制度创新与政府功能，本文主要内容关键词为：制度创新论文,功能论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
制度渊源于人本身的切身需要；制度创新的原因在于既定制度安排的动态趋向阻碍新的获利机会。在微观层次，制度创新具有两种类型，一是自发创新，二是强制创新。由于制度创新本身在特定条件下是一种公益物品，存在着外部经济和搭便车现象，所以自发性的制度创新并不能形成充分的制度均衡。补充的办法就是由政府实施强制性的制度创新，补充自发制度创新的不足，使制度的供给达到最优水平。宏观层次的制度创新与微观层次具有很大的差别。在宏观层次，制度创新是集体选择的结果，它符合集体选择的原理，在一定情况下，它还可能使微观理性的制度创新导致宏观非理性的制度创新效果。这时，政府的功能就是借助其作为宏观经济组织的优势，调节宏观制度创新的非理性现象，使宏观水平的制度创新进入经济效益的轨道。但不幸的是，政府作为宏观创新力量，也面临着微观力量的牵扯。其结果就是政府并不总是能够依照制度创新的理性逻辑在宏观层次补充自发的制度创新。这说明，政府作为制度创新的力量也存在着特有的局限性。
传统政治经济分析假定制度是一个既有的、给定的常量。事实上，这一假定是不成立的，因为制度是现实的人在过去选择的基础上再进行选择的产物。本文的任务是：从微观分析和宏观分析两个层次对制度的功能、制度创新的动因以及政府在制度创新中的功能角色进行新政治经济的分析。
一、微观分析
制度分析学者一般都把制度看成是社会中人们应遵循的一套行为规则。制度对人类生活而言是不可缺少的，因为合理的制度可以为人类提供如下好处，一是通过制度克服个人力量太小的局限性，取得合作的额外收益；二是克服有限理性的局限性，利用制度来发掘集体的智慧；三是克服风险，利用集体的力量来对付风险。
制度所能够提供的好处是人们建立制度的基本动因。但是制度在提供收益的同时，也需要人们付出一定的成本。制度所需的成本大致可以分为生产成本和交易成本，其中交易成本包括组织成本、维持成本以及强制执行的成本。制度的交易成本既取决于技术因素，同时也取决于该制度为人们所承认的合理性程度即人们是否认为该项制度是公正的。从经济角度来看，如果生产成本与交易成本是个常数，那么哪种制度提供的服务或收益多，哪种制度便是有效的制度。反过来，如果制度提供的服务或收益是个常数，那么哪种制度所需的生产成本和交易成本少，哪种制度便是有效的制度。在制度选择中，理性的人总是在成本是常数的情况下选择收益最多的制度，在收益是常数的情况下选择成本最低的制度，即理性的人总是选择有效率的制度。在一般情况下，人们对制度的功能需求是一定的，所以制度的效率主要取决于生产成本和交易成本，而生产成本和交易成本的量主要取决于生产技术和交易技术。当然，这只是个量分析。要精确描述制度的效率水平，尚需总量分析。在整体社会中存在着大量的制度，这些制度之间有着千丝万缕的关系，因为它们共同生存于整个制度结构中。制度的选择，既取决于个别制度的效率，同时也取决于该项制度在特定历史时期特定制度结构中的地位。
在现实生活中，制度创新的原因是既有制度的不均衡。制度不均衡的原因主要在于技术、制度功能需求以及相关制度的变化。
社会科学知识的发展，是履行特定功能的制度创新的重要源泉。因为社会科学知识的发展能够改变特定制度的相对效率，它能够使旧制度显得效率低下，从而引起创制新制度的需要。
制度功能需求的变化主要是社会需求的变化。如中国实行改革开放政策以来，社会对政府职能提出新的要求，这势必引起现行政府制度的不均衡。与此紧密相关的是其他制度的变化，导致对特定制度功能需求的变化。我们知道，社会中存在的各种制度是密切相关的，它们共同构成某一社会的制度结构。一项制度的变化势必影响其他制度的制度环境，从而引起其他制度的创新。市场制度导致市民社会产生，农村联产承包责任制导致农村市场制度的发育，便是典型的例证。
制度不均衡决定了制度创新的必要性，但制度创新的实现仍取决于制度创新引起的收益是否大于制度创新的成本。从生产角度考虑，如果某种制度与原有的制度相比，其效率较高，那么人们自然会选择富有效率的制度。但这只是问题的一个方面。由于制度创新本身是需要成本的，所以制度创新的成本加上制度的运作成本之和如果大于新制度所产生的收益，那么理性的人可能宁可维持原状不动。只有制度创新成本少于制度创新后所增加的收益时，人们才有可能选择新的制度。当然，人的理性是有限的，其对于制度安排创新所可能增加的收益的认识也需要花一定的成本，需要时间、精力，还需要足够的信息和知识，如果理性的人由于认识不到制度创新所可能增加的收益，那么他也可能不选择制度创新。除此之外，由于制度创新对于各个人获得创新收益的机会是不均等的，如果某项制度创新得不到多数人尤其是在社会经济政治生活中占主导地位部分人的支持，它也是不可能实现的。所以，制度的创新只有在所产生的收益大于制度创新所需的生产成本和交易成本，并且有利于多数人并为多数人所普遍认识到时才有可能。
制度创新可以分为自发创新和强制创新两种。自发创新是指由一个人或一群人为了寻求更多的收益而自发倡导、组织和实施的制度创新。强制创新则指政府运用其所掌握的强制力，利用法律和行政命令，组织并实施的制度创新。自发创新的原因和动力已由上文所述。强制创新由于强制力的作用，很可能不遵守自发性创新的逻辑，这种创新即使在没有获利机会的情况下也可能发生。如政府强制推行某些无效率的经济管制措施便是一例。强制创新如果完全不遵守自发性创新的逻辑，它就很可能招致失败，因为没有获利机会或甚至有受损机会的制度创新不会受到多数人的支持（更不用说受到全体一致的支持了），并且由此导致的失利也可能不堪创新的负担而自承失败的苦果。
一个社会的制度只靠自发创新是不够的。因为自发创新会碰到两大难题：首先，从结果方面来看，制度创新会碰到外部经济问题，这是因为创新者在创新时需要承担相当的创新成本，如果这种创新没有（实际上也很难有）诸如创新专利制度的保护，那么，其所作的成功的制度创新会被其他人复制、模仿。制度创新所产生的外部经济，使创新者因创新而得到的报酬低于整个社会所得的收益。这时除非创新者财力雄厚，并且富有为社会提供免费或低费服务的慈善家之心，否则他不是因为心有余而力不足，就是设法把创新成果隐瞒起来，甚至因为获利不高而放弃创新。从供求角度看，创新者的边际收益少于社会边际收益，必然导致制度创新供求的现实均衡点远远低于社会最优均衡点，即制度创新的有效供给远低于社会的有效需求量，从而使得制度持续不均衡。
其次，从创新过程来看，制度的自发创新还会碰到搭便车的问题。因为有些制度创新是一种公益物品，因创新而产生的收益是无法由创新者独享，一旦制度创新成功后，每个受该制度约束的人，不管他们是否承担创新的成本，都能从中受益。从经济学上来说，对公益物品的需求是无限的，因为需求者无需支付任何代价也能享受到其成果；但公益物品的供给却是有限的，因为它的生产是需要代价的。这时，自发性的制度创新必然处于供给严重短缺的状况。
为了使制度创新的供求达到均衡状态，政府便介入了制度创新的过程。政府是一定地域内合法垄断着强制力的制度。政府可以凭借自己的特殊地位来做如下三个方面的事情：首先，代表社会给创新者以创新的补偿，使创新者从创新行为中得到的边际收益接近社会整体得到的边际收益。其次，代表社会直接组织制度创新，从而消除搭便车产生的根源。第三，节约制度创新所需要的交易成本。政府拥有合法的强制力，可以在社会成员未达成创新共识的情况下强制实行制度创新，这就免去了为达成共识所需要的高额组织成本。在政府介入的制度创新过程中，制度创新所涉及的每个人都必然受制于政府的强制力，而不管他对政府的强制性制度创新有何不满。
不过，政府是社会中的政府，它所拥有的强制力来源于它所拥有的社会支持即政治分析中所说的合法性基础。政府合法性基础主要来自它所依赖的社会势力，此外也来自它所依据的意识形态。这时，如果某项制度创新虽然有利于社会整体利益但不利于政府所依赖的社会势力，那么政府就可能不会去实施，因为那样做会损害自己的合法性基础。如果某项制度创新与政府所依赖的意识形态相冲突，并且政府又无力变革意识形态，那么政府也不会去实施该项制度创新。历史上，许多政府顽固地维护无效率的制度，其原因就在于它受制于它所依赖的保守的社会势力以及僵化的意识形态。
除了合法性问题以外，政府官员的偏好和有限理性也使政府在制度创新中的作用偏离效率逻辑。某项制度是有效率的，但政府官员却可能偏好效率以外的价值，那么有效率的制度创新也不可能得到实施。由于政府官员也是人，他们的理性也是有限的，他们在制度、制度不均衡以及制度创新的安排、组织、设计方面的能力是有限的，这也会使政府的行为偏离效率轨道。此外，由于社会科学知识的局限性，即使政府有心实施制度创新，消除制度不均衡，实现制度均衡，但没有系统的技术手段，缺乏高水平的社会科学研究，也只能束手无策。
所以，在制度创新过程中，政府可以运用强制力弥补自发性正式制度创新的不足，但政府在制度创新方面的功能由于种种原因总存在着偏离效率轨道的可能性，政府行为并非总能如人所愿。
二、宏观分析
对制度创新进行宏观分析是十分必要的，因为在制度创新过程中，经济人个体理性行为在变成一种整体性的集体行为时，其理性程度会发生戏剧性的变化，变成非理性的行为。
根据微观分析得出的结论，当制度创新的收益大于制度创新的成本时，理性的经济人就应该选择一种更有效的新的制度。但是，我们从历史上可以看到，无效率的制度是一种常见的历史现象，而有效的制度却是一种罕见的历史现象。为什么？我认为，这很可能是宏观制度选择与微观制度选择相违背的结果。也就是说，制度选择是以经济人的个体成本收益分析为基础的，因为只有个体才是社会的逻辑原子即体验幸福与痛苦的基本单位。但是，制度选择的结果并不一定与个体的选择有必然的联系，因为制度选择是集体选择的结果，选择的结果很可能与个体选择的愿望相背离。历史上无效率制度存在的原因就是集体选择的逻辑造成的。
因此，我们需要一种集体选择的理论模型来分析在宏观层次制度所承担的功能、制度创新的原因与动力、政府在制度创新过程中的地位和功能及其限度。
在微观层次，制度创新的动因是不同的制度引起了不同群体的获利机会，从而导致了制度的不均衡。这种不均衡是由经济人个体体验到的，并且由经济人个体的不满或者兴奋为标志。但是，宏观层次的制度创新却取决于宏观领域有关各方的力量对比，同时也取决于选择制度的类型。
选择各方力量对比格局的变化是宏观制度创新的根本动因。也就是说只有在既得利益集团处于劣势，而新生利益集团取得优势的情况下，制度创新才可能变为现实。但是，集体选择行为是一种制度化的行为，它必须在一定的选择制度下，才能作出选择。选择制度在一定程度上可以影响并决定集体抉择的结果。因为不同的选择制度所需的交易成本和可能实现的制度创新性质具有一定的差异。
根据现有的公共选择理论，民主的集体选择的制度主要有如下两种：一是全体一致的选择制度；二是多数票制。
全体一致的选择制度实施的制度创新在实施时不会碰到阻力问题，因为只要存在着阻力，该选择制度就会完全阻止制度创新。不过，在整体社会中，并不是所有的制度创新都是不损害任何人的。实际上，有利于所有人或者至少不损害任何人的制度创新只是一种偶然的制度创新，如果某个组织或者整体社会的所有制度创新都需要符合不损害任何人的条件，那么该组织或该整体社会可能会一事无成。所以，为了实现有利于大多数人、也可能有损于少数人的制度创新，就有必要实行非全体一致的选择制度，这就是多数投票机制。
多数票制就是指制度创新的方案必须由所有有关个体超过半数以上的比例认可才能付诸实施。多数票制的缺点是它只照顾多数派的利益，而忽视少数派的利益；而在实施过程中又必须动用强制力量，把多数人的意志强加给少数人，以克服制度创新的阻力。多数投票制也有其优点，因为它允许在忽略一部分人利益的情况下，以较低的交易成本来解决实际存在的问题，从而为解决问题提供了更广泛的可能性。这时，如果给少数派利益损失予以一定的补偿，使其处境不至于变坏，甚至也能够有所改善，那么多数票制也是一种很好的制度创新抉择制度。
除了民主理性投票制度规则以外，人类社会生活中还存在一种专制的选择规则。在这种选择制度安排下，绝大多数人的选择权利被剥夺殆尽，只有极少数人拥有最终的制度创新决策权。专制规则的优点是几乎不需要交易成本，或者说可以把抉择所需的交易成本降到最低限度。但是，由于个人抉择可能存在的失误，以及在民主观念盛行的条件下，专制规则本身需要相当的维持成本，这种抉择规则在实践上正在逐渐失去其存在的合理性。
当然，不管是全体一致规则、多数规则还是专制规则，最终决定制度选择结果的仍然是社会抉择力量的对比格局。由于选择规则在一定程度上也是可选择的，所以从这种意义上来说，特定集体选择规则的存在也是社会力量对比选择的结果。当然，选择本身是一个过程，作为一个过程，有些选择是可以重复的，这在微观选择层次是常见的现象。但是许多选择只能是一次性的，人们不能再重复过去的抉择，而只能在过去抉择的基础上进行新一轮的抉择。这就是制度创新选择的时间因素。制度创新选择的时间性表明，制度创新选择有一个时机的问题。一旦错过时机，理性的制度选择就可能让位于非理性的制度选择。
因此，从宏观层次来看，制度创新是在个人理性选择的基础上通过特定的选择制度安排，并在特定历史时机集体选择的结果。这时，政府具有什么样的 功能呢？这首先要看制度创新本身的需求。
在宏观层次，制度创新是一种集体选择的结果。所以，这一过程其实就是一种政治过程。就社会来说，社会中各种利益群体根据自己的利益考虑，对现行制度都会有其看法，然后在这些看法的基础上，对制度创新提出自己的方案，以实现自己的利益最大化目标。当然，为了便于更好地合作，利益相近的群体会互相靠拢，利益相异的群体会互相讨价还价，进行协商。如果利益冲突非常激烈，那么利益冲突各方就可能付诸战争，以战争胜负来决定制度创新的选择结果。如果利益群体之间的利益冲突未激烈到需要战争才能解决的地步，那么冲突各方就会自动组织起来，以契约的形式建立各种各样的制度安排，经过几度讨价还价的博奕，这一制度就会自然地向普遍化、经济化方向发展，也就是说这一制度安排会自动囊括所有有关各利益群体，并自动趋向于在最大程度上节约交易成本。
但是，集体选择与选择结果并不是完全正相关的。在特定条件下，选择者的特定选择一旦进入宏观层次，理性的选择就会失去理性的特征。在经济选择中，我们经常见到这一现象：当物价上涨时，理性的消费者纷纷抛出货币，抢购商品，最后的结果是由于抢购而使得物价的上涨更为剧烈，消费者的损失更为惨重。在制度创新中也有类似的情形：微观环境中的理性制度创新往往造成宏观环境的非理性后果，最后导致制度环境的恶化。在当前中国，由于行政分权的改革没有相应的宏观制度创新相配套，于是造成了地方政府制度创新的宏观不经济后果，如行政分割市场，形成“诸侯经济”。为了解决微观理性创新的宏观不理性问题，靠微观创新主体的努力是不够的，因为微观创新主体不可能非理性地创新。这就需要中央政府在宏观水平进行理性的制度创新，以作为微观制度创新的补充。
作为一种宏观水平的经济组织，政府具有各方面的优势，如它具有普遍合法性、合法强制力等特性，这使得它可以做其他微观组织所无法做的处于宏观水平的经济事务；但由于政府又是政治组织，所以它也有政治组织的弱点，即它不仅得考虑经济效益的问题，更重要的是还需要考虑本身生存和发展的问题。从某种意义上说，政府就是这样一种制度，即社会力量集体选择而成的制度。作为一种社会组织，政府可以作为凌驾于社会各种经济组织之上的中立组织，以公共利益代表的身分，调解各方利益冲突，合理分配资源，使社会福利达到最大化。但是，政府作为社会力量集体选择的制度，它却无法摆脱微观经济组织的牵扯，无法完全成为严格意义上的宏观制度创新组织。由于寻求社会力量支持的政治考虑可能淹没从经济效益角度的考虑，所以政府很可能无法作出具有典型宏观效益的制度创新。从历史上看，无效率的制度比有效率的制度更为经常，理论上可能卓有成效的制度创新运动最后并没有按照理性选择原理而成为制度创新的事实，本身就说明政府作为制度创新组织的创新效率经常是低度的。这表明了政府作为宏观制度创新组织在制度创新方面的功能的限度，同时也表明了政府如果要充分发挥宏观制度创新的功能，必须具备足够的相对于社会势力的自主创新的能力。