山东省城乡规划设计研究院 山东济南 250013
摘要：现阶段大规模建设和快速城市化已渐入尾声，城市规划将逐步转向协调城市更新、城市双修、城市紧缩精明发展阶段，存量规划时代已然到来。相较于过往的增量规划时代，存量规划时代将涉及更复杂、更多元的利益群体。公众参与作为城市规划协调多元主体的有效措施，可以有效保障社会公平，促进社会健康发展，同时促进城市规划与社会更紧密链接，有效解决规划失灵问题。
关键词：公众参与、制度方法、社区规划师
1 前言
市场经济的不断发展，社会利益主体增多，性质分化并呈现多元化发展态势。“公共政策”、“公共管理”、“市民意识”、“公众参与”等思维为公众所接受。“物权法”的出台所带来的政治上对个人财产的尊重和“社区经营”理念觉醒逐渐改变了人们对传统土地及土地上财产利益的重新配置漠不关心的态度，使公众逐渐认识到城市规划作为公共事务、公共政策对保障社会成员利益诉求、协调各利益主体诉求的重要作用。公众参与的呼声也越来越高。
2 现有公众参与的主要问题
谢里•安斯坦的《市民参与的阶梯》将公众参与分为八个阶梯：从低到高分别为：操纵(Manipulation)、治疗 (Therapy)、告知 (Informing)、咨询 (Consultation)、展示(Placation)、合作(Partnership)、权力转移(Delegated Power)、公民控制 (Citizen Control)。现如今的公众参与基本停留在前5个阶段，而在告知、咨询、展示等阶段也存在着较大的问题，主要体现在以下三个方面
2.1 公众参与的深度问题
现阶段的公众参与“形式”重于“实质，多为事后的、被动的参与。民众加深对规划项目和规划事务的了解成为这种参与的主要结果。市民意见往往得不到足够的重视，甚至意见是否得到采纳也得不到反馈，而意见被采纳的市民也没有收到应有的奖励和鼓励。
2.2 公众参与的广度问题
公众对城市规划的参与尚未在城市规划的全过程中发挥作用。
表2-1 公众参与在城市规划各阶段的参与形式与局限性
2.3 公众参与的程序与规则欠缺
现阶段公众参与城市规划具有明显的“被动性”，多为城市政府组织的规划公示等，只能被动地接受政府与规划部门的安排。参与的形式多属临时召集，缺少一个能有效连接规划师、政府以及公众的有效组织。公众以个体形式参与其中，其干预能力和参与力度均不足。此外，规划在编制和实施中，也缺少非盈利和公众参与监督组织的介入，现阶段仅靠公众舆论参与难以达到效果。
以广州城市金融城起步区控制性详细规划批前公示为例。该规划位于城市建成区，面积约1.1平方公里。完成了为期30天的批前公示，形式主要有现场公示以及网上公示。规划征求23个部门，收到所有部门复函67条意见。收到批前公示意见14个，并对规划会审议及意见进行了落实。
从形式上看，该规划在批前公示阶段，完成了对部门、规委会、公众意见的有效采纳和落实。但是从实际参与的效果来看，近1.1平方公里的建成区涉及到土地整备、拆迁安置、规划定位、工程建设、资金运营等多方面的问题，仅仅做到的是对政府部门的“有效”参与，而大众的参与仅有14条意见，且从意见的采纳来看，也仅仅是部分对项目关心和了解的相关专业性人士的意见。其公众参与的有效性值得商榷
3 桎梏与制约
3.1 公众参与的主体地位缺乏法律上的保障
西方城市规划公众参与以法律化、制度化形式纳入规划决策体系，并作为重要力量影响城市规划的决策。而我国公众参与在规划立法、实施监督等方面基本处于空白状态。在我国提倡依法治国的大背景下，公众参与在没有法律保障的情况下，做到有效参与显得名不正、言不顺。城市规划制度中缺少有关公众参与的可操作方式、方法、程序和准则。而现在城市发展对时间和效率的过高要求也难以调动时间、费用等来广泛开展全面的公众参与。
3.2 公众参与的基础土壤存在差别
20世纪60年代，城市规划领域中的公众参与开始成为西方社会城市规划发展中的重要内容。西方的公众参与根植于市民意识以及土地私有制基础，而这个基础在当前中国语境却是空白。
3.3 传统观念影响导致参与意识薄弱，参与热度不高。
我国历史传统与政治制度始终强调的是自上而下的贯彻。计划经济体制下，政府包揽社会生活一切，国家利益取代个人利益、社会和公众利益，公众丧失参与城市规划的动力。城市政府、规划主管部门习惯于自上而下的官本位决策思想，而规划师习惯于封闭式、内向型的工作模式。公众则深受“不在其位不谋其政”的传统观念影响，市民对与自身利益非直接相关的公共事务持漠视态度。
3.4 有组织能力的公众参与主体的缺失，公众仍缺乏规划相关知识基础
普通市民掌握的规划知识，解读能力、空间想象能力、概括分析能力还难以广泛而深入地参与城市规划的编制与决策。城市政府和社会对城市规划的宣传和对市民的教育存在失位。需要有一个公众组织能够合理有效地将市民组织起来，向社会传播城市规划专业知识和信息，使公众了解城市规划与其利益的相关性，激发公众参与城市规划的热情，并从技术上予以帮助。
4 构建有效公众参与的方法论
4.1 有效公众参与的前提条件
公众参与的基本流程多是“提供信息——征询意见——政府退让”。公众首先被告知规划的相关信息及具有的权利和责任，公众通过对规划的理解向决策者反映诉求，政府根据市民的相关要求进行解释或退让，并将这些要求在规划中进行落实。而要做到有效参与，需做到以下几点。
（1）信息对称
确保规划信息的公开，应有效地将项目、计划、规划或政策制定和评估等相关情况及其含义随时完整地通报给公众。信息对等是展开对话前提的基础，不完整信息或者核心内容未公布的公众参与都是无法保证公众参与的有效性展开。
（2）地位对等
对话应以地位对等协商为前提。规划师、政府部门、其他利益相关者在公众参与过程中应明确以地位平等为前提条件进行利益协调。政府部门应放地姿态，规划师应在协调过程中有效起到协调、平衡各方利益的角色。
（3）规则明确
参与城市规划的程序和形式应明确。程序上要求公众参与应构建有计划的行动，设置合理的程序实现公众就城市规划相关决策的利益相关和重大问题表达意见、发表评论、阐述利益诉求，提高规划的公正性和合理性。形式上应构建一个连续的双向地交换意见过程，积极有效地征求全体有关公民对规划的意见，
（4）法律保障
以上三者应以法律制度等加以明确，确保公众参与实现有限参与到全面参与，由事后参与到事前参与，由被动参与到主动参与，由形式参与到实质参与转变。
5 公众参与方法研究
5.1 制度层面方法思考
（1）通过相关立法，明确城市规划的公众参与成为城市市民的一项基本权利。
公众参与应以法律化、制度化形式纳入规划决策体系，制定完善的制度体系支持公众参与城市规划过程，完善城市规划的反馈与监督机制。新的城乡规划法虽然对公众参与有所涉及，但对城市规划实施过程中的公众参与却未见突破性的具体规定，更多地仍然是对行政行为的授权。城乡规划法仍带有政府强制实施、公众被动配合的色彩。公众参与也缺乏定量的评价体系，如针对公众展示周期、展示成效、处罚和降低等。这些均导致了城市规划的公众参与停留在初级和肤浅阶段。
（2）加强立法，扶正社区层面规划的法定定位
在中国的城市规划体系中，依据《城乡规划法》，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划和社区规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。作为传统城市规划编制体系内容的补充，笔者建议将社区规划纳入到法定规划体系。在中国当前的政治、经济大背景下，实施全面的公众参与不符合当代中国发展的实际国情，组织难、成效差、效率低。而中国式的民主，即代表式民主，在村以上级别对中国的民主实践起到了积极作用，在村级别则实行的是真正意义的民主。借鉴这一经验，运用到城市规划编制过程中，在不断优化传统城市规划公众参与的基础上，在社区规划层面，践行全面的公众参与，将社区规划作为法定规划纳入到城乡规划法中，并通过相关配套法、相关法明确社区规划的内容和公众参与方法形式。
5.2 组织层面方法研究
（1）还本社区，以社区为基础单元，通过建立强有力的社区组织 ，推动公众参与
城市社区组织是城市规划中公众参与的重要主体，是城市居民的有效组织者。在城市发展中起着至关重要的作用。为有效的促进城市规划对城市发展的引导，必须逐步完善城市社区制度，强化社区组织作为公众参与主体的地位与权限，从而完善城市规划的公众参与制度。
（2）规划师的角色的重新定位
现阶段，规划师往往把自己看成专业技术人员或者是政府的技术幕僚。这种自身定位极易导致拒接或排斥专业活动的社会化。规划师对待公众参与往往也是应付了事，参与过程中也不会设计规划本质和要害内容。而规划师理应在规划编制与规划决策等全过程中应扮演好排解困难者、调解斡旋者、解释者和综合协调者等多种角色。城市规划应该起到沟通、对话各类群体的作用，在空间层面上为不同的价值观、生活方式和文化传统寻求解释，或将这些内容转化为不同的空间形态，并通过协商和谈判建构起一个协同的纲领。同时应完善规划师的设计负责制，规划师应对自我规划的成果负责监督，并对规划的实施应做到持续跟进和服务
（3）创新城市规划公众参与形式与类型
新媒体与新技术的不断涌现越来越多地被应用到城市规划过程之中。如互联网、微信、微博等自媒体。网络公众参与因其参与群体的开放性、信息获取及讨论即时性以及参与讨论的无限制特点，正日益成为公众参与的重要形式。如厦门PX时间、杭州垃圾焚烧事件。以《上海城市总体规划（2016-2040年）》为例，公众参与既有传统的问卷、战略专题研讨会，也有通过上海2040官方微信、2040规划网站等媒体平台进行“上海，我的2040”市民愿景调研，并成立了公众参与咨询团，举办“上海2040概念规划设计竞赛”、SEA-Hi论坛、“上海2040：我要看、我要写、我要画”等活动，在规划公示后，组织一系列的专题讲座，向公众宣传规划相关知识。
结语
公众参与作为城市规划的重要研究内容，有其符合当代发展背景的属性，既有的公众参与形式与方法有其根植的土壤。完善的公众参与制度并不是一蹴而就的，他需要一个不断积累和发展的过程。全面而广泛的公众参与不符合中国当代的国情也不利于当代城市的发展效率。明确公众有效参与的发展前提，不断改进和完善各项制度保障。着重社区规划层面，有效推进公众参与工作，通过互联网、自媒体形式，建设规划师负责制、社区规划师等相关制度，使公众能有效参与城市规划，真正成为城市规划、建设和管理的主体。
参考文献
[1] 吴丹，王卫城.深圳社区规划师制度的模式研究[J].规划师论坛，2013.
论文作者:王振坡
论文发表刊物:《基层建设》2018年第28期
论文发表时间:2018/11/17
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