有企业存在的必要，即认为国有企业是弥补市场缺陷的手段，凡是市场失灵的领域，国有企业就可能有用武之地。也有的人是从意识形态角度认识国有企业存在的必要，即认为只有实行国有制，才能消灭剥削，消灭各种不公正的社会现象，实现社会主义和共产主义的理想。
笔者认为，在经济发展的过程中，特别是在市场经济制度下（无论是西方市场经济还是我国的社会主义市场经济体制下），国有企业是社会或国家实现某种社会目标的途径，国有企业可以在一些特殊的产业中发挥特殊的职能，完成特殊的任务，或者体现特殊的利益要求。在市场经济中，国有企业不是一般的企业制度，它具有一般企业所不具备的特殊优点（当然也存在某些难以完全克服的弱点和缺点），可以超越一般企业的某些局限性，实现一般企业难以实现的社会目标。但是，国有企业绝不是普遍适用的企业组织形式，如果国有企业的数量过大，就必然会产生严重的不良后果。所以，我国国有企业改革的目标不仅仅是像改革初期所要求的那样是为了增强企业活力，而是必须大幅度地减少国有企业的数量，使国有企业的产业和功能定位符合市场经济的客观规律和要求。
目前，我国国有企业的数量仍然明显过大。虽然国有和国有控股企业数量不超过全部企业数的1%（仅为工业企业），但仅在工业中就有6万多家国有企业，这一绝对数量显然大大超过了合理的限度。（注：关于国有企业的数量甚至没有一个准确的数据，各部门提供的统计数并不一致，本文中的统计数据引自《中国统计年鉴》(2000)。）
如果从其他统计角度来分析，目前国有企业比重过大的问题就显得更为突出了。到1999年，在全国工业总产值中，国有企业占28.2%；国有单位固定资产投资占全社会固定资产投资总额的53.4%；城镇就业劳动人口中，国有单位占40.8%。国有企业数量过大，承担的社会负担过重，导致国有企业的市场竞争力不强，经济效益不高。1999年，全部工业企业的资金贡献率（资金利税率）为7.45%，国有企业和国有控股企业只有6.77%。如果仅算国有独资的企业，资金贡献率就更低了。当年，全部工业企业劳动生产率为37148.21元／人·年；国有企业只有35740.57元／人·年。
从国有企业改革的长远目标看，将国有企业定位于特殊企业的地位，才能使其真正发挥优势，承担起社会所要求其完成的任务。否则，国有企业不仅难以很好地完成应该承担的任务，反而会成为国家和社会的一个负担。
总之，从特殊产业、特殊功能、特殊目标的角度来认识国有企业存在的必要性，才能对国有企业的定位和改革的方向有科学的认识。同时，也只有从特殊产业、特殊功能、特殊目标的角度来安排国有企业的管理体制和政策（甚至法律地位），才能使国有企业真正能够在建立现代企业制度的过程中实现自身存在的价值。
二、对国有企业产业分布的分析
在各国经济发展的各个阶段，国有企业都发挥着特殊的产业功能，从经济发展的各个阶段的现实情况看，在一些特殊的产业和特殊的领域中国有企业能够发挥优于民营企业的功能，因而成为这些产业中的主要或重要的供应者。而从市场经济发展的长期过程看，国有企业无论具有怎样的有效性，同时也有难以避免的副效应，而且，产业发展越成熟，国有企业的副效应可能会越来越突出，所以，当民营企业有可能替代国有企业成为主要的供应者时，国有企业从该产业的逐步退出就是一个必然的过程。但是，即使是在高度发达、非常完善的市场经济条件下，国有企业仍然具有其地位，承担特殊的职能。从世界范围看，我们还没有发现国有企业完全消亡的迹象。就发展中国家的一般情况而言，在工业化初期，国有企业发挥的作用非常突出，进入工业化中后期，市场经济体制越来越成熟，民间经济的实力越来越强，不断进入一些原先由国有企业独占的产业，出现了大量的国有企业和民营企业并存的产业。而随着工业化的进一步推进，凡是既适合国有企业发展也适合民营企业发展的领域将越来越变得主要由民营企业来承担。国有企业只在少数特殊产业或特殊领域中发挥其特殊的功能，而在其他大多数产业均将主要由民间企业承担产业发展的职能。
既然国有企业是特殊企业，我们就必须对我国经济发展中的特殊产业以及各产业的一系列特殊问题作出分析，在此基础上对我国国有企业的产业分布的变动趋势进行研究，并提出国有企业产业定位的战略方案。
第一，竞争性产业。根据其对于国民经济和社会发展的重要性，竞争性产业可以划分为一般性竞争产业和战略性竞争产业。战略性竞争产业的主要特点是：体现国家的工业化水平；产业进入壁垒强；规模经济明显；这类产业中的企业虽然以营利为主要目标，但也负有发展民族经济的任务。作为一个发展中的大国，我国的战略性竞争产业主要有钢铁、汽车、化工、电子、造船等。目前，中国的大多数战略性竞争产业中的国有企业比重都很高，这有其历史的必然性和合理性，因为，中国是发展中国家，国家推进民族经济发展的举措往往体现在在战略性竞争产业中建立国有企业。但是，即使是在这些战略性竞争产业中长期保持过高的国有企业比例，也有明显的不合理性。这导致这类产业中企业缺乏参与市场竞争，在竞争中不断提高竞争力的压力和动力；市场经济优胜劣汰的机制被严重削弱，产业结构的调整和升级遇到很大的障碍。随着我国工业化水平的提高，必须在战略性竞争产业中发展更多的非国有企业，相应降低国有企业的比重，以适应市场经济发展和参与国际竞争的需要。
一般竞争性产业的特点：企业以营利为目标；产业进入壁垒不很强；企业激烈竞争所造成的市场震荡一般不会对经济和社会生活产生很大的冲击。一般竞争性产业包括轻工、纺织、机械等大多数物质生产部门，通常是一国产业经济中最活跃、最具经济效率和创造大量物质财富的部分。就市场经济的一般规律看，国有企业没有必要进入一般竞争性产业，即使是由于某些特殊的历史原因需要发挥国有企业促进产业发展的作用，也不应过多地进入一般竞争性产业，而且，历史上由于特殊需要而进入一般竞争性产业的国有企业，一旦条件具备，也应适时退出，以利于有效地发挥市场竞争促进一般竞争性产业更好发展的作用。各市场经济国家的经济发展史表明，从总体上看，在一般竞争性产业的发展中，非国有企业比国有企业更具有市场竞争的优势。目前，由于历史的原因而形成的我国国有企业在这类产业中占有明显不合理的过高比重的现状，正是我国国有企业产业分布不合理的主要表现之一。从经济改革的方向看，国有企业应尽可能从一般竞争性产业退出，已经得到中国经济界基本一致的认识。当然，由于历史和现实的原因，也不能完全排除在一般竞争性产业中阶段性、过渡性地保留少数国有企业的可能。
从我国目前的现实经济状况看，大中型国有企业从一般竞争性产业的完全退出需要有一个过程。而且，在那些至今仍然主要由国有企业代表着该产业的国际竞争力的产业（我国一些竞争性产业中的排头兵仍然是国有企业），国有企业的退出时机和退出方式还要考虑到对民族产业国际竞争力的影响。
第二，战略性资源产业。在我国，属于这类产业的主要有石油、有色金属产业等。战略性资源是国民经济的命脉，开发战略性资源对于经济发展具有重要意义，国家控制战略性资源对于国家安全更具有重要意义。战略性资源的开发与国土整治关系密切，国家必须对战略性资源的开发利用作全局性的计划安排。而且，开发战略性资源需要巨大的资金投入，非一般民营企业所能承担。这些都决定了在这类产业中国有企业占有特殊重要的地位。当然，在国家产业管制政策的规范下，非国有企业甚至外资企业也可以在这类产业中获得一定的发展空间。而且，为了满足经济和社会发展的需要，仅仅依靠国家来进行战略性资源的开发，也非力所能及。所以，鼓励民间力量，包括鼓励外国资本进入我国战略性资源产业开发和利用的领域，也具有现实必要性。当然，在多种经济成分的企业（包括外资企业）进入该类产业，国有企业所占比重下降的情况下，也会产生一系列新的问题。如何保持国有经济在战略性资源产业中的控制力，如何保证多种经济成分的企业进入战略性资源产业后，仍能有效地实现国家的战略目标，防止过分的商业利用有可能产生的副作用，也是一个非常值得重视的问题。
不过，也没有理由认为，只有国有企业才能在战略性资源产业中维护国家和社会利益，民营企业就必然会出于商业利益考虑而损害国家和社会利益。其实，如果产业布局和国家的管制制度不完善，国有企业也会在战略性资源的开发中损害国家和社会利益。而只要产业布局和国家的产业管制制度比较完善，非国有企业进入战略性资源产业同样能够保证国家和社会利益的实现。
第三，战略性高技术产业。这类产业主要有航天航空工业、核工业、基础电子等。这类产业中，主要不是企业间竞争，而是国家间的技术竞争，国有企业必须发挥特别重要作用。战略性高技术产业的发展直接关系国家安全和战略目标的实现。此类产业中的企业不以追求利润为主要目标，而且，高额的资金投入要求使得非国有企业缺乏投入能力。由于这类产业高度关系国家安全，对企业的管理也有非常特殊的要求，所以，需要国家以建立国有企业的方式直接建立和发展这类产业。当然，这类产业的发展也可以某种适当的方式引进非国有资本，但国有企业应居绝对控制地位。
第四，管制性垄断产业。在现实经济中存在一类我们称之为“管制性垄断产业”的特殊行业，在这类产业中，国有企业通常占有很大的比重，甚至只能由国有企业来经营。在我国，这类产业以电子信息产业，特别是电信最为典型。管制性垄断产业的主要特点是：垄断的形成主要是由政府的管制所导致；管制性垄断具有多种形式，不仅有行业经营权的垄断，而且有产品选择、承购方式等经营环节上的各种管制；不仅有卖方垄断，而且有买方垄断。一个企业经营全部业务并不一定能到达最低成本（这是同自然垄断产业的最大差别之一），这表明实行管制性垄断主要不仅是经济原因，而且往往有非经济原因，例如国家安全、公共利益等，甚至非经济原因是更重要的。从产业发展的历史看，在一定时期实行管制性垄断具有合理性和必要性，但也具有明显的副作用。管制性垄断往往使实行管制的政府部门拥有自身利益，后者往往具有维持和强化垄断的倾向。
这类产业中国有企业改革的基本方向是打破垄断，特别是要尽快消除出于部门利益的行政性垄断。当然，应该承认，在我国，这类产业具有一定的特殊性，其所有制结构和产业组织结构应体现这种特殊性。但是，这种特殊性并不能成为阻碍改革基本方向的理由。国家对这类产业的管制应从禁止非国有企业进入，转变为规范市场竞争秩序，允许各类企业之间的竞争，同时保持国有企业在关键领域中的控制力。从改革的方向看，垄断性的国有企业不能长期在这类产业中保持其特权。否则，这类产业中的国有企业有可能变得：以维护社会利益为名，实际上损害社会利益；以发展高新技术为名，实际上阻碍高新技术发展；以产业特殊为名，实际上维护部门集团利益，侵害广大消费者的利益。其损害竞争对手和消费者利益的行为正变得越来越难以容忍。
第五，自然垄断产业。属于这类产业的有邮政、电网、铁路、港口、机场等。从理论上说，自然垄断产业是一家企业经营全部业务成本最低的产业；基础设施往往具有自然垄断的性质；在现实中，由于缺乏竞争压力，效率和服务质量往往受到不利影响。在各国历史上以及大多数国家的现实经济中，自然垄断产业中，国有企业占有很高的比重。而随着技术的进步和管理科学水平的提高，属于自然垄断类型的产业越来越少。而且，即使是自然垄断产业，在其产业链中许多环节也都能引入多家企业（包括非国有企业）竞争，真正必须由国有企业独家垄断的环节也应尽可能减少。例如，铁路的自然垄断性只存在于路轨和车站，营运列车并不具有自然垄断性；供电系统的自然垄断性只表现于电网，而发电、配电并不具有自然垄断性。因此，这类产业也不宜实行全行业的垄断经营，完全可以允许非国有企业的进入，实行竞争。
当然，具有自然垄断性质的产业毕竟有很大的特殊性，进入该产业的国有企业和非国有企业都具有不同于一般企业的特殊性。其中之一是，市场价格机制也许不能很好地发挥资源配置和效率评价的功能，因此，必须建立公众评价和监督机制来保证这类产业中资源的有效配置和对企业效率及市场绩效的公正评价。在此基础上，对自然垄断性产业要实行政府的有效管制措施，这无论是对国有企业还是非国有企业都是非常必要的。
第六，公用事业。其中，城市供水、供暖、供气等最为典型。公用事业往往具有自然垄断性，而且，供应者与消费者之间有线路连接（电线或管道等）。消费者对公用事业的可选择性受到很大的限制，所以，公用事业中企业间的竞争机制同其他企业相比具有很大的特殊性。社会要求公用事业不以营利为主要目标，并要求公用事业负有普遍供应的义务。公用事业中的企业在经济上是具有营利能力的，但社会利益要求决定了公用事业企业不得因追求利润而忽视公众利益，特别是要保证低收入居民的利益。所以，公用事业的价格决定不同于一般企业，公用事业企业是一种特殊企业。
特殊的社会目标和社会责任，要求国有企业更多地进入公用事业产业。但是，非国有企业也可以进入公用事业领域，当然，对于进入公用事业的非国有企业，政府有必要对其行为进行管制（例如招标特许经营权、价格报告和审批制度等）。应该看到，非国有企业的进入有助于全行业效率的提高，有可能更好地实现社会利益目标，同时，又使进入该产业领域的国有企业和非国有企业都获得合理的利润和商业性目标。
第七，非营利行业。这类产业（我们是在经济分析的意义上定义其为“产业）以医疗、教育最为典型。非营利行业分为两类：一类是自身没有营利能力（例如公共产品、免费服务等）；另一类是自身具有营利能力，但社会要求其不能以营利为目的，或所有者确定不以营利为目的（主要原因之一是，这类产业应实行普遍供应原则）。
在我国，这类行业中经济单位的法律性质一般为自收自支事业单位，从经济分析的角度看，自收自支的事业单位实际上也是一种特殊企业。从理论上说，非营利行业完全可以由非国有企业来经营，而由政府管制政策来限制其营利性。但由于这类行业的非营利性限制了市场机制的作用，所以，在大多数国家，非营利行业中，需要有较多的国有企业（或国有事业单位）来实现普遍供应的社会公平原则和其他公众利益目标。
但是，由于非营利行业中的经济单位实际上是具有营利能力的（否则也就难以做到“自收自支”了），所以，在这类行业中，完全可能建立在法律上也具有企业性质的经济实体，即非国有企业完全可以进入这类行业，以商业化的方式来经营。换句话说，这类行业完全可能成为民营企业的投资领域。
第八，敏感性产业。这类产业以新闻、出版业较为典型。这类产业的特点是其业务对国家政治和社会具有特殊影响，从政治和社会稳定目的出发，国家要求对这类产业实行控制，在这类产业中建立国有企业（国有事业单位）甚至完全不允许非国有企业的进入，是实行国家控制的主要措施之一。
随着社会主义市场经济的建立，在这类产业中也将会更多地允许非国有企业或非国有资本的进入。国有事业单位也将逐步走向企业化，直至成为真正的企业。在社会主义市场经济新体制下，国家对这类产业的管制将区别产业政策和政治指导政策，而在产业政策上将逐步放松管制。
第九，高社会风险产业。这类产业以金融业最为典型。这类产业的特点是不仅关系国家安全和国民经济命脉，而且，个别企业的风险会波及蔓延到社会，产生连锁性的社会风险。所以，国家必须对这类产业实行较严格的管制。国有企业在这类产业中居主导地位，有助于国家对该类产业较高社会风险的控制。在国家有效管制下，非国有企业以至外资企业也可以适当进入。而在非国有企业和外资企业进入的过程中（这意味着国有企业比重的相对下降），完全靠国有企业来控制社会风险的产业组织政策将逐步向更多地依靠政府对各类企业（包括国有企业和各种非国有企业）实施更有效监管来控制社会风险的产业组织政策转变。
第十，一些民间不宜经营的特殊行业。例如，制币、特殊药品的生产和供应等，只能由国有企业来承担。这些国有企业是作为政府职能直接延伸而存在的，是一种非常特殊的企业形态。
三、利润最大化、企业社会责任、社会目标及国有企业
由于国有企业也是企业，所以，追求利润应是其行为目标函数中的重要因素之一。问题是，实现利润最大化是不是国有企业的唯一目标呢？在现实经济中，企业往往并不以追求利润最大化为唯一目标，而且，企业发展史也似乎表明，不以追求利润最大化为唯一目标是最具竞争力企业或者优秀的长寿企业的一个共同特点。所以，至少在企业管理理论和企业实践中，我们不能认为企业一定是以追求利润最大化为唯一目标的。但是，在经济学的抽象意义上，或者在企业制度的一般逻辑上，我们还是可以假定企业是追求利润最大化的经济实体的。因为，只有作这样的假定，才能使企业行为具有可预期性和合乎逻辑性，即才能认识企业决策的一般意图和基本规律。
但是，即使是假定企业的行为目标是追求利润最大化，也不意味着企业除了向国家缴税之外可以不承担社会责任。实际上，无论是在哪个国家，社会越进步企业承担的社会责任就越重要。在现代社会中，一个不承担社会责任的企业几乎是无法生存的。所以，发达国家的许多优秀企业中还专门设有“企业道德官”的高级管理职务，负责企业的社会责任事宜。甚至在企业（公司）的基本制度中，都有要求企业承担某种社会责任的内容，而且，这一内容还体现在公司的治理结构中，例如，要求在董事会或者监事会中有职工代表和“独立董事”。
当然，在企业制度的基本精神上，企业必须营利。企业只有营利才能生存和发展，企业营利是天经地义的合理行为，则是毋庸置疑的。所以，尽管各个企业会有其超越利润目标之上的经营理念和价值观，而且，也会有承担社会义务的公民意识，但是，追求利润最大化毕竟是一般企业的共同行为特征，这一行为特征使其具有了区别于其他组织的存在价值。从这一意义上我们可以说，一般企业就是追求利润的经济组织，即使以追求利润为唯一目标，也不能认为有什么过错或道德上的堕落。（注：人们常常把“唯利是图”作为对商人的贬义评价，但这其中含有“不择手段”获取利益的意思。只要合法经营，诚实买卖，获取合法利润，一般不会有人用“唯利是图”来指责商人追求利润的行为。）
但是，国有企业是另一种类型的企业。从国有企业的制度逻辑上，或者从国有企业的“类的特性”上看，我们不能轻易假定它也是以追求利润为唯一目标的。如果国有企业同非国有企业具有完全相同的行为特征，其功能也就不会有很大的差别，如果是这样的话，国有企业就失去了存在的必要。所以，从国有企业的类的特性上我们可以说，国有企业是承担着特殊社会责任（或具有社会目标）的企业。理论上所论证的国有企业的重要性和其存在的必要性，无不是表明国有企业承担着一般企业不能承担、不愿承担或者不适合承担的社会责任或社会目标。国家安全也好，公益性也好，发展民族产业也好，提供经济发展和人民生活的基础条件也好，发展高科技也好，实现公平也好……无一不是从社会理性的角度来判断的。极端地说，不承担社会责任，没有实现社会目标义务的国有企业是不可思议的。
问题是，国有企业毕竟也是企业，市场经济的运行规则要求所有的企业都应该处于平等地位，进行平等竞争。除非在禁止非国有企业进入的产业（这种产业必然越来越少），国有企业总是要同非国有企业进行市场竞争的，如果国家不给国有企业某种特权或特殊优待，承担着社会责任和社会目标的国有企业能够在同非国有企业的市场竞争中生存下去吗？但是，如果政府给国有企业某种特权或者特殊优待，国有企业就可能被“娇生惯养”，更加失去竞争力，于是，政府的优待不得不加码，这就可能产生恶性循环，使国有企业越来越缺乏竞争力。
这是市场经济的一个难题，也是国有企业改革的一个难题：即市场经济的运行需要有国有企业承担特殊的职能，但作为特殊企业的国有企业如何在市场中同所有其他类型的企业公平竞争？从理论逻辑上说，只要确实需要国有企业存在，国有企业是不能被竞争所淘汰的，因为，如果允许市场竞争淘汰国有企业，那么，谁来承担由国有企业承担的社会目标？如果其他企业也能够承担原先由国有企业承担的社会目标，那么，可以认为国有企业本来就不必存在，但这又是与市场经济需要有国有企业的判断和实现是矛盾的。所以，在市场经济中存在国有企业几乎成了一个悖论。
实际上，这不是理论的悖论，而是市场经济本身的现实性质；或者说理论的悖论反映了市场经济本身的矛盾性。市场经济不是没有矛盾、没有弱点的经济制度，所以，以描述市场经济为主要内容的现代经济学也必然存在内在的矛盾性和不完善性，全世界的经济学家迄今还没有能以毫无矛盾的理论解开市场经济之谜。国有企业就是市场经济之谜中的一个令人费解的难点。所以，国有企业改革的艰难性，不仅有现实的困难，也有理论的困难。承认困难，承认尚不难以解释的现象，不是经济学的耻辱，相反，这是经济学之所以可以是科学的一个标志。世界上凡是可以称之为科学的东西，一定存在未知的领域和未解决的难题。如果宣称一切现象均已可以解释，一切难题均已得到解决，那么，我们就可以断言，这一定不是科学。
我们认为，关于国有企业改革的探索已经取得了很大的理论进展，经济学家们从中获得了丰富的知识和成果。可以说，经过20多年的理论探索和实践检验，我国国有企业改革的方向已经越来越明朗：即将国有企业定位于特殊企业的地位，以其特殊的优越性，承担特殊的职能，包括实现一定的社会目标。但是，我们也承认，关于国有企业改革还有一系列没有完全解决的难题，现实的难题和理论的难题。我们还没有穷尽关于国有企业改革的理论探索。
四、管理的有效性决定了国有企业的现实规模
一个国家能够建立多少国有企业，不仅取决于有多少任务需要国有企业来承担，而且取决于有多大的能力来管理好国有企业。所以，国有资产（主要讨论经营性国有资产）管理模式改革与国有企业改革的方向和进程有直接的关系。我国国有资产管理改革面临三个任务：一是现在如何管理好国有企业的国有资产，即现阶段应建立怎样的国有资产的管理模式；二是国有企业改革基本完成后如何管理好国有资产，即怎样建立国有资产管理的目标模式；三是在国有企业改革过程中如何管理好国有资产，即在国有经济战略调整中，特别是国有经济“退出”过程中如何保证国有资产的安全。
国有资产管理体制的核心问题是要解决确保国有资产安全和提高国有资产利润效率的关系。一般来说，所有者对企业资产的控制越直接，越有利于保卫资产安全，但如果资产规模巨大，经营越复杂，所有者直接管理就可能越不利于提高资产利润效率；反之，所有者对企业资产进行间接控制，往往有利于提高资产利润效率，但保卫资产安全可能变得更困难。另一方面，一般来说，所有者（或委托人）对经营者（或受托人）的行为限制越严格，资产安全越有保障，但可能越不利于提高资产利用效率；反之，所有者（或委托人）放松对经营者（受托人）行为的限制，即下放权力，赋予经营者（受托人）更大的决策自主权，往往有利于提高资产利用效率，但保卫资产安全可能变得更困难。所以，对国有资产的管理方式可以有多种选择。
由于国有企业的所有者是全体人民，是国家（政府）用纳税人的钱投资建立的企业。从法理上说，人民有权通过国家政权机构（议会或政府）直接对国有企业进行监管，以确保国有资产的安全。所以，大多数发达的市场经济国家（或地区）对国有企业采取直接监管的模式。由于直接监管模式存在效率较低的缺陷，在实行改革以后，有些转变为直接监管但下放权力的模式。
也有的国家由于国有企业比重较高，国家对国有企业采取间接的管理模式。例如，意大利国有企业20世纪90年代初销售额占全国22.8%，投资额占全国33.4%，就业人数占全国22.8%。意大利对国有企业实行国家参与制，在政府内阁专设国家参与部，负责协调国家参股企业的经营管理，并通过国家级综合性控股公司对企业进行层层参与和控制。新加坡有500多家国有企业，均按公司法设立，有充分的经营自主权，政府对企业的管理包括任免董事长和总经理、决定企业的经营方向、对企业盈利或亏损进行奖励或干预。问题的实质是：在处理确保国有资产安全和提高国有资产利用效率的关系上，国有企业具有非常不同于一般非国有企业的特殊性。国有资产管理的复杂性和困难性同国有企业的这种特殊性有着密切的关系。
就我国目前的现实状况而言，国有资产管理体制与国有企业在国民经济中所处的地位直接相关。在国有企业数量很多，分布行业非常广泛的情况下，很难建立完善有效的国有资产管理体制。换句话说，建立完善有效的国有资产管理体制的前提之一是，国有企业必须有正确的产业定位，在国民经济中占适当的比重。
对我国目前几十万家“国有企业”进行分类改革是实现改革目标的必由之路。原则是：少数负有特殊社会功能的企业按国有企业的制度进行改革，国家制定专门规范国有企业行为的法律，将其纳入特殊企业的运行轨道；大多数并不负有特殊社会功能的企业按一般企业（公司制企业）的制度进行改革，其行为完全纳入《民法》和《公司法》所规范的一般企业运行规则之中。当然，国有企业也有一般企业的共性，也可以采取公司制企业的形式。但是，国有企业的特殊性决定了，其必然会有一些特殊的权利和义务，必须有一些特殊的法律和政策来规范其特殊的行为和关系。例如，国有企业的主要经营方向由国家决定，包括特许经营某些特殊业务；国有企业负有实现特殊社会政策目标的义务；国有企业高级管理人员的人事制度由国家制定；国家审计机关有权对国有企业进行财务审计等。
只有把必须实行国有制的企业按特殊的法律和政策进行严格的行为规范（当然，国有企业管理制度本身也有一个改革和不断完善的问题），才能对大多数可以改制为一般企业的国有企业进行大胆的制度变革，即改革为非国有企业或混合所有制企业，完全按《民法》和《公司法》的原则来规范其行为。在改革后的非国有企业中仍然可以有国有股份，但这里的国有股权以及国有资产的代表完全按《民法》和《公司法》的规定承担义务和享有权利，不再有国有企业的特殊权利和义务。
适应国有企业改革的这一方向，国有资产管理也应实行多种模式。负有特殊社会功能的国有企业（例如国家银行、对国家安全关系重大的企业、邮政等国家垄断企业以及作为政府职能延伸（如实行国家专卖）的国有企业等）由中央政府直接管理（省级政府也可以有极少数这样的国有企业），实行直接监管模式；直属中央的特大型国有企业实行直接监管充分放权模式；这些企业的下属控股企业可以实行间接监管模式；地方公益性国有企业和大多数竞争性行业中的国有企业实行间接监管模式。
国家（政府）对国有企业的监管主要涉及三方面的内容：一是对国有资产的管理，包括对企业财务状况的监控；二是对企业高层经营管理者的任免和管理；三是对企业经营方向的管理。对实行直接监管模式的国有企业，国有资产管理与企业高层经营者管理以及企业经营方向管理应实行统一。而对实行间接监管模式的国有企业（包括国家控股和参股企业），由政府的国有资产管理机构对其国有资产实行专业监管。
五、国有企业和公共政策及政府管制的可替代性
以上的分析表明，国有企业在各类产业的发展中发挥着特殊的功能，实现重要的社会目标。但是，国有企业并不是实现重要社会目标的唯一方式。政府通过制定和实施有效的公共政策和管制措施也有可能达到由非国有企业来实现的社会目标，而且，实施效果可能更好，可以避免过多国有企业的存在而产生的副作用。所以，从理论上说，只要（并且只有）公共政策和政策管制措施有效，国有企业数量的减少有可能实现更高的市场绩效。
从本质上看，国有企业和公共政策及政府管制都是实现国家或社会政策目标的手段。有些国家或政策目标必须由国有企业来实现，有些国家或社会目标必须由政府制定和实施公共政策及管制措施来实现，也有许多国家或社会目标既可以由国有企业来实现也可以由政府制定和实施公共政策及管制措施来实现。
因此，对世界各国国有企业占国民经济的比重变化趋势的分析也可以看到：随着市场经济的高度成熟，尽可能用公共政策及政府管制措施来替代国有企业，以实现重要的国家和社会目标，将成为一个必然的趋势。产生这一趋势的原因主要是：
第一，对于实现一定的国家和社会目标来说，公共政策及政府管制往往比建立国有企业更具有接近目的的特点，即通过公共政策及政府管制措施的实施，可以更直接地达到社会目标，而建立国有企业往往只能间接地达到社会目标。因为，公共政策和政府管制措施可以直接调控所有企业的决策行为，而建立国有企业，一方面并不能调控其他企业的决策；另一方面，国有企业是否能完全按照国家意图进行决策也是一个未必完全确定的因素。国有企业也有自己的利益和决策能力的局限性，并不能完全保证其行为对于实现国家和社会目标的有效性。
第二，对于实现某些国家和社会目标，建立国有企业是一个成本很高的方式，而实施公共政策或政府管制措施往往成本相对较低。建立国有企业需要政府直接进行投资，投资决策是否正确，并不具有完全的确定性。而且，一旦投资决策失误，或者因经营管理不善而导致国有企业陷入困境，就会给国家财政造成直接负担，特别是，国有企业的退出（关、停、并、转或破产）是十分困难的过程，通常需要付出很大的代价。实施公共政策和政府管制措施当然也要付出一定的代价，也可能产生一些副作用，天下没有免费的午餐，也没有绝对没有副作用的经济政策，但是，这些代价和副作用通常比较容易消化，不像运作不善的国有企业那样往往会形成难以消除的“肿块性”社会负担。
第三，在市场经济中，国有企业必然既有同市场机制有相容性的一面，也有矛盾性的一面，否则，国有企业的效率问题就不会像现在这样成为一个世界性的难题了。所以，建立国有企业固然能够发挥非常有利的作用，可以达到国家和社会所特别需要实现的某些重要目标。但是，一个国家越是高度依赖于国有企业来实现社会目标，国有企业的数量越大，国有企业同市场机制相矛盾的一面就会越突出，一旦超过一定的限度，就会成为严重的问题。目前，我国许多社会目标的实现都高度依赖于国有企业，国有企业在为实现社会目标而作出很大努力的同时，也承担了沉重的社会负担，使国有企业自身陷入困境。可以说，只要仍然保持如此大量的国有企业，国有企业的“脱困”就会成为一个永远难以彻底解决的问题。
第四，国有企业同公共政策及政府管制当然也有一定的互补性，即有些公共政策和政府管制措施的实施需要由国有企业来承担，所以，当政府缺乏实施公共政策和管制措施更有效的手段时，往往必须通过建立国有企业来保证公共政策目标的实现和管制政策的落实。这就是为什么大多数国家在工业化初期和中期都建立了许多国有企业的原因之一。那时，政府干预的增强，几乎同时意味着国有企业数量的增加，国家社会目标的突出，也意味着国有企业作用的强化（所以，东、西方的“社会主义”都曾经是同主张国有企业的更大发展密切联系在一起的）。而随着市场经济的成熟和政府管理经济和社会的能力的提高，国有企业同国家公共政策及政府管制的互补性将趋于减弱，即国家更有能力不依赖国有企业来实现公共政策目标和落实管制措施。因此，经济越现代化，政府管理水平越高，就越有条件在减少国有企业数量的条件下，有效地实现公共政策和政府管制。这样，社会主义的社会目标的实现就不必同是否存在大量的国有企业直接相关了。
第五，从20世纪最后20年到21世纪初，市场经济国家的经济结构发生了并且正在继续发生着重大的变化。特别是高新技术产业的迅速发展，知识创新在产业发展中的作用空前增强，全社会的知识化程度大幅度提高，对企业组织形式变革和创新产生巨大的推动。在传统社会中必须靠国有企业来实现的社会目标，现在已越来越可能通过企业组织本身的变革来实现。例如，对劳动者的权益（收入分配的公平），可以通过知识产权的所有者和劳动者直接拥有企业股权来实现。资本权力过大（这是传统资本主义社会的最大弊端之一），可以通过企业治理结构的变革来得到部分的纠正。（注：参阅金碚：《论国有企业与市场经济兼容性的实现》，载《教学与研究》1996年第4期。）这些新的现象都使得市场经济国家更可以不必过分依赖国有企业来实现社会目标（特别是社会公平目标）。在企业组织变革的同时，其他社会组织也在发生重要的变化，许多社会组织可以承担过去必须由政府机构（往往是通过建立国有企业）来承担的职能。可以说，国有企业过去所承担的过重社会职能，正在由新的企业组织和社会组织来分担。
总之，经济和社会的现代化，使得国有企业承担的社会职能发生着重大的变化，国有企业数量的减少成为良好运作的市场经济国家可行的选择，也是广大人民可以接受的改革方向。当然，尽管如此，国有企业并没有失去其在市场经济国家中的应有作用和地位。任何国家都仍然有国有企业存在和发展的客观理由，特别是对于中国这样的规模巨大、经济水平不平衡的社会主义的发展中国家，还有许多国家目标和社会目标需要由国有企业来实现，而且，在许多产业中，国有企业至今仍然是我国企业国际竞争力的重要体现者。所以，至少是在可以预见的未来，国有企业在我国经济和社会发展中将发挥比其他国家更大的作用。但是，对于确定我国国有企业改革和发展的长远目标来说，我们也绝不能忽视国有企业产业地位变化的总体趋势和市场经济发展的世界潮流。
六、以历史的和发展的观点看待国有企业
无论是从理论上还是从各国经济发展的历史看，国有企业在经济发展的不同阶段都会发挥不同的作用，其在国民经济和社会生活中的地位也不尽相同。在我国，国有企业比重很高，除了确有意识形态上的原因之外，工业化的进程和战略选择也对国有企业具有很高的要求。而经过50多年的建设，经济状况发生了重大的变化，工业化进入了新的阶段，经济发展的主题和战略任务也有很大的变化，所以，社会要求国有企业发挥的作用也必然有所变化，这是我国当前国有企业改革的历史和发展经济学上的客观原因。
从20世纪50年代至70年代末，中国工业化战略的基本特点是：在封闭经济条件下进行自力更生的工业建设，以高关税、高估本币等方式推进进口替代；工业生产以供应国内市场为目标。经过20多年的发展，初步奠定了工业化的基础，建立起较完整的工业经济体系。在这一时期，工业化的进程高度依赖于国家积累。所以，用农产品统购统销的方式向国有企业职工提供低价格的农产品，支持职工的低工资，保证国有工业企业获得稳定的利润，并将利润集中到国家手中，国家采取优先投资于重工业的方式实现国家工业化的目标。而对轻工业的投资仅够维持工农劳动者的基本生活。这一工业化模式，在客观上要求国有企业发挥工业化的核心力量的作用。简言之，国家在工业化初期的直接参与决定了国有企业占有极为突出的地位。
20世纪70年代末，中国工业化进程进入改革开放的新时期。这一时期中国工业化战略的基本特点是：实行对外开放，利用国内、国际两个市场和国内、国外两种资源，特别是鼓励利用外资；以逐步降低关税和本币较大幅度贬值（以及实行双轨制汇率）等方式推进出口替代。到80年代末，完成了从主要出口初级产品向出口工业制成品的转变，1999年我国出口商品中工业制成品的比重上升到89.8%。在这一阶段，伴随着改革的推进，市场经济以其强大的力量迅速地消灭了几乎所有传统产业领域中的经济短缺现象，填补一般产业“空白”和“短线”的历史任务均告完成。各传统产业都进入了成熟阶段，中国成为世界瞩目的工业生产大国。
在这一时期，中国经济结构和产业结构出现了明显的复杂化趋势，人民的消费结构也趋于多元化。因此，客观上要求多种经济成分加入中国工业化的进程中，而对外开放的实质不仅是中国企业参与国际分工体系，而且，外国资本也大规模地进入我国经济腹地。这意味着，过去那种唯一主要依赖国有企业推进工业化的模式必须为新的工业化模式所取代，因此，国有企业在中国经济中的地位、功能和作用也必然会发生变化。可以说，这就是改革开放20多年来，国有企业的相对比重明显地持续下降的历史原因之一。
20世纪80年代至90年代，中国完成了初步工业化过程，按汇率计算我国人均GDP超过800美元，而按购买力平价计算我国人均GDP已达3000美元左右，沿海较发达的地区实际上已进入中等收入阶段。可以说，在现有的技术水平下，从一般的结构分析角度看（主要是工业特别是制造业的产出量占GDP的比重），中国工业化已完成了数量扩展，出现了成熟经济的各种现象。其主要标志是：一般的工业生产技术特别是加工工艺广泛扩散；产量迅速增长并接近最大化均衡状态，主要工业产品的产量居世界前列；生产成本和价格降低，利润平均化并趋于下降；企业间的价格竞争加剧，产业集中化过程加快，越来越多的产业出现生产能力过剩现象。
从20世纪90年代后期开始，制约中国工业增长的因素已经从过去的供应能力不足，历史性地转变为有效需求的限制。越来越多的产业发现增产已经不是好消息，而压缩产量反而成为改善产业状况的必要措施，例如，媒炭行业关井压产，纺织行业压缩纺锭，冶金、建材、有色金属、石油化学等行业关闭设备陈旧、技术落后、产品质量低和污染严重、高耗能的小企业。因此，不少传统产业增长速度减缓，有些工业产品出现负增长现象。
很显然，在这一新的经济发展阶段，企业市场竞争力成为核心问题，而在大多数产业中，国有企业并不具有比其他类型企业更高的竞争力和很强的市场竞争绩效。而且，经过50多年的发展，特别是改革开放以来20多年的发展，非国有企业具有了非常大的发展潜力，完全有可能担负起工业化进程中的更多责任。50多年来，国有企业过分扩张的规模也已经非常不适应进一步工业化的要求，其中相当一部分必须改组为非国有制的企业组织形式，包括其他类型的公有制经济形式和非公有制经济形式。而国有经济的这一战略性调整的过程，也就是我国经济结构和产业结构调整的过程，这种经济结构和产业结构的调整正是21世纪中国经济发展的最主要任务之一。
总之，从历史的和发展的角度来看待国有企业，并不存在一个永久不变的或者最终要实现的国有企业在国民经济中“最优的”比重。在各个国家的不同的经济发展阶段，国有企业发挥着不完全相同的特殊功能，实现不同历史阶段的社会目标，因此，国有企业在各个国家的不同历史时期，就会有适应当时客观需要的不同的最优的或次优的比重，最优的或次优的产业分布。在所有的市场经济（包括社会主义市场经济）中，只有一点是共同的：即国有企业可以是关键性的，但绝不是普遍性的，“少而精”是国有企业的理想状态；更明确地说就是：国有企业是特殊企业，具有特殊的功能和优点，能够发挥特殊的作用，在国民经济中占有特殊的地位，但绝不是普遍地适用于大多数企业的企业组织形式。
由此可见，按建立现代企业制度的方式改革国有企业，绝不是要建立一种可以普遍适用于我国现有的所有国有企业的企业制度，用规范一般企业的规则来规范我国所有的国有企业。鉴于我国的历史和现实的因素，国有企业在我国将占有比一般市场经济国家更高的比重，但是，这并不能使我国的国有企业成为一种一般的企业制度形式，国有企业在我国也只能是特殊企业。作为公有制的实现形式之一，国有企业也只能是其中非常特殊的一种类型。我国国有企业现实可行的改革道路只能是：凡是不宜实行国有制的企业应实行非国有化（改制为其他公有制实现形式、混合所有制形式或者非公有制形式），这些企业将按一般的现代企业制度的规则运行；凡是必须保持国有制的企业不要幻想实行一般适用的企业制度，模仿国外私有企业的运作方式，而是要按现代国有企业制度的内在要求，借鉴各国国有企业管理和改革的经验，建立起适用于我国国有企业的有效的管理体制，实现严格保卫资产安全前提下的较高经济效率，并以配备优秀管理人才来弥补国有制难以完全避免的弱点。
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