民主集中制在新的历史条件下的调整与更新，本文主要内容关键词为：民主集中制论文,历史条件下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今天，我们贯彻执行民主集中制所处的历史条件，不仅已经迥然不同于列宁的时代，不同于革命战争时期，而且也不同于改革开放以前了。从大的方面讲，第一，我们党已经牢固地处于执政的地位，正在集中精力领导社会主义现代化建设。第二，我们正在进行着改革开放的全新事业，要建设社会主义的市场经济体制和社会主义的民主政治。第三，改革开放激发了广大群众的主人翁责任感，提高了他们的素质，同时在他们之中又产生了很多新的错综复杂的利益关系。这个大的全新环境，对民主集中制的贯彻执行提出了调整更新的任务。坚持和健全民主集中制，就是要完成好这一任务。
我认为，民主集中制调整更新的发展趋势有以下几个方面：
一、在继续维护党的集中统一的前提下，坚定地、稳步地扩大和发展党内民主
党在执政以前，处在地下工作和战争环境里，贯彻民主集中制的重心在集中，民主是十分有限的、不健全的。这种状况与党取得执政地位，主要任务是发展生产力，同时支持劳动人民当家做主的新的环境是不相适应的，与党自身日益广泛的群众性也是不相适应的，必须加以适当的调整。从总体上说，要在坚持党的集中统一的前提下，高度重视健全和发展党内民主，加大这方面的工作力度。
这是有先例的。1921年，列宁领导召开的联共（布）十大，实现了建设社会主义指导思想的重要历史转折。在经济上，制定了新经济政策；在政治生活方面，决定改变极端集中制，使党内生活民主化。十大作出《关于党的建设问题》的决议，其核心就是健全和扩大党内民主生活。该决议首先分析了党的组织形式和工作方法同客观历史环境和任务的关系，指出：“革命的马克思主义政党根本否认能找到一种绝对正确的、对革命过程中的一切阶段都适合的党的组织形式和工作方法。相反，组织形式和工作方法应完全取决于具体的历史环境的特点以及由这种环境直接产生的任务。”接着分析了军事时期党内生活存在的矛盾，“集中化就发展了官僚主义化和脱离群众的倾向；战斗命令制往往采取被歪曲了的不必要的压制形式；必要的特权变成了各种舞弊行为的凭籍；党机关的必要的紧缩削弱了党的精神生活，如此等等。这一切引起了党内的危机”。决议指出，“目前形势迫切要求新的组织形式。这种形式就是工人民主制的形式”，提出“毅然决然地实行工人民主制方针”。决议解释：“党内的工人民主制就是实行党的共产主义政策时所采取的这样一种组织形式，这种组织形式能保证全体党员甚至最落后的党员都积极地参加党的生活，参加讨论党所面临的一切问题和解决这些问题，并且积极参加党的建设。工人民主制的形式排斥一切委任的制度，它的表现就是从下到上的一切机关都实行普遍选举制、报告制和监督制等等。”〔1〕决议还规定了活跃党内生活的一系列措施。后来， 列宁在病重期间，非常担忧在他身后党的领袖集团的团结、尤其担忧作为总书记的斯大林能不能永远谨慎地使用权力。为此，他以口授的形式提出了很多加强党的建设的设想，即被后人统称为的列宁“遗嘱”。列宁“遗嘱”的要旨，就是要健全中央委员会的民主集中制，切实实行集体领导，形成包括对党的领导人在内的有效监督。然而，联共（布）十大和列宁“遗嘱”的精神都没有得到认真的贯彻。
我们党在执政的前夕，也意识到了健全党内民主的重要性。这一点，首先可以见诸于七大对贯彻执行民主集中制的重视和加强。 后来， 1948年9月，中共中央作出《关于健全党委制》的决定， 执意要强化党的集体领导。同年10月，毛泽东在《中共中央关于九月会议的通知》中指出：“提高干部的理论水平，扩大党内的民主生活，成为完成上述任务的重要环节。中央会议已通过关于扩大党内民主生活的专门决议。”〔2 〕这个决议就是《中共中央关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》，着重规定：“各级党委要按照党章定期召开党的各级代表大会和代表会议。对于这种会议要赋予党章所规定的一切权力，不许侵犯。开会要有充分的准备。党内有不同意见的争论要及时地、真实地向上级报告，其中重要的争论并须报告中央。”
我们党在执政之初，对健全民主集中制也是比较重视的。邓小平同志作的八大修改党章的报告，鲜明地突出了健全党和国家的民主生活的重要性。关于民主集中制问题他着重强调了这样几方面：一是正确解决党的组织和党员的关系，党的上级组织和下级组织的关系，党的中央组织和地方组织的关系。他指出，缺点主要是对于发扬下级组织的积极性创造性注意不足，不适当的过分的中央集权。二是各级党组织中的集体领导问题。三是党的各级代表大会的定期召集和充分发挥作用。四是领袖对于党的作用。指出工人阶级政党的领袖，不是在群众之上，而是在群众之中，不是在党之上，而是在党之中，对领袖的爱护不是对于个人的神化。1957年邓小平同志又一次强调了共产党要接受监督的问题，他说：“党要受监督，党员要受监督，八大强调了这个问题。”“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误”。〔3〕但是，八大关于执政党扩大民主， 要健全民主集中制，要接受监督的这些非常重要的思想，并没有被切实地付诸实践，八大倡导的党内生活局面很快就被家长制、个人专断、个人迷信的滋长所逆转了，直至爆发了“文化大革命”。对这个问题真正有了清醒深切的认识并要认真加以实践，是在党的十一届三中全会后，建设社会主义的民主政治，摆到了建设有中国特色的社会主义总体格局的战略位置上，列为党的基本路线所要实现的重要目标之一。邓小平同志指出，改革的总方向，都是为了发扬和保证党内民主，发扬和保证人民民主。他反复强调要从制度上保证党和国家政治生活的民主化。
二、把民主集中制的贯彻执行，扩大到国家政治生活中去
如果说上述的调整，是关于民主和集中两者关系的调整，那么这里所要说的调整，则就是民主集中制适用范围的调整。我们党在执政之后，通过一种什么样的形式来组织政权，来支持人民当家做主？我们找到了这种形式，这就是以民主集中制为组织原则和决策原则的人民代表大会制度，实践证明这种形式是成功的。
人民政权应当实行民主集中制，是我们党一以贯之的思想。早在井冈山时期，毛泽东就曾经指出，县、区、乡各级民众政权实行民主主义的制度。抗日战争时期，他又多次指出，抗日政府要实行民主集中制。抗战胜利前夕，他更加明确地指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。 ”〔4〕1949年9月， 中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《共同纲领》，《共同纲领》第十五条规定：“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会，实行少数服从多数的制度。各级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”以此为先河，以后各届宪法都作了关于民主集中制的类似的规定。
人民代表大会制度实行民主集中制原则，含义是非常确定的。按照现行宪法的规定，主要是：（1 ）全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。（2 ）国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。（3）中央和地方的国家机构职权的划分， 遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。这三条是组织意义上的民主集中制。当然也有决策意义上的民主集中制，就是说各级人民代表大会是按照民主集中制的原则进行决策的，但是并不是简单地实行少数服从多数的原则，这里的多数是有法定含义的。宪法的修改，由全国人民代表大会以全体代表的2／3以上的多数通过；法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，民主集中制是保证这一根本制度实现的组织制度和决策制度。中华人民共和国的一切权力属于人民，人民是国家的主人，这是最重要的不可动摇的政治原则。民主集中制是组织原则和决策原则。后者服从前者，为前者服务。我们说，民主集中制是社会主义制度不可缺少的组成部分，是党和国家的根本制度，就是从这个意义上讲的，而不是说有几个并列的根本政治制度。此其一。其二，民主集中制是党和国家的组织制度和领导制度，也是从总体意义上说的，并不等于所有的社会组织，包括行政、企业、事业单位都要实行民主集中制。一个组织实行什么样的组织制度和决策制度，是由这个组织的性质、任务和领导体制所决定的。实行行政首长负责制的单位，就不是按民主集中制决策的。至于行政首长要有民主作风、执行群众路线，这是行政首长必须具备的领导作风，并不意味着这就是民主集中制的组织体制和领导体制了。在实行行政首长负责制的单位里，党组织自身实行的无疑仍然是民主集中制。是党员的行政负责人，同样要服从党组织的管理和监督。
三、民主集中制调整的内容，将更多地见诸于利益关系
这确实是执政，尤其是改革开放以后遇到的新问题。在执政以前，民主集中制调整的党内关系，也是一种利益关系，但主要是政治利益，几乎没有什么物质利益、经济利益可言。那个时候，财力物力极端贫乏，大家都过着军事共产主义的生活，非常平等，互助互爱。军队与军队之间，军队与地方之间，地方与地方之间，部门与部门之间，不能说没有山头主义、宗派主义的问题，但总体上团结合作是好的，相互配合、支援都是无偿的，中央和地方的关系也很协调，中央有权威。执政后的情况就很不同了，当家做主有了自己的坛坛罐罐了，而且越来越多，逐步形成了各自的地方利益和部门利益，有的叫既得利益或许更恰当。这种情况在改革开放的形势下就更为突出了。这既有利益主体的资源条件的差异的原因，有他们的主观要求不断发展的缘故，也有政策导向影响的作用。比如鼓励一部分人一部分地区先富起来最终实现共同富裕，再如在总体还是实行计划体制的情况下对某些地区先打开缺口，给予特殊、优惠政策。这些政策的主导作用当然是积极的，社会主义决不能大家绑在一起受穷。但同时也带来一些新的问题，那就是利益格局的变化和矛盾。不要说整个国家的东部和西部之间、南部和北部之间，就是同一个省内、同一个地区内，甚至同一个县城内，发展的不平衡也同样伴随着利益矛盾的加剧。所以，现在贯彻民主集中制的难度大大增加了，它直接涉及到利益关系，不是简单地说一句下级服从上级、部分服从整体就能解决问题的了。
邓小平同志非常深刻地指出，民主和集中的关系，归根到底就是各种利益关系在政治上和法律上的表现。这个见解确实是具有独创性的。联系到近年来经济体制各项重大改革推进之中的难度，我们就可以有现实的体会了。江泽民同志在十四届五中全会上提出正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系，其中东部地区和中西部地区的关系，收入分配中国家、企业和个人的关系，中央和地方的关系，以及市场机制和宏观调控的关系的正确处理，都直接涉及到民主集中制原则的贯彻执行，涉及到利益关系的统筹兼顾。
在新的环境下，具体说就是在搞社会主义市场经济的情况下，究竟怎样坚持和健全民主集中制，这还是一个在探索中的问题。不过，有一点我们必须明确，就是无论如何都必须保持国家的集中统一和维护中央的权威。这是全党和全国人民的根本利益所在，决不能有丝毫的动摇。同时要明确，民主集中制所要调整的利益关系，主要是在中央和地方之间合理地划分事权和财权的问题。所以问题仍然属于国家的权力结构如何配置的范畴，也就是说，民主集中制本身并不是经济原则，不直接进入市场，具体地调整经济利益。市场经济有自己通行的规则。民主集中制的原则与市场经济的原则，调整的范围、对象、机制是不同的，不能相互混淆、替代，也不能把它们截然对立起来。我们应当牢固地树立民主集中制的全局观念，同时又要注意尊重客观经济规律。
四、民主集中制的贯彻执行，要注重于依靠制度和法规
民主集中制是我们党的传统，它的继承和发扬过去主要是靠在干部中进行民主集中制的思想教育，和领导人自身的模范行为的影响。重视思想作风的建设是正确的，今后我们还要坚持这样做，但是缺憾是民主集中制没有形成严格完备的制度。邓小平同志有过这样的分析，他说：“从遵义会议到社会主义改造时期，党中央和毛泽东同志一直比较注意实行集体领导，实行民主集中制，党内生活比较正常。可惜，这些好的传统没有坚持下来，也没有形成严格完善的制度。例如，党内讨论重大问题，不少时候发扬民主、充分酝酿不够，由个人或少数人匆忙作出决定，很少按照少数服从多数的原则实行投票表决，这表明民主集中制还没有成为严格的制度。一九五八年批评反冒进、一九五九年‘反右倾’以来，党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长。”他进一步指出：毛泽东“没有把过去良好的作风，比如民主集中制、群众路线，很好地贯彻下去，没有制定也没有形成良好的制度。……我们党的政治生活、国家的政治生活有些不正常了，家长制或家长制作风发展起来了，颂扬个人的东西多了，整个政治生活不那么健康，以至最后导致了‘文化大革命’”。〔5〕
所以，党的十一届三中全会以后，邓小平同志在深刻总结党和国家政治生活的经验教训的基础上，非常鲜明地、突出地提出了改革完善党和国家领导制度的任务，实现民主集中制的制度化、法制化。他认为，领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，只有法制才能靠得住。邓小平同志对关于制度建设、法制建设的重要性，关于党和国家领导制度中存在弊端和产生这些弊端的根源，关于如何通过改革来完善党和国家的领导制度，有一整套系统深刻的思想。这一思想是我们坚持和健全民主集中制的重要指导原则。
注释：
〔1〕《苏共决议汇编》第2分册，第49、50、52、54页。
〔2〕《毛泽东选集》第4卷，第1349页。
〔3〕《邓小平文选》第1卷，第270页。
〔4〕《毛泽东选集》第3卷，第1056页。
〔5〕《邓小平文选》第2卷，第330、345页。