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香港申诉专员公署是香港政府机构系统以外一个处理涉及行政失当事宜的独立投诉渠道和调查机构。行政机关侵害公民权益的行为并不限于违法，各种行政失当行为也可能侵害公民的权益。为此，香港于1989年建立申诉专员制度。目的在于“透过独立、客观及公正的调查，处理和解决因公营部门行政失当而引致的不满及所引发的问题，藉以改善公共行政服务素质及水平，并促进行政公平”。（注：《香港申诉专员年报》第8期（1996年6月）开端“申诉专员的使命”。）
一、香港申诉专员制度的产生和发展
香港申诉专员制度是在香港经济高速发展，公共行政管理领域日趋扩大，具有完整系统的行政救济制度逐渐形成的过程中，顺应行政救济途径多元化的需要而产生的。60年代以来，就已有是否需要设立申诉专员职位的讨论。（注：David Clark,Hongkong Administrative Law,Butter Worths Asia 1993,p.73.）以后随着行政、 立法两局议员办事处和廉政公署的设立，对行政失当的投诉，主要是向两个机构提出。由于这类投诉日益增多，以及公众在这方面的要求日见殷切，行政、立法两局非官守议员办事处于1985年成立专责小组，检讨香港的申诉制度。1986年，政府根据该专责小组检讨所得的结果，发表了一份名为“投诉有门”的咨询文件，促请市民就香港已有的投诉途径是否足以解决问题，以及这些途径是否需要改进等事宜发表意见。政府在征询市民意见后，原则上同意成立一个独立的机构，处理指称行政失当的投诉，并且答应提出明确的建议，以供市民进一步讨论。1987年，香港政府以白纸法例副刊形式发表“1987年行政事务申诉专员条例草案”，供市民讨论，经广泛征询市民意见及经由立法局专责小组详细研究后， 该条例草案于1988年7月20日通过成为法例。经当时香港总督指定1989年2月1 日为该条例开始运作的日期。行政事务申诉专员公署亦于1989年2月1日成立，次月1日正式运作，开始接受投诉。自1994年7月起行政事务申诉专员的中文职衔改为“申诉专员”，条例和公署的中文名称亦作相应改变。
《申诉专员条例》自生效以来，曾三度作过重要修改：
1994年6月24日立法局对条例作了以下修订：第一， 改间接申诉制度为直接申诉制度。废除原有的转介制度，即市民向申诉专员投诉须由立法局非官方议员转介的制度，改为市民可直接向申诉专员投诉。第二，扩大了申诉专员的职权范围，除政府机构外，将申诉专员的职权范围首次扩大到与市民生活密切相关的六个公共机构，即香港地下铁路公司、九广铁路公司、证券及期货事务监察委员会、市政局、区域市政局及香港房屋委员会。第三，改变申诉专员只能在年报内公布调查报告的规定，申诉专员获授权可于任何时间，以不披露所涉人士身份的方式，公布专员认为与公众利益攸关的调查报告。第四，授权申诉专员以直接调查权，即申诉专员在没有接获任何投诉的情况下，亦可主动展开调查。
1996年4月12日，香港立法局通过条例修订案， 将申诉专员的职权管辖范围进一步扩展至包括另外七个政府部门和机场管理局、香港房屋协会、土地发展公司及职业训练局等四个法定组织。自此，《申诉专员条例》所适用的机构已达包括布政司署（现为政务司署）在内的82个政府部门和法定组织。
1996年12月27日香港立法局通过条例修订案，修订事项包括：第一，更改申诉专员的英文职衔。 将申诉专员的英文职衔“TheCommissionerforAdministrativeComplains ”改为“TheOmbudsman”这一世界各地广为使用的用语。第二， 授权申诉专员可以更灵活地安排处理事务的权利，而不再硬性地规定申诉专员必须就经正式调查的投诉个案拟就调查报告。第三，改善保密规定。经修订的保密规定作出更明确的阐释，清楚订明申诉专员及公署人员须将行使处理投诉职能时所知悉与调查或投诉有关的事项保密。若必须披露某些资料方能进行《申诉专员条例》授权可展开的调查，则申诉专员及公署人员有权披露该资料。第四，增加对违反《公开资料守则》（注：《公开资料守则》是政府采用的行政守则，由香港政府于1995年3 月以试验计划方式适用于9个政府部门和决策科。截止1996年12月底， 这套守则的适用范围已扩大至涵盖所有政府部门和机构。除守则特别规定的情况以外，市民要求查阅政府资料，有关政府部门不得拒绝公开部门资料。）所作投诉进行调查的规定。由于政府已将《公开资料守则》的适用范围扩大至涵盖所有政府部门，申诉专员亦获授权，可以就《申诉专员条例》未涵盖的政府部门涉嫌违反《公开资料守则》的投诉展开调查。这些部门包括香港警务处、香港辅助警队、廉政公署、投诉警方独立监察委员会秘书处及公务员叙用委员会秘书处。
二、香港申诉专员制度的具体内容
（一）申诉专员公署的组成
申诉专员公署是一个独立于政府部门的法定组织，实行首长负责制。申诉专员由行政长官亲自签署文书委任，任期五年，可获委连任。专员的薪酬、委任条款和条件，由行政长官决定。申诉专员直接对行政长官负责，只在两种情况下可解除职务，即专员以书面通知向行政长官辞职，或以无能力履行职能或行为不当为理由，经立法会以决议方式批准而由行政长官免任。
目前，申诉专员公署的内部组织机构除申诉专员和副申诉专员以外，下设两个调查科和一个行政及发展科。两个调查科分别由助理申诉专员领导，下辖六个调查组，负责进行具体的调查工作。行政及发展科由首席行政主任领导，下设行政事务组、社区关系组、翻译组和评审组。评审组负责评审公署所接获的所有投诉，以确定投诉是否在申诉专员的职权管辖范围之内，并且根据“现处计划”处理性质较为简单的投诉个案。
（二）申诉专员的职责范围
申诉专员的职责主要是对一般政府部门和主要公营机构行政失当的投诉展开独立调查。行政失当是一个很难用条文予以明确定义的概念，《申诉专员条例》对行政失当作了尽可能宽泛的概括。按《申诉专员条例》的解释，行政失当指行政欠效率，拙劣和不妥善，并在无损此解释的一般性的情况下，包括：（1）不合理的行为，包括拖延、 无礼及不为受行动影响的人着想的行为；（2 ）滥用权力（包括酌情决定权）或权能，包括作出不合理、不公平、欺压、歧视或不当地偏颇的行动，或按照属于或可能属于不合理、不公平、欺压、歧视，或不当地偏颇的惯例而作出的行动，或完全或部分基于法律上或事实上的错误而作出的行动；（3）不合理、不公平、欺压、歧视或不当地偏颇的程序。 行动包括不作为、建议或决定。此外，申诉专员亦负责调查指称违反《公开资料守则》的个案。申诉专员的职权范围虽然很广泛，但在下列情况下应不会展开调查：另有法定途径可供投诉人提出上诉或反对或透过法院取得补救的方法；以往曾接获过性质相同的投诉而经调查证实并无行政失当；投诉事项微不足道或投诉属琐屑无聊，无理取闹，用心不良；所投诉的是警务处或廉政公署的行动，或关于政策及人事问题的投诉；投诉人对所投诉的行动已知悉超过两年等。
（三）申诉专员的职权
《申诉专员条例》规定申诉专员的职权有：
1.调查权 申诉专员可按市民的投诉展开调查，也可主动立案调查行政失当事宜，不受其他法律条文规定对某项决定属最终决定，或排斥对有关机构的处事程序及其所作决定的反对、上诉、审核、推翻、质疑的条款限制。在调查时，申诉专员有权向被调查的部门或其他任何人索取或听取有关资料和意见。调查以闭门方式进行，不必举行聆讯，任何一方也都不能委托律师代表。申诉专员并必须将调查结果通知投诉人。
2.建议权 申诉专员根据调查结论，向有关部门及公职人员提出纠正违法或不当行为和给予受到违法或不当行为侵害的相对人以救济的建议，如申诉专员可以建议有关部门改进工作方式或工作程序，并指出具体的改进方法；建议被投诉部门向投诉人道款等。
3.公开调查结论权 申诉专员可以根据公共利益的需要，在不披露所涉人士身份的情况下，用适当的方式将调查报告公开。
4.报告权 申诉专员可以在三种情况下向行政长官或立法会提交报告：第一，如果专员的建议在报告所指明的期限内，或报告未指明期限，但在专员认为合理的期限内，没有得到有关部门的采纳，专员可将案件报告和建议连同他认为适宜的其他观点，向行政长官呈交。第二，专员在调查结束的，如果认为某一部门有严重的不当或不公平事件发生，可在向有关部门提交报告时，向行政长官提交另一份报告，说明其意见及理由，并在一定的期限内将报告提交立法会审览。第三，在每年6 月30日以前，专员须向行政长官作出年报，概述他在过去一年行使专员职能的情况，并由行政长官将报告提交立法会审览。
（四）申诉专员行使职权的程序
在具体的程序运作上，申诉专员公署在接受市民查询和投诉时，除因不属申诉专员的职权范围等原因而未经正式调查的投诉个案外，有相当数目的投诉属于性质较为简单的投诉，公署在完成初步研讯工作后，向投诉人作出澄清及提供协助，即可解决有关投诉。（注：这类投诉约占1996/1997报告年度已完结的投诉个案总数的25.5%， 见《香港申诉专员年报》第九期（1997年6月）附表一。）对经过审查， 决定予以调查的个案，交调查组调查，并指派一名调查主任负责处理。在调查结束时作出投诉成立或不成立的结论。如果投诉成立，专员便会提出建议，阐明应采取何种适当的措施，以及对投诉人作出何种补救；需要时，也会提议在行政、程序、政策甚至法例方面作出修订，以防止出现同类错误。近年来，对性质简单的投诉，实施了“现处计划”；在可予调查但尚未展开正式调查的投诉个案中，推行了调解服务。“现处计划”又称“机构内部投诉处理计划”，根据这项计划，申诉专员公署在取得投诉人同意的情况下，将一些性质简单的投诉转介被投诉机关处理，并且监察被投诉机关的答复。若被投诉机关未能适当处理或未能圆满解决有关投诉，申诉专员公署便会从中介入。这种方式对于性质简单或纯属个人事件，投诉人的着眼点在于解决问题，而投诉本身亦不涉及严重的行政失误的事项，效果显著。申诉专员公署于1997年4 月开始推行调解服务。申诉专员公署在决定某一案件是否适合进行调解时，一般考虑以下因素：事件并无涉及制度上的重大流弊或重大公众利益；投诉人及被投诉机构均希望迅速解决纠纷；投诉人有足够的相关资料，使其能决定是否参与调解以及在参与调解后能否与被投诉机构达成和解；事件有可能在商议后达成和解；有多种方案可解决问题；投诉人和被投诉机构最终都不有挫败的感觉；调解不会使情况变得更坏等。公署只会在投诉人及被投诉机构均表同意的情况下，才进行调解。在调解过程中，公署会鼓励投诉人和被投诉机构充分利用调解会议，谋求双方均有得益。在进行调解前，调解所涉各方均会同意对事件保密，而且在调解会议开始前，亦会再次重申保密规定。调解不成功，不一定引致公署对该宗投诉或投诉的某部分展开调查，但亦不排除公署对投诉或投诉某部分展开调查的可能性。申诉专员公署认为，调解在解决纠纷方面有许多优点，主要是“方便快捷、灵活变通，成本低廉、能够准确找出问题的真正所在、着重解决问题而非追究责任，以及促成‘双方均赢’的局面”。（注：香港申诉专员公署《申报》1996/1997报告年度第八期，第4页。）申诉专员公署所推出的调解服务，借鉴了世界上其他国家和地区如澳大利亚申诉专员制度的一些做法，既蕴含了中国传统文化“和为贵”的精神，又顺应现代社会在错综复杂的生活中追求公平与效率的要求。
三、香港申诉专员制度成功运作的原因
（一）申诉专员制度这一救济方式本身的特点
虽然申诉专员所作的建议和调查报告均无法律上的约束力，但是申诉专员可以将调查结论向社会公开以及呈交行政长官和立法会；申诉专员提交年报后，政府应在三个月内向立法局作出政府复文，这无疑都具有一定的威慑力。另一方面，申诉专员制度是适应对行政失当行为进行救济和监督的一种法定途径。在香港的申诉专员看来，申诉专员的实质在于解决问题，而不是判断是非。申诉专员公署的有关文献、资料中多次提及：“本人进行调查工作，目的并不是要找出罪魁祸首，而是要找出解决问题的办法，以及衡量有关机构的行政程序是否公平，从而向其提供独立意见。”（注：《公生明 廉生成》，香港政府印务局许可印制，113508A—100L—11/96，第9页。 ）“申诉专员的处事原则是设法解决问题，而不是着意挑剔责难。”（注：《香港申诉专员年报》第9 期（1997年6月），第18页。）
（二）行政机构与申诉专员具有对行政公平与效率的共同追求
首先，香港有一支优秀的公务员队伍和一套完整的监督机制，使香港的公共行政具有较高的水准。引致行政失当的一般原因则是人手及财政资源不足、工作程序不明确或过时、内部沟通不足、错误引用或误解规则或法例、效率低、遭投诉的公务人员不称职或态度恶劣等。如申诉专员公署在1994年年报中称，年内调查投诉个案的结果显示，“在大部分证实确有行政失当的个案中，问题主要是由于人为过失或人性弱点所致，并无任何一宗证实是有人意图不轨、用心不良或有意陷害。”（注：《香港申诉专员年报》第6期（1994年6月），第9页。）其次， 公共行政部门对申诉专员的工作，一般都给予足够的重视，能够以积极的态度面对投诉，乐于采取恰当的行动来提高服务素质和水平，或采取措施弥补过错。再次，申诉专员及全体公署人员的努力。香港申诉专员和公署人员具有良好的敬业精神。除了接受市民的查询和投诉外，申诉专员公署还做了以下工作：第一，对申诉专员的职责范围和调查方式进行广泛的宣传。第二，为公共行政机构和公职人员制定行为指引。为协助公营机构评估其服务水平，申诉专员公署于1995年编定了《衡量行政是否公平的准绳》，该准绳成为政府当局制定服务准绳的重要依据。1997年，申诉专员公署又制定《衡量行政操行的准绳》，将申诉专员认为公务人员所应具有的各项良好的行政操行罗列出来，以供公务人员遵行，以及供各行政机构参考制定各自机构的行为准则。此外，申诉专员公署亦制定有《申诉专员公署职员行为守则》对公署职员的行为作出规范。第三，聘请专业顾问小组，使申诉专员可以在需要时随时听取专业意见，适应现代行政日趋专业化的要求，因而使调查工作更加独立和公正。第四，与申诉专员职权管辖范围内外的机构建立广泛而经常的联系。
（三）充足的资源
申诉专员公署从成立之初的19人编制增加至1997至1998财政年度的88人编制，香港政府基本能够提供充足的资源保证公署正常运作。1996至1997财政年度，公署的财政开支为4230万元，尚不包括借调到申诉专员公署的公务员人员的房屋和医疗福利开支。公署在香港九龙的中心地带租有1800平方米的办公室，耗资440 万元建有自己的个案处理电脑系统，印制大量的宣传材料和免付邮资投诉表格免费派送，以及通过参加和举办国际会议等多种方式与海外申诉专员保持广泛而经常的联系，从而能够互相切磋技艺、交流经验、提高水平。总之，充足的资源是申诉专员制度得以成功运作的重要条件。
四、从香港申诉专员制度析Ombudsman制度
香港的申诉专员制度与世界上大多数国家和地区的Ombudsman 制度具有很强的渊源关系。虽然在具体制度上，如申诉专员是对议会负责还是对行政长官或总统负责；受理申请过程中是否允许当事人聘请律师；当事人是直接向申诉专员提出申诉还是需由议员转介等方面有一些差别。但总的来说大同小异，如其地位都独立于行政机关；受理案件主要来自于当事人的直接或间接申诉，但也可展开直接调查；受理的事项主要是行政机关的失当行为；特别是对投诉只享有调查、建议等权力而不能作出决定等。Ombudsman制度最初是被当作行政诉讼制度介绍到我国的， （注：参见《1987年中国法律年鉴》，中国法律年鉴出版社1987年版，第758页。 ）这是由于当时对行政救济制度缺乏足够认识而产生的误解，以后法学界很少对这一制度作进一步的专门研究。依作者对香港申诉专员制度及其他国家和地区相关制度的考察，对Ombudsman 可作以下具体分析：
（一）对申诉专员制度建立的时代背景的分析
Ombudsman制度虽然早在上世纪末就已在瑞典建立， 但真正为世界其他国家和地区广为借鉴却是在本世纪中期以后。这一时期，由于科学技术的进步导致世界经济迅猛发展，经济的发展使所谓“福利国”的兴起成为可能和现实，从而又导致社会关系的复杂化，出现各种利益的对立和冲突。在这种对立和冲突中，与行政权的行使关系最为密切的是人们既要求行政机关提供积极、有效的服务和良好的福利，又要求对行政权力扩大进行有效的监督，以及对行政权力侵犯公民权利实施完备的法律救济。而一个简单的道理是，监督、救济的途径必须与被监督、被救济的行为相适应，行政行为和行政管理手段的多元化和复杂化必然要求和导致多途径、多方面地实施监督与救济。因此，这一时期，行政法发展的一个显著的特征是司法单轨制的危机和行政救济途径的多样化。 Ombudsman制度在各国各地的建立也正是适应了这一时代背景的需要。
（二）对申诉专员制度性质的分析
从申诉专员受理案件的性质和工作方式看，申诉专员制度兼有对行政失当行为实施救济与监督的性质。一般认为申诉专员制度是在法律途径以外的救济和监督途径。（注：参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第251页； 城仲模：《行政救济制度之新展望》，载《行政法之基础理论》，（台）三民书局1985年版，第685 页。）实际上申诉专员制度一经立法确立，其就已经是一项法律制度，只不过不是传统的司法救济与监督途径。但是，申诉专员制度是迥异于传统的司法救济与监督途径的一项制度。申诉专员制度与传统的行政内方式不同的是，这种制度是通过申诉专员的独立调查，得出结论，提出解决问题的建议，而不是由设立于行政机关内部的机构进行调查和处理争议。这一制度与传统的司法方式不同的是，其具有极强的灵活性和务实性，只调查当事人的投诉是否成立而不对争议作是非判断，只提出解决问题的建议而不作决定。可以说申诉专员制度是适应现代社会行政管理复杂化、多元化的需要而出现的一种新的行政救济和监督途径。
（三）对申诉专员受理事项的分析
虽然各国法律一般都规定申诉专员受理的事项可以是行政违法行为也可以是行政失当行为，但实际上申诉专员受理的事项主要是行政失当行为或者说其优势在于对行政失当行为的监控。香港《申诉专员条例》则规定香港申诉专员只受理对行政失当行为所作的投诉，对于行政违法行为，由于可依传统的行政上诉、司法审查途径请求救济，申诉专员一般不会受理。实践中行政失当主要表现在行政机关行政管理和作出行政行为的过程中有失公平、欠缺效率等行为，也有少数表现为行政机关的行政行为结论合法但不恰当。对失当行为是难以作出是非判断和法律评价的。申诉专员在处理具体案件时所采取的着眼于解决问题而不是追究过错、责任，着眼于未来行政管理水平的提高而不是对过去功过是非进行评价的态度，正是适应了行政失当行为的特点和对其实施救济和进行监督的需要，因而，在追求行政公平与行政效率兼顾的现代社会，能得到各方的认可。
（四）对申诉专员权限的分析
申诉专员对于所受理的案件，并无直接的处理、撤销或变更的权力，即申诉专员对争议的问题，并无最后的确定力、拘束力、强制力和执行力。那么，申诉专员依靠什么来发挥其作用？可以说，申诉专员发挥其作用并不在于其具有强大而普遍的权力，而在于其通过对案件的独立的、全面的调查所作出的令人折服的分析和判断。其所提出的建议之所以能够被普遍接受，在于建议的内容符合客观情况且合情合理。由行政机关以外的机构对行政机关的工作提出各种改正或改进的建议，对行政机关未来的工作作出指引，有时其所提建议多达十几项，且不受司法审查，这是在以不告不理为特征的司法途径之下司法机关所无法也不应作到的，也是在司法途径双方当事人对簿公堂之下，行政机关所难以接受的，然而，由独立于行政机关的一个社会公认为能够主持公平与正义的机构，在双方非对抗的情况下进行调查和主持调解，提出合情合理的建议，则其建议易为各方接受。（注：从香港申诉专员公署处理案件的情况看，即使公署所作调查的事实结论不被被调查的机构所接受，但申诉专员所提的建议一般都为各机构所接受。）在申诉专员制度之下，申诉专员个人所起的作用甚大，对其品行、经历和学识，都有相当高的要求。为适应申诉专员制度的这一特征，一般要求担任申诉专员职位的人应不具有党派背景，应有良好的品行，至于是否需要有行政管理的经验，则一般不在考虑之列。
（五）对申诉专员制度所起作用的分析
申诉专员所起的作用首先表现在个案处理上，通过对个案的处理实施行政救济，保护投诉人的权益。但申诉专员的作用不限于此，而主要在于：第一，通过个案的处理，抒发民情，消除民怨，解除市民与政府的隔膜，改善市民与政府的关系。第二，通过对案件所提的建设性的意见或建议，避免类似事件的发生，从而对行政违法或不当行为起到积极的防范作用。第三，通过对微观的个案的调查起到防微杜渐的作用，促使行政机关改善管理，健全制度，从而促进行政公平与效率。
行政失当是由于法律、政策、资源甚至包括人性在内的各种原因而导致的一种无法回避的社会现象，而在经济高速发展，行政权力日趋扩大的世界性趋势下，表现得愈益突出。（注：正如在香港，各部门和机构所接获的投诉数目多寡，跟其与市民直接接触的密疏程度，以及所提供服务的性质、范畴及范围是息息相关的。）随着社会的发展，不仅对行政违法行为，而且也对行政失当行为加以监控已成为社会文明和进步的标志之一。香港的申诉专员制度是在普通法传统的救济方式无法对行政失当行为实施救济的情况下，借鉴其他国家的成功经验，结合香港实际而建立的一项卓有成效的制度。作为行政救济制度中的一个重要组成部分，香港申诉专员制度对正在致力于健全民主与法制、完善行政救济制度的中国内地不无借鉴作用。