政府收入及税收制度改革，本文主要内容关键词为：制度改革论文,税收论文,收入论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据科学发展观和建设社会主义和谐社会的总体要求，我国的政府收入制度和税收制度安排均应进行一系列重大的体制变革。改革我国的政府收入和税收制度，必须在深入剖析现行政府收入制度的问题及成因的基础上，紧密结合改革开放新阶段对我国财税工作的新要求，提出具有针对性的改革思路，并据以形成具有可操作性的改革方案。
本报告由四部分组成：一是我国政府收入规模及其趋势预测；二是进一步深化我国税收制度改革；三是非税收入制度的现状、问题及改革思路；四是近期政府收入制度的改革路径。
一、我国政府收入规模及其趋势预测
根据研究目的的不同，对我国政府收入的估算一直存在三种口径：微观政府收入、中观政府收入以及宏观政府收入。
微观政府收入即预算内收入，也就是通常所说的财政收入，它包括各项税收收入、企业收入、能交基金收入、预算调节基金收入、教育费附加及其他收入，对于对企业的亏损补贴采取直接抵减财政收入的形式。微观政府收入是我国财政统计工作中的基本方面，构成我国政府统计中的一般预算收入。中观政府收入即预算收入，包括财政收入、预算外收入、社保收入以及已经弥补掉的对企业的亏损补贴。宏观政府收入属于广义的政府收入概念，它不仅包括中观政府收入的全部内容，还包括国内外债务收入和体制外收入，是与政府规模相对应的政府总收入概念。
按照微观政府收入口径，我国的政府收入占GDP的比例即宏观税负2007年处于大约19％的水平；按照中观政府收入口径，我国的宏观税负2007年处于大约22.7％的水平；按照宏观政府收入口径，我国的宏观税负2007年大约处于30.6％的水平。政府收入的规模与我国经济发展的水平基本是相适应的。实证研究①也证明，宏观税负的水平并没有伤害我国的经济增长。
按照不同的口径，对我国政府收支规模的预测值并不完全一致。根据Varmax(1，0)动态模拟模型对我国政府收支规模的预测结果，如果我国经济总体上不出现大的逆转，按照宏观政府收入口径预测的政府收入规模到2010年有望接近GDP的31.3％，2015年有望达到GDP的32.2％以上，到2020年时可达到GDP的32.8％。按照中观政府收入口径预测的政府收入规模到2010年有望接近GDP的23.3％，2015年有望达到GDP的24.1％，到2020年时可达到GDP的24.7％。从总体趋势来看，无论采用何种口径，我国的政府收入将一直处于稳定增长的状态，只不过，随着我国GDP规模的不断扩张，我国政府收入增长的速度将呈现缓慢增长的趋势。我国政府宏观收入规模中长期将维持在33％左右，预算内宏观税负将维持在20％左右，对我国中长期经济增长不会产生负面影响。
在现行政府职能范围、政府支出结构、政府收入体制和税收制度不发生重大调整且我国经济状况不发生重大变化的情况下，我国年度政府实际总赤字②将会一直存在，并且会逐步增大，政府的债务依存度也会逐步提高。从赤字预测值来看，2010年我国赤字率将达到当年GDP的1.27％，2015年将达到GDP的2.71％，到2020年，赤字率将进一步达到GDP的4.38％，我国政府的债务依存度也会进一步上升。从实证研究的结果看，③我国政府财政赤字对经济增长具有比较强烈的刺激效应，我国对财政赤字的运用具有较好的效率性。从中长期来看，我国赤字总规模维持在不超过GDP的5％，财政赤字中长期维持在不超过当年GDP 2％～3％的水平是适当和必要的。
二、进一步深化我国税收制度改革
深化我国税收制度改革，必须全面把握我国税收制度的现状，深入剖析税收制度所存在的问题，在进行全面、深入、科学的实证研究的基础上，提出具有针对性的改革思路，并据以制定可操作性的改革方案。
(一)我国税收制度的现状。
自1978年改革开放以来，我国财政税收发生了根本性变化：财政税收收入经历了1978-1996年财政税收增长低于GDP增长和1997年至今财政税收增长又高于GDP增长的收入周期性增长变化；财政税收制度进行了1984年的“利改税”和1994年的分税制两次重要改革，使我国由相对单一税制转变为以流转税和所得税为主体，多种税、多次征的复合税制体系。当前，为进一步完善社会主义市场经济体系，我国正在进行以合理税制为主要特征的新一轮税制改革。深化我国税制改革，必须科学把握我国现行税制的基本状况。实证研究④和我国的财税实践已经证明：我国目前的税收制度是富有效率的；税收制度对经济增长不仅具有静态影响，而且具有动态影响；宏观税负与经济增长之间呈现出比较良性的互动状态。具体表现在以下几个方面：⑤
1.我国税制结构与国民经济增长之间存在比较良性的互动关系。
(1)从税制结构对当年经济增长的影响来看，1994年实施新税制以来，我国税制结构中增值税、消费税的增长与我国GDP的增长高度一致，呈现同向变动关系；我国增值税、消费税的增长，既来源于我国经济的增长，又与经济增长保持相同的变化趋势；企业所得税(包括原涉外企业所得税，下同)、个人所得税的增长对GDP的增长呈现扣除关系，符合所得税制的设计原理，所得税制能够从经济的增长中及时获取必要的国家财政收入。
(2)从税制结构对经济增长的长期影响来看，我国税制结构中企业所得税的增长与GDP的增长呈现出比较一致的变化关系；企业所得税的增长一方面既得益于经济的增长另一方面也并没有妨害我国经济的长期增长。只不过，增值税、营业税的过快增长在一定程度上会不利于GDP的增长。税制结构事实上所体现出来的对经济增长的影响总体上符合税收与经济之间关系的基本原理。
2.我国税制结构与投资之间的关系总体上符合税收与经济关系的基本原理。
(1)从税制结构对当年国民投资的影响来看，1994年实施新税制以来，我国税制结构中的企业所得税、消费税的增长，与投资率的增长高度一致，呈现同向变动关系。这说明我国企业所得税、消费税的增长，直接得益于以投资拉动为主的我国经济的增长；同时，我国企业所得税、消费税的增长又与投资的增长保持相同的变化趋势。而增值税、营业税、个人所得税的增长一定程度上会抑制投资率的增长。这说明，增值税、营业税的过快增长会通过影响企业的资金链条进而抑制企业投资的过快增长个人所得税的过快增长会通过影响私人的可支配收入进而影响私人部门的消费和投资。税制结构所体现出来的经济影响总体符合税收与投资之间关系的基本原理。
(2)从税制结构对国民投资的长期影响来看，我国税制结构中的增值税、企业所得税、营业税的增长与我国的投资率之间保持一致的增长关系。这说明，从长期来看，一方面以投资拉动为主的经济增长有利于促进我国增值税、企业所得税、营业税的增长；另一方面，增值税、企业所得税、营业税的增长，事实上尚处于适度增长的水平，从根本上并没有妨害我国投资的增长，税制与投资增长处于比较良好的互动状态。
3.我国税制结构中不同税种与宏观税负之间存在多种影响关系。
(1)从税制结构对当年宏观税负的影响来看，1994年实施新税制以来，我国税制结构中的增值税、营业税、个人所得税和消费税的增长有利于降低宏观税负，而企业所得税的增长则会提高宏观税负。这说明，实施新税制改革以来，我国宏观税负的不断增长，基本上是伴随着企业所得税在总税收收入结构中的不断上升和增值税、营业税、个人所得税、消费税在总税收收入结构中的不断下降，是税制结构内部各税种搭配和相互作用的综合结果。这同时也说明，我国经济的持续、稳定、快速增长直接为我国的税收收入增长提供了良好的税源基础，在我国现行税制结构下，推动了税收收入的增长和宏观税负的提高。
(2)从税制结构对宏观税负的长期影响来看，如果将税制改革前的税种结构考虑在内，增值税的增长提高了宏观税负率，企业所得税的增长，降低了宏观税负率，而营业税的效应改革前后没有变化。这说明，我国所实施的新税制改革实际上是突出了增值税在税制结构中的作用，而相对降低了所得税的作用。从税种结构的搭配来讲，这无疑是强化了税收制度对经济增长的扣除能力，有利于高效率地取得税收收入，保证了税收收入能够伴随经济的增长而快速、高效地增长。
(二)我国税收制度存在的主要问题。
总体上讲，1994年分税制财税体制改革所建立起来的以流转税和所得税为主体的复合税制体系，基本上适应了我国社会主义市场经济体制下关于提高市场效率的基本要求，对社会资源在政府部门与社会私人部门之间的分配发挥了较好的调节作用，依托现行税收制度所取得的财政收入基本满足了政府履行公共服务和社会管理职能的需要。但是，相对于贯彻落实科学发展观和建设社会主义和谐社会对财税体制与政策发挥重要作用的要求来讲，现行税收体制尚存在很多需要进一步完善的环节和方面。现行税制的主要问题集中体现为税收制度缺乏社会公平性，促使社会收入分配失调，加速了社会的贫富分化。具体表现为：⑥
1.税制结构不健全，没有建立起能够调节社会分配功能的重要税种，难以有效发挥税收制度的分配调节功能。突出表现为财产税类不完整。遗产税、赠与税长期未予立法出台；房产税建设长期滞后，不能适应新形势的需要。同时，社会保障领域的税制建设长期滞后，缺乏规范的社会保障税。现行社保制度立法层次低，收入不规范，覆盖范围窄，社会公平性差，难以适应新形势下改善民生、调节收入分配的根本需要。
2.过分倚重调节社会流通环节的税制结构总体上不利于税制的优化和社会的长远发展。目前，我国税收收入总额中来自流转税税种的税收收入始终占我国税收收入的一半以上，这种税收收入结构存在较为严重的累退性质，不利于改善收入分配，加重了社会贫富分化。增值税的转型改革目前尚未完全到位，难以有效发挥促进市场效率、缓解社会贫富分化的积极效应。消费税不适应形势发展的需要，不能有效发挥特殊调节作用，有必要进一步扩大调节范围，加大对部分高档消费行为的税收调节力度。
3.所得税对收入分配的调节功能差，不利于社会的长期稳定。总体上可以概括为“资本税负低，劳动税负高”、“富人税负低，工薪阶层税负高”，不符合社会公平原则，无助于改善地区差距，不利于小康社会建设。主要表现在以下两个方面：
一方面，企业所得税“两法合并”降低了对“资本所得”的征税，使“劳动所得”相对处于更加不利的社会地位。我国职工报酬占GDP比重近15年来已经下降12％；而自2003年以来，个人所得税收入结构中来自于工资、薪金所得项目的收入已经占据一半以上。这说明，在我国税收制度设计中，并没有充分认识到处理好“对资本所得课税”和“对劳动所得课税”的关系对于社会长期稳定发展的极端重要性。
另一方面，我国个人所得税实行分类所得税制模式，总体设计粗糙，对个人收入状况及其实际纳税能力区分度低，不能准确反映纳税人的家庭人口、赡养、抚养、就业、教育、是否残疾等基本情况，不仅缺乏个人所得税应有的人文关怀精神，而且难以准确调整收入分配，在定额标准扣除、“三费一金”扣除、利息所得税、个人转让股票免征收个人所得税等方面均存在着极大的累退性，基本不适应和谐社会建设的根本要求。
4.我国财产税类税种残缺不全，已有税种制度陈旧，无法适应社会变化，为加速社会贫富分化留下了巨大的制度漏洞。我国现行财产税税制主要由房产税、城市房地产税、车船税三个税种组成，遗产税类至今未立法开征。
现行国内房产税仍然沿用1986年制定颁布的《房产税暂行条例》。随着我国市场经济体制改革和住房制度改革的深入发展，房地产市场迅速繁荣，甚至出现了混乱无序和爆炒房产的极端局面，给经济发展和收入分配带来了巨大的社会危害，成为当前引发社会分配不公、造成贫富分化的重要领域。首先，现行房产税的征税范围已经过窄，不能有效制止房地产市场和部分富人阶层利用政策漏洞无限制向农村扩展，获取不正当税收利益。其次，房产税的计税依据已经过时，需要尽早统一。我国房地产市场房产投资价格收益已经远远高于租金收益，继续维持以租金收益为房产税计税依据导致房地产税收大量流失，不利于调整收入分配。最后，现行房产税的减免规定存在重要弊端，不适应形势变化的需要。现行房产税免税没有非常明确而科学地使用“家庭”概念，在目前富人家庭拥有多套非营业用房产的情况下，对享受免税照顾的非营业用房产的“数量”及“次数”没有限制，从而对广大贫困家庭造成非常大的不公平，加剧了社会的贫富分化，造成了社会的畸形发展。另外，按“营业用”与“非营业用”来划分是否享受房产税免税照顾也不科学。
现行车船税于2007年1月1日正式开征，取代了已征缴几十年之久的车船使用牌照税和车船使用税，具有一定的财产税性质。但是，现行车船税不仅并未起到有效调节分配的作用，而且私家轿车的无限制发展也直接加大了交通压力和大气污染。
遗产税和赠与税的缺失，使我国目前迅速扩大的巨大的贫富差距更加严重，从而影响了社会稳定和小康社会建设。
(三)改革我国税收制度的基本思路。⑦
1.总体思路。根据21世纪新阶段经济社会发展的新要求和我国社会出现的新趋势新特点，按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的总体要求，妥善处理经济增长和收入分配、发展效率和社会公平的关系，深化收入分配制度改革，坚持“以税负归宿理论为基础，以公平税收负担、调节收入分配为目的，调整、完善税收制度”的基本方针，强化税收调节功能。
2.基本原则。公平税收负担，校正收入分配，合理搭配税种，体现社会公正，建设以“公平”为导向的新型税收制度。
3.具体方案。改变分类个人所得税制，建立综合与分类相结合的混合个人所得税制；严格规范企业所得税税收优惠制度；改革流转税税收制度，适当降低增值税的收入地位，增强消费税的分配调控能力；强化财产财富税收制度建设，改革房产税，提高车船税，开征遗产赠与税；规范、统一社会保障制度，建立社会保障税；设立“农业建设税”或者“农业发展税”等特定目的税，为“三农”问题的有效解决提供稳定而长效的财力保障机制。
4.基本设想。
(1)以增值税、消费税改革为重点，推进流转税制改革，建立有利于科学发展、有利于资源节约、环境保护的间接税税收体系。总体设想是：对流转税实施减税政策；区别不同税种，赋予不同政策目的；通过影响消费品价格调整，达到降低中低收入家庭税收负担，适当提高高收入家庭税收负担，进一步调整收入分配格局的目的。
——实施增值税转型。要尽快完成在全国范围、在全部现行增值税纳税行业的增值税转型改革。税率可暂行维持现有水平不变。
——推行营业税并入增值税的税制优化改革。除个别行业继续保留营业税(如金融业等)外，应及早将现行营业税并入增值税纳税范围，进一步消除营业税“重复征税”问题，以促进服务业发展，加快产业结构升级。
——继续改革消费税，强化收入调节功能。依据“有增有减”、“有高有低”的原则，继续对消费税的税目和税率进行适度调整，力图使消费税在发挥传统税收功能的基础上，更加突出对收入分配的调控功能。可考虑加大对高档消费行为的税收调节力度，包括纯粹服务性消费行为和非服务性消费行为，将高档住宅消费、第二套及以上普通住宅消费、高档轿车消费、个人包机旅行消费等各类高端服务纳入调节范围，并适当提高某些有害健康和影响环境的消费行为的消费税税率(建议在有关税目现行税率的基础上上调10％～20％)，对社会大众比较普遍的消费行为可考虑剔出征税范围或者给予适当减税，充分发挥消费税征税相对比较灵活的税种优势。
(2)以房产税、遗产赠与税为重点，实施财产税制改革，形成有利于地方政府行为规范化的新主体税种。总体设想是：改革房产税，调整车船税，立法开征遗产税、赠与税，从速堵塞加重社会贫富分化的制度漏洞，尽快为地方政府建立有利于规范地方政府行为的主体税种，以增强其收入能力。
——改革房产税，消除累退效应。要加速完善房产税纳税范围、税率结构、减免优惠等诸项规定，突出对社会财富的调节功能，增强地方政府提供公共服务的能力。首先，应考虑将房产税进一步扩展到农村，尽早对农村地区开征房产税，并实施城乡统一的减免政策；其次，尽快将房产税的计税依据统一调整为按房产价值计征，并适当调高税率，税率可由目前的1.2％提高到3％～5％，并实行幅度税率制度，对超豪华、超面积、多套数的房产可实行20％～50％的加成征收；最后，要加速完善房产税减免制度，进一步明确能够享受免税照顾的只能是“居住用”房产，以“家庭”为免税单位，且“一个家庭”只能享受“一套”房产的免税。同时，要进一步明确将房产税免税定位在“普通居住用住房”，将“高档住宅”排除在房产税免税范围之外。
——改革车船税，突出收入调节功能。要进一步明确车船税的财富税特点，将其计征对象调整为“基于财产”征税，而不再继续沿用“基于使用车船的行为”征税。对于保护环境、节约能源、改善交通的职能则主要赋予车辆购置税或者立法开征燃油税来承担。
——立法开征遗产税和赠与税，抑制收入分配继续扩大。要从速立法开征遗产税和赠与税，有效辅助调节社会分配，服务于和谐社会建设。考虑到我国税制结构的目标、税收征管的水平以及我国继承法等法律法规的实际情况，笔者认为，我国遗产税的税制模式比较适应选择赠与税与总遗产税制相配合的遗产税制，而不宜实行单纯的“总遗产税制”。税率可实行10％～50％的九级超额累进税率。
(3)以个人所得税改革为重点，推动所得税制改革，形成以人为本的个人税收体系。
——改革个人所得税，建立综合申报与分类扣除相结合的混合个人所得税制。建立综合申报和分类扣除相结合的混合个人所得税制；依据纳税人的家庭人口、赡养、抚养、就业、教育、是否残疾等基本情况设立扣除项目，实行累进税率(可适当扩大级距，降低最高税率，建议定在5％～40％之间)；普遍推行全面收入申报制度，健全个人收入信息监控系统；在根本扭转社会分配畸形发展、切实校正现行个人所得税逆向调节分配效应的基础上，力图体现个人所得税的人文关怀精神。具体措施包括：废除工资、薪金所得综合扣除费用标准“定额扣除法”，建立并实施项目扣除，根据个人实际纳税能力确定其适用税率标准；改变现行只对工资薪金所得、个体工商户生产经营所得和对企事业单位承包经营所得实行累进税率，而对劳务报酬所得、特许权使用费所得、利息、股息、红利所得、财产租赁所得、财产转让所得以及其他所得等实行比例税率的做法，代之以全部实行综合累进税率，以改变对劳动所得的歧视性态度，消除个人所得税制度存在的重要累退性，达到准确调整收入差距、倡导社会崇尚劳动、提高工资薪金收入占居民可支配收入比重的目的。
——严格贯彻落实企业所得税法，从严控制税收优惠和税前扣除，强化企业所得税征收管理。新的企业所得税法对税率、税收优惠、税前扣除等重新作出了规定，税率也降到了比较适中并且稍微偏低的水平，2008年1月1日起才正式开始实施，从近期或者中长期来看，进一步改革的必要性和可能性已不大，需要稳定一段时期。对企业所得税的改革与设计，重点要严格贯彻落实新的企业所得税法，严格税收征管、严格税收优惠和税前扣除政策的贯彻执行，坚决杜绝乱开口子、滥批减免、滥发优惠的不法行为。
(4)设立“农业建设税”，为有效解决“三农”问题建立稳定、长效的财力保障机制。为了有效承担在解决“三农”问题中政府不可推卸的建设责任，建议我国政府设立“农业建设税”或者“农业发展税”等特定目的税，合并现行征收的农业发展基金，以便为“三农”问题的彻底解决提供稳定、规范、制度化、规模化的财力保障，为从根本上彻底解决我国的城乡“二元”结构问题积极创造条件。
建议设立的“农业建设税”或者“农业发展税”属于专款专用性质，专属于中央政府收入，履行中央政府对农业建设和新农村建设的资金保障职能。课税类型可以列为“特定目的税”，依据所有商品和服务的流转额课税，实行比例税率，税率范围可参照“城市维护建设税”的标准，或者略低，建议设定在3％～5％；要实行严格的减免税制度。也可考虑将“农业建设税”与现行“城市维护建设税”合并成“城乡维护建设税”。但是，笔者认为，“城乡维护建设税”因涉及财政收支在“城市”与“乡村”之间的划分问题，在解决“三农”问题上将不会比单独设立的“农业建设税”更加有效。
三、非税收入现状、问题及改革思路
如果说我国现行税收制度作为一个适应市场经济发展要求、较为规范的制度存在过于注重效率而有失公平的问题，那么，我国现行的非税收入制度离规范的、适应社会主义市场经济要求的政府收入制度还存在较大差距。因此，促进非税收入制度规范化和透明化是进一步完善非税收入制度面临的最为迫切的任务。
(一)非税收入的定义。
按财政学收入理论的一般分析，非税收入即税收以外的所有政府收入，它与税收收入共同构成政府财政收入。从相关国际组织的定义来看，其定义的非税收入仅指经常性非税收入，不包括资本经营性收入。但在我国，非税收入是随着适合市场经济要求的公共财政框架逐步建立起来替代预算外收入出现的名词。它既包括经常性非税收入，也包括资本性非税收入。具体按照2007年的政府收支分类科目规定，非税收入包括政府性基金收入、专项收入、彩票资金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入、其他收入八项。新的政府收支分类科目是将社会保障基金独立于非税收入之外的收入。
(二)我国非税收入的现状。
非税收入作为政府收入的有机组成部分，其收入的管理应该纳入预算中，但目前，我国现行的非税收入按照管理方式的不同，分为以下几个部分：
1.列入一般预算的非税收入。包括：排污费、水资源费、教育费附加、探采矿权使用费等专项收入，公安、法院、司法、教育、卫生、科技、人事等部门的行政事业性收费收入，罚没收入，国有资本经营收入，国有资源有偿使用收入，捐赠、石油特别收益金、免税商品特许经营收入等其他收入。
2.基金预算收入。包括：三峡工程建设基金、能源建设基金、铁路建设基金、养路费、转让政府还贷道路收费权、地方教育附加、国有土地使用权出让金、水资源补偿费、中央水利建设基金、地方水利建设基金、政府住房基金等政府性基金收入。上述两类非税收入一般都有政府的规范性批准文件，并且随着预算外资金逐步纳入预算监督改革的不断推进，其规模也在不断扩大。
3.预算外收入。包括：未纳入预算的行政事业性收费、政府性基金收入、国有企业和主管部门收入等。
4.社会保险基金收入。与预算外收入一起实行专户管理，两项收入在预算内、外非税收入中占据重要地位。
此外，长期以来我国政府还存在着大量的制度外收入。包括了由地方、部门越权自行设立的基金收费、各种集资、摊派等，但这类收入基本上是无法统计的。
尽管从我国非税收入的管理方式分类存在着上述五类非税收入，但受统计资料限制，我们根本无法准确测算其收入规模，只能测算出现行预算内外非税收入(不含纳入预算管理的政府性基金收入)的规模。统计资料显示，2005年我国预算内、外非税收入总规模为8415亿元，占政府财政性资金的相当于税收收入的22.6％。从其变化趋势来看，非税收入在我国财政性资金(不含制度外收入)的比重是逐年下降的。表明随着国家加强对预算外资金的管理，以及农村税费改革等措施的推进，使我国的非税收入不断规范，其在政府收入的比重也在不断缩小。
但是，如果考虑制度外收入因素，情况可能就有所不同。虽然受统计资料限制，关于我国制度外收入规模很难找到准确的数字。但也有学者对其进行了测算，按照贾康等人的测算，20世纪90年代后期，全部政府收入中，预算内占50％，预算外、制度外各占25％。而高培勇等人在现有统计资料的基础上，结合企业的实际税费负担，推算出到2000年我国非税收入的总规模大致在13 000亿元，非税收入仍然占据政府收入的“半壁江山”。
分中央和地方收入来看，随着国务院批准的90％收费项目纳入预算管理，全部政府基金已纳入预算管理，中央政府对非税收入的依赖度在不断下降，而地方政府受分级分权改革不彻底等多方面因素的影响，对非税收入的依赖度仍然很高。据统计，2005年中央政府非税收入仅占全部非税收入的10％左右，本级财政性资金对非税收入的依赖度仅为5％，而与之相比，地方政府非税收入要占全部非税收入的90％，地方财政性资金对非税收入的依赖度近40％，如果再将制度外收入加进来，其依赖程度将更大。根据财政部综合司的有关数据，尽管经过多年对收费项目的清理、减并、撤销，但截至2000年全国性的收费项目仍有200多项，2002年为335项，每个省的地方性收费项目平均在100多项目以上，其中当然也不乏不合理和欠规范的收费项目。
(三)现行非税收入中存在的问题。
公共财政体制的建设需要构建一个规范化的政府收入机制，非税收入作为政府收入的重要组成部分，其管理理应纳入规范化轨道。但长期以来，我国的非税收入在非规范化机制条件下急剧膨胀，曾经在各级政府收入中逐步由“拾遗补缺”，膨胀为占据“半壁江山”。尽管近年来，中央政府加强了对非税收入的规范与管理，但政府现行财政收入仍然是大量的规范和非规范的非税收入混杂在一起。因此，非税收入的不规范、不透明成为当前非税收入管理中存在的突出问题。具体表现在以下几个方面：
(1)非税收入项目审批缺乏规范化的制度基础。长期以来，我国非税收入的项目处于膨胀—治理—再膨胀的恶性循环中，随意性很大，不仅扰乱了正常的财税秩序，而且加重了企业的负担。而非税收入的不断膨胀，主要在于其项目审批缺乏规范化的制度。突出表现在：
一是项目的审批权分散，不能做到集中审批。按道理，收费项目和收费标准是一个统一体。但根据现行政策规定，行政事业性收费按行政隶属关系实行中央和省级两级管理，分别由国务院和省级物价、财政部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主，会同物价部门；征收标准的确定以物价部门为主，会同财政部门；涉及农民利益的重点收费项目需报经国务院或省、自治区、直辖市人民政府同意。这种把收费项目和标准管理分开，收费管理和政府性基金分开的管理制度，人为地割裂了收费管理的内在联系，而且行政性收费和事业性收费按同一原则进行调控，也不利于区别对待，容易导致政府权力商品化，引发乱收费。
二是由于收费权被相关部门随意使用，且相互之间缺乏协调机制，导致在有章可循的法律法规中也存在项目过多、过杂，更别说那些游离于制度之外的收入项目了。例如我国的《土地管理法》就规定了土地使用权出让金、新菜地开发建设基金、土地补偿费、安置补偿费、耕地开垦费、土地复垦费等多项收费；《森林法》规定的有森林生态效益补偿基金、森林植被恢复费等征费项目；《教育法》规定政府有权征收教育附加费、地方教育附加费、农村教育费附加。此外《水法》、《矿产资源法》等诸多法律法规及其相应的实施条例或办法，在界定行政管理权时都分别明确了相应的收费或基金开设权，甚至有些由不同法律法规所规定的征收项目，由于缺乏充分的协调而出现交叉或重复。
(2)非税收入的征管制度尚不规范。综观西方发达国家的政府收入管理，各种非税收入均全部上缴财政(国库)，所需开支由财政预算安排，不得坐收坐支。我国从2007年起，为了更好地构建适应社会主义市场经济要求的公共财政体制，全面增强财政预算管理和监督职能，遵循预算编制完整性原则，打破了原有按资金管理方式划分收支的做法，实行按资金来源和性质进行分类，以便对政府所有资金进行统一的财政管理。在一定程度上改变我国现有非税收入管理的混乱局面。但是，这一改革离将所有非税收入全部纳入预算统一支配管理的最终模式尚有许多工作要做。现行非税收入征管制度仍然极不规范，主要表现在以下几个方面：
一是征管主体过于分散。由于非税收入的所有权、使用权和管理权尚未真正归位，非税收入仍由各个执收执罚单位分散征收(行政事业性收费和标准分别由财政、价格两个部门审批；彩票公益金由财政、民政、体育三个部门负责管理；国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益由财政部门以外其他相关部门为主管理)。由于缺乏一个统一的征管机构，极易导致在实际非税收入的执行中，超标准超范围和随意减免的现象同时存在，而且越是基层政府，收费和集资等行为越缺乏约束。既不利于理顺政府收入分配秩序，也不利于健全财政职能。
二是收费行为缺乏制度约束。凡具有行政管理职权的部门和单位，除拥有正常收费项目外，都将已取消的行政事业性收费擅自转为经营性收费，或职能下派所属事业单位或团体协会，增加收费环节。在现有收费项目中，就有省以下政府和部门越权批准出台的项目，包括带有强制性的“经营服务性收费”，“搭车”收费等。
三是部门收费与支出之间尚未做到真正脱钩，非税收入仍被部门割据。尽管近年来部分预算外收入也实行了“收支两条线”管理，即全额缴入财政部门开设的财政专户，财政部门按核定的综合定额标准统筹安排财政支出，从财政专户中拨付，实行收支脱钩管理。但实际上，不仅仍然存在着一些部门坐收坐支、私设“小金库”和公款私存等问题，一些财政性资金仍然游离于财政监督之外。而且由于“收支两条线”管理，并未真正触及执收执罚单位利益，财政部门执行“比例统筹”或“全额返还”，对资金使用的审批也流于形式，加上“重预算内轻预算外”思想的影响，财政资金难以真正统筹起来。
(3)非税收入的监督机制不健全。目前，非税收入的立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节，缺乏一套完整系统的法律法规，行政事业性收费和罚没虽有一些地方性规章，但法律级次较低、不易协调。执行过程中，由于对违规行为缺乏明确的责任追究和相应的处罚惩治制度，使得非税收入在征收征缴过程中，由于制度缺乏透明度，导致普遍存在执行标准不一、随意性大的问题。同时，在财政机关内部，综合部门管立项、标准、政策制定以及票据，国库部门管收入核算和决算，各业务部门管收支计划编制，预算部门负责审定。这种多头管理肢解了政府非税收入管理职能，分散了征管力量，加大了管理成本，难以形成一套合理的征收管理机制和有效的监督约束机制。
(四)规范非税收入制度的改革思路及近期重点改革领域。
l.规范非税收入制度的改革思路。当前我国政府收入体系中政府收入不规范、收入规模难以准确统计的状况，与公共财政所要求的规范化的目标不相适应。构建适应社会主义市场经济需要的公共财政体制，需要建立规范的政府非税收入体系。而规范的政府非税收入体系应该建立在以下几个基础之上：一是政府财政收入应以法制为基础。政府取得收入的方式和数量要建立在法制的基础上，无论以哪一种形式、哪一种性质取得收入，都应当先立法，后征收，做到依法征收。因此，政府收费的立项、收费标准的确定和调整、收费范围规定等都应该按照国际惯例通过立法程序来确定。二是全部政府部门的收支必须纳入财政预算监督。即将政府的所有收入和支出，都全部置于各级人民代表大会的监督之下，不允许存在不受监督审查，游离于预算之外的政府收支。三是财税部门要总揽政府的收支。即所有的政府收支完全归到财税部门管理，不论是税，还是非税，都要由财政部门统一管起来。
在此基础上，需要对非税收入进行规范管理，要根据项目性质的不同，采取不同的处理方式，在积极推行费改税、清理规范非税收入项目、充分行使国家作为国有资本出资人和资源所有者的权益的同时对其实施分类改革，以便更好地理顺政府收入分配秩序。具体可分别考虑：
(1)取消不符合公共财政要求的非税收入项目。主要包括：一是某些政府部门履行管理职能而对管理对象征收的行政管理费，原则上应予以取消。因为对某项工作进行管理是政府的职能，是政府有关部门代表政府行使权力的份内之事，不应再对管理对象收取管理费。二是制度外收费，即通常所说的乱收费、乱罚款、乱摊派，应坚决予以取缔。如果仅就预算外收入而言，需要取消的非税收入规模应该不大，可能也就几十亿元、上百亿元左右。
(2)将部分具有税性特点的非税收入转化为税收。主要包括以下三种情况：部分用于提供纯公共产品的收费、基金，应以税收形式对全体纳税人筹资。可将教育方面相关的教育费附加、地方教育费附加、教育基金合并改为征收“教育税”；将与城市建设相关的公用事业附加、市政公用设施配套费、公用设施增容补助费等相关地方用于城市建设的收费、基金、附加等合并到“城市维护建设税”之中；将交通方面的养路费、交通运输管理费等合并后，统一开征燃油税，在车辆用油环节征收；将农业发展基金等相关基金统一改为征收“农业发展税”。初步匡算，具有税性特点的非税收入每年应该有1500亿～3000亿元(不含社保税)。
(3)规范具有存在合理性的非税收入项目。要对具有存在合理性的收费项目进行规范，将其全部纳入预算监督范围，大体可以分为以下四类：一是政府部门向法人或居民实施特定管理和提供特殊服务所收取的各种证照收费、注册费，如企业注册登记费、护照费、婚姻证书工本费等；二是政府机关为维护国家主权而实施的收费，如海关监管手续费、外交部门的签证费等；三是政府机关或政府授权机构，按照使用者付费原则，向国有资源使用者收取的管理费，如城市道路占用费等。此外，各级政府为发展某项事业而设立的基金、附加，如水利建设基金等。
2.未来一段时期非税收入改革的重点领域。长期以来，在非税收入管理上，忽视了国家作为国有资产出资人、作为资源所有者、作为特许权拥有者以及作为社会保障制度的推进者方面应有的权益和应该发挥的作用，对上述非税收入的管理严重滞后，不能适应加快公共财政体系建设、建立规范政府非税收入体系的需要，为此，未来一段时期，我们应该将以下几个方面作为非税收入改革的重点领域。
(1)全面建立国有企业经营利润上缴制度，确保国家作为国有资本出资人收益分配权的行使。与其他国家不同，我国的国有经济占有较大比重，相应这部分收入本应在非税收入中占据较高比重。但是，1994年分税制改革之际，为了提高财政收入在国内生产总值中的比重，同时也为了激励企业改革和发展，我国政府暂停了向国有企业收缴利润，采取了以公司所得税取而代之的做法。但是，随着国有企业在20世纪90年代后期的改革中将包袱抛给政府，经济持续快速增长，近几年国有企业盈利能力大幅提高，利润总额迅速增长。但是由于未建立起国有资本经营收益上缴制度，使作为国有企业唯一或最大股东的各级政府，除了获得所得税方面的增长外，并没有从国有企业那里分得一分钱的税后利润，从而拉大了不同行业企业之间国有企业利润水平的差异，导致出现了部分企业不断盲目投资、重复建设，社会收入分配不公等一系列问题。针对上述问题，从2007年开始重新启用国有企业向国家上缴利润制度，试行国有资本经营预算，尽管首次列入的收入仅几百亿元，与153家中央企业近1万亿元的利润存在较大差距，但它意味着对国有资本经营收益的管理正步入规范化轨道。为此，未来一段时间应该全面推行国有资本经营预算，进一步健全和规范国有企业经营利润上缴制度，保护国家作为国有资本出资人的权益，并为促进产业结构调整和提升产业竞争力提供财政资金支持。
(2)实行租、税、费分设，为国家行使资源所有者权益提供制度保障。当前我国与资源环境相关的税费设置上，存在着国家作为资源所有者其权益未得到充分保护，作为环境的管理者其管理职能尚未充分发挥，未能建立起覆盖破坏生态环境各种行为的、力度更大、效果更好的生态环境补偿机制等一系列问题。具体表现在以下几个方面。
一是与资源相关的税费设置普遍存在着覆盖面窄、征收力度小等问题。目前，我国资源价格普遍偏低、浪费现象严重的问题的存在一定程度上与资源相关税费改革不到位，征收范围窄、征收力度小等因素有关。一方面，我国现行资源税费仅限于矿产资源和盐，而对于其他具有商品属性的自然资源，如水源、森林、山岭、草原、滩涂等尚未征收，导致对资源的过度开采和利用，造成了极大的资源浪费。另一方面，现行与资源相关的税费包括资源税、石油(天然气)勘察开采、矿产资源勘察和采矿登记费，探矿权使用费、采矿权使用费、矿产资源补偿费、探矿权价款、采矿权价款以及矿区使用费(仅限于中外合资、合作开发陆上油气的企业)等，尽管税费种类很多，但征收的力度普遍偏小，多数税费实行从量定额征收。在当前矿产资源价格不断上涨的背景下，资源税费在价格中所占比重却在不断下降，国家作为资源所有者的权益以及区域环境整治的成本无法在资源价格中得到充分体现，从而助长了资源浪费，阻碍了资源节约型社会的构建。
二是现行制度规定由企业承担环境治理和生态恢复的责任，但对其约束和监督不力。现行制度规定，资源开采行为所造成的环境治理和生态恢复成本的责任由企业承担，并规定煤矿等企业要按煤炭销售收入的一定比例，分年预提矿山环境治理恢复保证金，并列入成本。但由于这一措施是按照“企业所有、专款专用、政府监督”的原则管理的，其执行的效果必将大打折扣，而我国现行资源相关的税费均未充分考虑到资源合理开采利用和区域生态环境保护与治理的补偿机制问题，这必然造成实际工作中，资源开采所造成的环境问题管理主体的缺失，补偿机制的缺位，严重的资源浪费。
因此，从其制度根源来看，主要由于与资源相关的税费设置上存在着租、税、费相互混淆，国家作为资源所有者权益的保护力度不够，资源价格被人为低估。目前，我国实行了探矿权、采矿权有偿取得制度，探矿权人、采矿权人取得探矿权、采矿权需要缴纳探矿权使用费和价款以及采矿权使用费与价款，但这些相关使用费更多地体现了使用者付费的原则，而价款则更多地体现为对财政出资矿产资源勘探、开采方面的前期投入的补偿和对矿产资源级差地租的调节，但尚未全面体现资源的绝对地租。这不仅影响了经济社会的可持续发展、阻碍了社会主义市场经济体制的完善，而且还扰乱了资源开采的市场秩序、制约了地区间经济的协调发展。在现有制度框架下，资源相关租、税、费的混淆不分，容易助长资源开采企业对资源的浪费，影响资源开采效率，使消费者忽视节约资源，降低了资源的使用效率，从而难以从源头上减少污染排放，不利于恢复和保护生态环境，阻碍实现节约、清洁、安全的可持续发展。在现有制度框架下，难以改变廉价或无偿使用资源的情况，难以建立起充分反映资源稀缺程度、市场供求关系和环境治理成本的资源价格形成机制，难以使资源性产品价格体现完全成本，这就不利于促进资源节约和集约利用的体制、机制的形成。在现有制度框架下，容易把资源优势变为部门利益、个人利益，从而制约经济健康发展和社会全面进步，难以形成优势互补、良性互动的区域发展格局。在现有制度框架下，不利于理顺资源收益分配关系，不利于建立权责一致的管理体制，不利于企业间展开公平竞争，扰乱了市场秩序。
为此，我们需要通过完善相关制度和机制，将过去资源产品的不完全成本变为完全成本，使所有者权益、环境治理和生态恢复成本都能够在资源价格中全面反映，实现资源开采“外部成本内部化”、“社会成本企业化”，使资源的开采和利用行为，能够在利益机制和价格杠杆的作用下，自动走向节约型发展道路。在进一步规范探矿权、采矿权有偿取得制度，全面统一实行招、拍、挂制度以外，还应在此基础上，对所有矿产资源开采企业普遍征收资源租，以体现国家作为矿产资源所有者的绝对地租。之所以称之为资源租而不叫资源税，主要是为了更好地体现资源所有者的权益，并将其更多地用于全体公民福利待遇的改善。但其征收方式完全可以参照现有的资源税，对其实行从量计征。另外，还应将资源租的覆盖范围逐步扩大，将其他具有商品属性的自然资源，如水源、森林、山岭、草原、滩涂等资源，在其开采环节也征收资源租，以更好地保护资源，减少浪费。此外，要改革现有税费，在资源开采环节统一征收“资源开采和补偿税”。为提高治理环境和恢复生态的政策执行力度，应考虑将治理环境和恢复生态的责任由企业转到政府，应将其与矿产资源补偿费等相关税费统一改为征收资源开采和补偿税，并将其全部用于资源开采带来的环境生态恢复，在综合现有相关税费水平的基础上，通过适当提高税率，采取从价计征的办法，逐步从制度和机制上约束资源开采行为造成的环境破坏，并为生态恢复提供资金保障。
但是，我们应该看到，资源环境方面的税费改革并不是一蹴而就的事，应该说有关部门在资源环境方面的税费改革都有较为成熟的想法，但一直未能付诸实施，其原因主要是这一改革必然会使我国资源价格水平大幅提升，从而造成企业经营成本的增加，居民生活成本的上涨，进而引发整个国民经济增长速度的减慢，国民福利待遇降低等一系列现实问题，由此可见，资源有偿使用制度和生态环境补偿机制的建立并不是一朝一夕的事，需要一个较为漫长的过程。尤其是在现行新一轮价格上涨过程中，相关资源环境税费改革的进度只能放得更慢。为此，我们可以在现行税费负担保持不变的情况下，对现行收费进行整合规范，将具有税性特点的收费统一改为征税，如在资源使用环节征收的“环境保护税”，此后，再根据物价走势，对资源开采环节征收“资源开采和补偿税”，并将其征收范围逐步扩大到整个自然资源，从而为生态环境的保护和治理建立较为稳定的资金来源渠道，最后，待各方面条件成熟后，再对资源普遍征收资源租，以保障国家作为资源所有者的权益。
(3)扩大特许权覆盖面，保证国家行政资源的收益纳入预算监督。特许权是国家的一项行政资源，也是国家的无形资产，国家理应参与其收入分配。特许权收入包括：中央银行的铸币税收入(货币发行收入)；证券、信托和保险的特许权收入；发行有价证券和邮票的特许收入；中央电视台全国电视播放特许收入；使用国家无线电频道资源的特许收入；电信号码资源占用特许收入；特殊证照牌号拍卖收入；使用国家空中资源(航空或其他飞行)的特许收入；开采矿产资源的特许收入；经营盐业和免税商品等特许权收入；以及行政收费中的各种许可证收费收入等。
目前，我国大部分特许权收入并没有开征，其中有些处于发展初期，规模小、开征条件尚未成熟，有的则是虽成熟但没有具体实施。而那些已开征的特许权收入，又普遍存在管理极不规范，被部门或企业独占的问题。主要表现在以下几个方面：一是相当部分专卖收入被企业所支配。我国历史上有盐专卖和酒专卖，曾是公共收入的主要来源。目前我国对盐、烟草实行专卖制度，其专卖收入的分配仍有许多不合理之处，没有充分体现公共产权的收益要求，相当一部分收益被企业所支配。这不仅仅导致公共产权收入流失，更重要的是导致收入分配不公；二是彩票收益金未纳入预算监督。我国近年每年发行彩票400亿元左右，每年筹集的收益金大约140亿元，但这类收入尚未纳入预算监督；三是货币发行收入作为一种重要的公共产权收入，尚未纳入预算监督。按道理，货币发行收入和邮票发行收入也应是国家的公共产权收入。据学者计算，近几年我国每年的铸币税绝对量约达4000亿～6000亿元，但通过利润等形式上缴国库的每年只有约200亿元。尽管数据可能不完全准确，但至少说明了我们对铸币税收入的重视程度相当不足。
为此，我们应该进一步规范特许权收入的管理，要将其全部纳入预算监督。为改变特许权收入被企业或部门所占的现状，要逐步实行收支两条线，最终将其全部纳入预算监督中，彻底摆脱特许权收益被个别企业或部门操控的局面。要逐步扩大特许权收入开征范围，将发展较为成熟的、具备开征条件的特许权及时实施；在进一步推进垄断行业的相关改革的基础上，将特许权收入与其经营收益相分离。
(4)推进社会保障费税改革，促进社会保障体系的健康发展。目前，我国社会保障筹资方式是通过专门设立征收机构和人员来征收社会保障费，存在覆盖面窄、管理不规范、政策执行标准不统一等问题，使社会保障金缺口不断扩大，根据社会保障部正式公布的数据，2004年底我国社会保障金的累计缺口已达到2.5万亿元，严重威胁了社会保障制度的可持续性。
一是社会保险覆盖面窄。目前，我国社会保险基本上只有在国有企业、城镇集体企业和行政事业单位中实行，乡镇企业、小集体企业、个体私营企业等完全游离于社会保障统筹之外，而农村的社会养老保险几乎是一片空白。据有关资料显示，我国有福利待遇的人数近1.7亿人，仅占总人口的13％。从而造成企业间负担的不合理，妨碍了劳动者的有序自由流动，影响了企事业单位的深化改革。
二是社会保障金管理制度不规范。我国现行社会保障资金的筹集主要采用由各地区、各部门、各行业制定具体筹资办法和比率的方式。如现行的社保费收缴中，城镇企业职工的养老、失业、工伤保险按属地原则，由劳动部门管理；行政事业单位的养老保险由人事部门管理，而事业单位的失业保险，又按属地原则由劳动部门管理；医疗保险由卫生部门管理；农村社会保险由民政部门管理。而这种管理模式必然影响到社会保障管理的科学性、规范性和法制性，很大程度上降低了社会保障金的社会效益和经济效益。
三是政策执行标准不统一。目前，社会保障费收缴因地域、所有制不同而存在很大差异。如有些地区劳动部门不允许城镇企事业单位负担部分空转，但人事部门允许行政事业单位负担部分空转；对工伤、生育、失业等保险的执行标准随意性更大，有按定额征收，有按社会平均工资或养老保险缴费工资一定比例征收。从而造成不同地区、不同行业、不同企业之间负担水平不均。
四是缺乏法律支持，逃费现象严重。由于现行社会保障筹资方式主要依据政府条例或部门规制来实现，缺乏应有的法律保障力量，征收刚性不足，使有关规范的约束力大打折扣，逃避缴费现象十分普遍。
五是由于社会保障金未纳入预算，未实行收支两条线，资金使用由直接归口政府的专门机构管理，在缺乏有效监管的情况下，社会保障金挪用问题严重。
由此可见，我国现行以费为主的社会保障筹资方式的确存在着许多弊端，但是否应该推行费改税，尚需要谨慎对待。尽管与社会保障费相比，社会保障税的征收效率可能更高，但费与税的转变，并不仅限于一般意义的税费改革问题，更多地涉及我国的社会保障制度模式问题。现代社会保障制度主要包括三种模式：现收现付制、完全积累制与部分积累制。现收现付制是指由在职劳动者供款以支付退休人员的社会保障待遇的制度，数字模型简单、操作简便、符合税收的公共性质；完全积累制是指每个人都设立个人账户，为自己未来能享受的社会保障待遇积累资金的制度，与税收的定义及特点不相符合；而部分积累制则是将现收现付制度与完全积累制的优点结合起来的一种制度，既考虑当期的收支平衡，又为未来作基金积累，因此涉及的因素多，管理十分复杂。为应对未来的老龄化趋势，我国实行了由现收现付制向部分积累制的转变，即实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式。但如果采取社会保障税费并存的模式，必将使社会保障管理秩序更加混乱，要解决征税与个人账户之间的矛盾，就要求我们在比较社会保障税与费优缺点的基础上作出慎重的选择。此外，社会保障费改税还需要在相关法律制度建立的基础上来确定合理的、能够为广大人民所接受的社会保障水平。因此，对于社会保障费改税应持慎重的态度。在较长的一段时间内还是应该维持现状，以后随着财政资金量以及社会保障水平等多种因素的变化，根据形势需要选择社保税或费。
综上所述，政府非税收入作为国家财政收入的重要组成部分，有助于政府更好地发挥调节国民收入分配，管理社会公共事务，促进经济和社会事业发展的作用。温家宝总理在十届全国人大五次会议的政府工作报告中提出要“建立规范的政府非税收入体系”，为非税收入的改革和发展指明了方向。为此，在未来的一段时期，为适应构建符合社会主义市场经济要求的公共财政体制的需要，应根据非税收入项目性质的不同，采取不同的处理方式，在积极推行费改税、清理规范非税收入项目、充分行使国家作为国有资本出资人和资源所有者的权益的同时，通过一系列分类改革措施，努力构建法制基础之上，规范的非税收入体系。
四、近期政府收入制度的改革路径
总体来看，政府收入是政府履行其职能(为社会提供公共产品和服务)的资金保障，为更好地满足政府支出需要，构建适应社会主义市场经济体制需要的公共财政体制，必须重建规范化的政府收入体制。针对当前税收制度缺乏公平、非税收入不规范等问题，要适当减税，完善税制，提高税收制度公平性，推进非税收入改革，通过组织实施“善税、明租、缴利、规费”等一系列分类改革，进一步理顺政府收入分配秩序，努力构建“以税收收入为主、非税收入为辅”的法制化、规范化公共财政收入体系。
(一)以增值税转型为重点，改革完善流转税制，形成有利于科学发展的税收体系。
一要实施增值税全面转型。要尽快完成在全国范围、在全部现行增值税纳税行业的增值税转型改革。二要扩大增值税纳税范围。除个别行业继续保留营业税(如金融业等)外，应及早将现行营业税并入增值税纳税范围，进一步消除营业税“重复征税”问题，以促进服务业发展，加快产业结构升级。三要继续改革消费税，强化收入调节功能。要依据“有增有减”、“有高有低”原则，继续对消费税税目和税率进行适度调整，力图使消费税在发挥传统税收功能基础上，更加突出对收入分配的调控功能。
(二)以资源、环境相关税费改革为突破口，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。
为全面贯彻落实中共十七大提出的“建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”，要加快推进资源、环境相关税费改革。
1.在进一步统一、规范现行探矿权、采矿权价款的招拍挂制度的同时，全面征收资源租。要通过规范探矿权、采矿权有偿取得制度，通过公开的招拍挂，努力杜绝现行官商相互勾结，故意压低价格严重损害国家利益的行为。在此基础上，为更好地体现国家作为资源所有者的权益，应该在改革资源税制，全面征收资源租。
2.扩大资源有偿使用的覆盖面，对水源、森林、山岭、草原、滩涂等具有商品属性的自然资源应通过征收资源租的方式全面建立资源有偿使用的制度。征收依据可采取从量计征的办法，以实现资源的有偿使用制度的全面建立。
3.改革现有税费，在资源开采环节统一征收“资源开采和补偿税”，并将其范围扩大到全部具有商品属性的自然资源开采中；在资源使用环节，要清理整合现行排污费、污水处理费，统一征收“环境保护税”，以提高资源使用者的环境保护意识，构建生态环境补偿机制。通过征收资源开采和补偿税，将环境治理和生态恢复的责任由企业转移到政府，努力构建资源开采环节的生态环境补偿机制；在生态使用环节，为提高生产者保护环境的意识，应整合现行排污费、污水处理费统一征收“环境保护税”。这些都为生态环境补偿机制的建立提供了财政资金保障，此外，随着经济的发展，还可以通过排污权交易、生态标识等市场行为为生态环境补偿筹集资金，而从补偿机制实现的手段来看，则主要是通过中央政府对地方政府以及政府对企业、个人的转移支付来实现对生态环境治理与恢复的补偿。
(三)以房产税为重点，推动财产税制改革，形成有利于地方政府行为规范化的新主体税种。
财产税作为拟议中的基层财政的主体税种，深化财产税改革既是地方税体系完善的客观需要，也是促进社会公平、建设和谐社会的必然要求。一要改革房产税，消除累退效应。要加速完善房产税纳税范围、税率结构、减免优惠等诸项规定，突出对社会财富的调节功能，增强地方政府提供公共服务的能力。二要改革车船税，突出收入调节功能。要进一步明确车船税的财富税特点，将其计征对象调整为“基于财产”征税。对于保护环境、节约能源、改善交通的职能则主要赋予车辆购置税或者由立法开征燃油税来承担。三要立法开征遗产税和赠与税，抑制收入分配继续扩大。要从速立法开征遗产税和赠与税，有效辅助调节社会分配，服务于和谐社会建设。
(四)以个人所得税为重点，改革完善所得税制，形成以人为本的个人税收体系。
个人所得税是当前存在问题比较多、社会各界反应比较强烈的税种，进一步改革个人所得税，既是以人为本的要求，也是实现社会公平、建设和谐社会的需要，同时，对于增加消费、启动内需，促进经济持续稳定协调发展具有重要意义。要按照建立综合申报与分类扣除相结合的混合个人所得税制深化个人所得税改革，扩大类别扣除范围，并进一步降低税率。
(五)结合试行国有资本经营预算，改革国家资本红利收入管理。
在未来一段时间要全面推行国有资本经营预算，进一步健全和规范国有企业经营利润上缴制度，保护国家作为国有资本出资人的权益，并为促进产业结构调整和提升产业竞争力提供财政资金支持。
(六)分类规范各项收费。
要根据项目性质的不同，采取不同的处理方式，对现行收费进行分类改革，通过取消不符合公共财政要求的非税收入项目、转化部分具有税性特点的收费收入，进一步规范合理性的收费项目。
注释：
①③⑤许生：《政府收入的动态经济影响》，中国市场出版社2006年版。
②这里的赤字是指宏观政府总收入(包括体制外收入)与政府总支出(包括体制外支出)相对比后的差额，与财政统计中的“财政赤字”具有本质区别。
④⑥⑦许生：《经济增长、贫富分化与财税改革——中国特色社会主义公共财政制度改革与设计》，中国市场出版社2008年版。
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