我国物业管理形成的背景及分析，本文主要内容关键词为：物业管理论文,背景论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着物业管理的兴起，传统的由房管所对居民住宅进行管理的体制已逐渐为物业管理公司的管理所取代，这一原先由政府提供的住房福利措施随着住房制度的改革已将不复存在。作为新兴的行业——物业管理，在其发展过程中逐渐暴露出许多问题，政府就这些问题的产生制定了相关的政策法规，以期约束和规范这一行业。本文通过调查大量资料和有关的物业管理法规，并采用实证和规范的分析方法，对这些政策法规出台的背景、原因、目的进行探讨，旨在分析政府在物业管理中的作用。
一、不同历史条件下，政府在房管中起的作用
在传统的住房体制下，无非是房管所直管房及企业自管房两种房管方式。对于房管所直管的公房，其房屋的维修、养护由房管所负责。而在企业自管房中，从买地建房到管房、修房的一系列工作全部由企业承担。企业除承担建房费用外，还需负担房屋及其配套设施的维修费用；住宅区的绿化、治安，水电费的收取以及计划生育等都由企业的有关部门负责，作为政府的行政管理联结社会的末梢——居委会，也由政府委托给企业，由企业组成人员负责对住宅区域进行行政管理，企业承担了一部分政府的职能。传统的房管体制下，实行的是实物分配的住房方式，居民住房只需缴纳少量的租金。这和我国居民的工资中不含有买房费用有关，居民住房，只需缴纳少量租金，具有福利性质，政府和企业承担了管房、修房的责任。住房管理表现为政府作为住房所有权的主体，对自己财产实施的一种产业管理行为，而且仅仅局限于住宅区房屋单体建筑的维修和使用管理，极少关心房屋以外的周边环境、绿地等配套设施，更不涉及提供保安、卫生、幼托教育、娱乐、交通和商业等方面的服务；在住宅区内又是由居民委员会、公安、房管、商业、水电、环卫等部门进行分割管理，这样就难以形成一个社区。管理的不统一和不协调，降低了管理的效率和效益。由于房管部门作为事业性单位，对住宅区物业的维修和管理，采取无偿或低偿服务，加上房屋低租金，从而不仅无力改善住宅区的居住环境和住宅质量，而且连维持低水平的“养房”都难以为继。80年代初全国直管房约2亿多平方米，1981年维修补贴3.315亿元，每平方米1.5元，据测算80年代末每平方米建筑面积年维修费4.7元，财政不堪重负。住宅管理成了国家财政的一个大包袱，住宅建设陷入了低租金、低效益、低水平的恶性循环怪圈。
随着住房体制改革的深入，公房出售及住房商品化的推行，出现了楼宇的产权多元化，传统的房管所或企业房管部门对维修工作更缺乏信心和能力。尤其是住宅的公共设施，如排水系统、电梯等的修缮成了不同产权主体相互推委的必然。物业管理的出现被认为可能解决各产权部门对房屋的管理，有利于改变传统的行政性、福利性的住房制度，解决政府福利负担过重的问题。在由福利性的住房制度下的政府企业负责房屋修缮转向综合性、专业化、企业化经营的物业管理公司时，物业管理的过程中，政府需重新界定角色明确其作用功能，以利于推进物业管理的发展。按制度经济学理论，这实际上是一个制度创新的过程。
1.总体制度环境
（1）改革前的福利分房制度。 改革前我国的城市住房制度是从革命战争年代沿袭下来的，把住房作为社会福利分配给职工。建国初期，公有房产仅为全国房产总数的15%，私人资本主义的个体房产经济占绝对优势，但是到了1957年统计，因为有了1956年对资本主义工商业的社会主义改造，全国城市公有房产约占总数的45%，这是确立房地产业公有制的第一步，并使之成为完成城市全面的社会主义改造的一个不可缺少的组成部分。1958年，对私有房产进行了第二次改造，公有化程度又提高了一步，加上建国后国家投资的住宅建设，到1966年统计，全国公有制房产占总数的80%以上。第二次改造既扩大了改造面，又把大量严重失养的房产转嫁给了国家，使国家在经济上背了包袱。城市房产的公有化，使得政府作为房产所有权的主体，承担了房屋的供给责任，在计划经济下，这种住房制度的特征概括起来有三个方面：第一个特征是“国家包”。城市住房基本上由国家和全民所有制企业建造，然后分配给职工和居民，结果形成了住房是由国家“包下来”的观念。第二个特征是“实物分配”。国家或企业建好住房以后，不是把房屋当作商品卖给职工，或按商品化的租金租给职工，而进行实物分配，形成了住房“非商品”的观念。第三个特征是“低租金，高补贴”。国家向使用者收的房租仅是“名义”房租，全国平均每平方米使用面积月租0.13元，仅仅是成本租金的1/6，连维修费都不够，形成了住房是“福利品”的观念。这种传统的城市住房制度是在解放初期我国的经济环境还处于十分困难的情况下形成的，当时在低下的生产力水平条件下，实行低工资、低物价政策，是有一定的历史原因的，也是可以理解的，但是后来在理论上否认了住房的商品性，在实践中又把住房作为体现社会主义优越性的福利品，从而强化了这种传统的城市住房制度。因此，传统城市住房制度的实行有它的历史客观性，而且在一定时期对保障人民基本生活起了积极作用。但是，随着城市人口的增长，职工队伍的扩大，以及商品经济的发展，传统城市住房体制的弊端越来越明显地表现出来了。
首先，城市住房由“国家包”但又包不下来，导致住房供求矛盾的紧张。我国经济不富裕，国家财政十分有限，不可能拿出更多的资金建房，住宅建设受资金短缺制约；另一方面，人口曾一度失控，人口的自然增长过快，需要住房的婚龄青年增加过多，加上我国是发展中国家，工业化必然带来城市人口的机械增长，农村人口流入城市，对于住房的需求日益增大。
其次，低租金，以租不能养房。住公房职工月租金标准只占工资的1%～3%。这种制度同低工资相适应，对保障人民生活起过一定的历史作用，但随着职工工资提高，物价总水平的上升，住房建设成本提高，而房租并未提高，除去必须开支的管理费之外，能用于修房的资金很少。虽然地方财政拨给一部分修缮补助费，但远不能满足修缮补助的需要，城镇房屋失修严重。据统计，全国约占50%的住宅失修失养；危房面积高达3000多万平方米，占整个住房面积的7.3%。 即使居住水平较高的北京市，其直管住宅完好率只有16.4%，破损房屋占56.8%，危房占7.1%，这加速了住宅的损耗和淘汰。1980年全国因维修和保养不足而淘汰的房屋面积为800万平方米，1982年为1311万平方米，1990 年则达到2100万平方米。
最后，低租金刺激住房消费膨胀，也不利于按劳分配原则的贯彻。由于房租很低仅占家庭收入的2%，刺激人们多要房要好房， 造成住房需求刚性上升。住公房的职工，还享受国家和企业的暗贴，住房越多，享受暗贴越多，同劳不同酬影响了按劳分配原则的贯彻，挫伤了职工的生产积极性，诱发种种不正之风。尤其是在公房分配过程中出现的问题，一方面许多人多要房，另一方面许多住房困难户及无房户的要求得不到解决。而计划经济下居民要求的权利在计划经济理论下应是平等的，因此，由于居民之间的攀比造成对住房需求的进一步扩大，政府承担的增加住房的压力也越来越大。国家财政负担过重，建国以来，国家为城镇居民建房投资近2000多亿元， 特别是80 年代中期平均每年建房投资约200多亿元，加上各种住房补贴，国家每年用于住房方面的资金约有300多亿元，而低房租，不仅使得建房的投资不能回收，还要增加大量的住房维修、管理等资金，国家建的房子越多，背的包袱越重。据统计，每年国家要补贴几百亿的资金，如1987年为270亿元，1990年增加至416亿元，至1992年达到了670亿元，平均每年递增80亿元。 财政收入在应付食品、副食品、轻纺工业用品等方面已捉襟见肘，根本无力提供大量的住宅新增供给，现有住宅经过30余年的运行，仅靠少量的租金和财政补贴远不能满足维修养护的需求，使得80年代成为危房改造呼声最高的年代，而这一矛盾的解决只能依靠于住房制度的改革。
（2）住房分配货币化。住房分配货币化， 是指在住房社会再生产过程中最终消费者以有偿货币方式取得住房。即按照职工工资、工龄、业绩、住房现状等以货币、住房基金、住房有价证券的方式来取得住房。其核心在于将原来的住房实物分配转化为货币工资，提高职工工资中的住房消费含量，并让其体现在劳动收入分配之中。在原体制下的国民收入要素分配中，居民收入中有很大一部分被国家留下统筹安排，如医疗、养老和住房等，其中住房比重很大。现推行的“货币分房”，就是沿着将国民收入要素分配中职工用于住房开支的部分“还原给职工”的思路迈出的重要一步。它是计划经济体制下形成的福利住房制度向市场经济体制下转换的新住房制度的特殊产物，也是建立住房商品经济和深化房改关键的突破口。
住房分配货币化的意义，首先在于它不仅仅改变了现有的住房分配形式，而且从根本上动摇了旧的住房制度。实物化分配方式是与自然经济相联系的，货币化分配方式是与商品经济密切相关的，与落后的自然经济相比，实施住房分配货币化无疑是一个进步，其次，住房分配货币化的实施，切断旧的住房体制延存的脐带。就现行的住房分配方式而言，一方面新机制的产生在一些地区已发生作用。另一方面，旧的福利性无偿住房机制仍在一些地区运行，其中包括部分财政困难的地区或经营亏损的企业，暂时还不可能实行住房分配货币化，对比一些有条件有能力的地区和企业事业单位，则会较快地取消实物无偿分房的方式，这实际上就是切断了旧住房体制延存的脐带。再次，住房分配货币化奠定了新的住房制度的基础。住房新制度的建立，在于确立以住宅为商品进行市场交易为标志，而真正的商品化住宅市场是以明晰的多元化住宅产权主体格局为前提的。住房分配货币化恰恰在创造这一前提，由于住房分配货币化引起住房商品化产权主体的变化，从而奠定了新住房制度的基础。不过，通过对目前实施的政策的效果，本文认为，“货币分房”也仅仅是一个需假以时日的过渡阶段，距离住宅市场化还有一个漫长的过程，使得物业管理成为必要和可能。
2.住房管理体制
（1）直管房。在住房管理体制方面，长期以来， 我国对公有住房实行的是政府统分包修的计划管理模式。直管公房主要由房管局进行管理，房管部门把自己看成一种行政管理部门，所以对住宅区物业没有经营的思想，主要依靠单一直接的行政管理。对直接经管的公房采取统收统支，实报实销的办法，既不计成本，也不讲盈利。这样就出现了管理不到位，维修质量和及时率难以保证，房管部门与居民之间矛盾重重。由于房管局（所）作为事业型单位，对住宅区物业的维修和管理，采取无偿或低偿服务，低租金“养房”都不够，更无力改善住宅区的环境，提供居民所需的各类社会化服务。住宅管理成了国家财政的一个大包袱。
同时，房管局对住宅仅限于低水平的维修养护，而其他一些管理服务则由相应的各行政部门负责，房管所对住宅区并无综合管理。综合管理是指不仅对房地产物业及其设备进行管理，而且对房地产物业的周边环境，如房屋的公用区、庭院绿化区、公共设施以及环境卫生、甚至交通、教育、文化娱乐和区内的商业服务等都进行管理，还要协调管理区域内的人际关系和公共关系，通过管理和服务来创造一个和谐向上的人际环境。而房管所的行政管理及资金短缺和使用的低效益，使得一方面房屋缺乏有效的管理，另一方面市、区房管所的亏损无法承受，政府的财政拨款无以为继，所以区房管所在房改后的现在已几乎消声匿迹。
（2）自管房。一些大中型企业为解决职工的住房问题， 在城市中自行投资建房或购房，或由国家划拨给企业的公房，房产的管理由企业房管部门负责。由于单位自有的房管部门构不成企事业单位房产的真正法人，在房产的经营管理上往往处于无权地位；另外，事业型的法则使建房、管房、修房等由管房部门一包到底，形成了不计成本，不讲效益、实报实销的管理方式。其结果使得房产不仅未能为经济实体带来效益，反而成为企事业单位最终成为国家财政的沉重包袱。与此同时，公房的租金流失严重。企业职工住房缴纳租金，其租金流失主要有：一旦公房地处闹市、车站码头、临街、路边，于是有居民就改变房屋用途——开店；二是将公有住房转让给他人开店，开办公司或设立办事处、发廊等，收取高额租金。
我国改革前的福利性的住房制度经过几十年的实践已显露出种种弊端，难以为继。因此，客观需要改革现行的福利住房制度。过去，在规则和观念系统中，把住房一直作为福利品分配给职工，并且被认为是社会主义制度优越性之一。但随着改革的深入，住房的商品性已为人们逐渐认识，住房既然是商品，就要求实行商品性经营，纳入市场供求规则系统，由市场中厂商（发展商）和家庭供、求均衡决定资源的产出和配置，而不应继续作为福利品来分配。同时福利性住房制度无法体现按劳分配原则，挫伤了职工的生产积极性，诱发种种不正之风，从而加剧了住房的紧缺。改革福利性住房制度，有利于改变分配关系和交换关系，运用经济手段减少住房分配中的不平等，消除住房分配不公和不正之风，进一步贯彻按劳分配原则，同时也是改善人民生活，引导合理消费的客观要求。衣食住行是人类生活的四大基本条件，其中住房既是重点又是难点。我国的住房消费长期处于很低的水平，其主要原因：一方面是人多地少，生产也不够发达所致；另一方面也是长期实行福利性住房制度的必然结果，我国城镇职工生活费支出中房租所占的比重一直很低，据调查，1957年是2.32%，1963年是2.61%，1980年为1.5%，1984年为1.39%，1988年为0.71%，1992年至1995年为预测数，见表1，在发达国家住房消费支出一般占个人消费支出的8.3%～13.5%。
表1 1992年—1995年我国城镇居民消费需求结构表（单位：%）
指标
食品
衣着
住房 燃料、水电 家庭用品 医疗 文教
1992年 52.92 14.39 1.86 3.74
14.12
2.19 4.95
1993年 51.37 14.40 2.09 4.18
14.20
2.12 4.98
1994年 50.27 14.40 2.26 4.20
14.46
2.37 5.00
1995年 49.37 14.40 2.38 4.23
15.00
2.50 5.03
指标交通通讯 修理服务 其他
1992年 1.47 2.95 1.41
1993年 1.57 3.25 1.84
1994年 1.64 3.34 2.06
1995年 1.70 3.63 1.75
资料来源：《信息世界》1994年第2期
我国这种低投入，只能维持很低的住房消费水平，导致我国城市住房条件长期得不到改善，同时，由于房租在生活费用中所占的比重过低，人们将消费转向耐用消费品，造成了对市场的强大压力。目前耐用消费品购买已趋缓和，居民储蓄已达5万亿左右，人们正持币待购， 如不加以引导，也有可能会冲击市场并形成通货膨胀压力，所以无论从改善人民生活的角度，还是从合理引导消费的角度看，改革福利性住房制度都将是一个重要举措。
随着社会心理承受能力的逐步增强，经过10多年的改革实践，加之人们迫切期望改善现有的居住条件，住房制度改革赢得了大多数人的认同和支持，新的住房观念正在形成，人们的社会心理承受能力不断提高为改革福利性住房制度提供了较好的社会基础，随着公房出售推行住房公积金之后，住房制度改革的最后突破，在于推行住房分配货币化。
二、对有关政策法规的归纳
物业管理在我国的兴起也就是从近几年开始的，翻开1994年的《中国房地信息》，几乎见不到有关物业管理的内容，直至1995年始，才开辟了物业管理专栏，1994年建设部出台《城市新建住宅小区管理办法》（建设部第33号令），规定了在新建住房小区内必须实行物业管理。至此，物业管理才有法可依。随着物业管理的推行，也出现了不少问题，针对这些问题，建设部及各地政府制订了有关的法规措施，见表2。
表2 物业管理全国及地方部分法规大事年表
1992—06—15 公有住宅售后维修养护管理暂行办法
1993 城市住宅小区竣工综合验收管理办法
1994—03—23 城市新建住宅小区管理办法
1994—04—25 关于贯彻建设部令33号实施意见的通知
1994 关于建设部城市住宅小区建设试点单位,贯彻建设部
第33号令的通知
1994—11—01 深圳经济特区住宅区物业管理条例
1994 《城市新建住宅小区管理办法》
1995 建设部关于印发《全国优秀管理住宅小区标准》及有
关考评验收工作的通知
1995—08 北京市《关于居住小区物业管理企业与各专业管理部
门职责分工的规定》
1996 关于物业管理培训工作有关问题的通知
1996—03—01 《城市住宅小区物业管理服务收费暂行办法》
1996—09—05 《关于实行物业管理企业经理、部门经理、 管理员岗
位培训持证上岗制度通知》
1996—09—20 《深圳经济特区住宅区物业管理条例》实施细则
1996 《上海市物业管理企业资质等级管理暂行办法》
1996 《上海市商品住宅物业管理服务收费暂行办法》
1996 《四川省城镇住宅区物业管理暂行办法》,《四川省
物业管理公司资质管理规定》
1996 《沈阳市住宅小区管理办法》,《住宅小区管委会管
理办法》,《物业企业有关资质审查办法与审批管理
规定》,《住宅小区居民公约示范文本》
1996 《上海市商品住宅物业管理服务收费暂行办法》
1997—04—03 《关于加强公有住房售后维修养护管理工作的通知》
1997—04—07 《常州市住宅小区物业管理企业与各专业管理部门职
责分工的规定》
1997 《常州市市区住宅区物业管理暂行办法》
1997—07—01 《上海市居住物业管理条例》
1997 《山东省城市住宅小区管理暂行办法》
1998 《物业管理委托合同示范文本》,《福州市物业管理
企业资质管理规定》
归纳起来，主要有如下几类：（1 ）为加快完善物业管理法规体系，规范物业管理行为，各地结合贯彻建设部第33号令，出台地方物业管理法规。为推行物业管理的综合性法规，内容涉及规定在物管小区组成业主委员会、相应的义务和权利、物业管理公司相应的权利义务及收费的原则等内容。（2）对物业管理企业的规定。 物管企业作为独立法人，其组建必须具备法定的注册资金、合法的物业管理章程、有固定合法的经营场所、健全的组织机构和与其经营相适应的管理专业技术人员等条件。（3）对物业管理公司同各专业管理部门职责分工的规定。（4）对物业管理服务收费的规定。（5 ）关于物业管理培训工作的有关规定。（6）对旧小区实行物业管理的有关规定。（7）强化物业管理行业的合同管理。
三、政府有关政策法规出台背景及目的分析
1.城市经济体制改革背景
物业管理在我国起步较晚，兴起时间较短，传统的住房制度下，居民住房及维修都由政府、企业承担，属于福利性住房制度，政府、企业不堪重负。随着住房制度由实物性向货币性分房过渡，住房实行商品化，住房的维修养护也由物业公司承担起来。房管所向物业管理公司转化是具有优势的，随着住房制度的稳步改革和旧区改造步伐的加快，为房管所向物业管理公司转化创造了前提条件。随着城市经济改革的进一步深入，过去计划经济时代的住房福利制度将逐步向住房商品化发展，组织住宅生产与流通为目标的住房制度改革和推行有偿解困，实施“安居工程”的各项任务正在向纵深发展，同时旧区改造步伐加快，人们的消费观念发生变化，房地产消费领域正逐步被人们认识和重视，为物业管理公司成立创造了前提条件；房屋产权的多元化所带来的管理社会化，为物业管理形成奠定了物质基础。随着城市建设的发展，住房制度改革以及公有住房出售工作的全面推行，房屋产权由原来的单一国有化向多元化转变，特别是住房个人所有化的增长迫切要求房屋管理的社会化，这就为物业管理的兴起奠定了基础。为此，建设部第33号令的出台，强制在城市新建住宅小区推行物业管理。截止1996年2月，全国已有20 多个城市结合贯彻建设部第33号令，出台了地方物业管理法规，以便减轻政府福利负担，同时希望提高居民住房环境质量。
2.物业公司形成的背景
我国物业管理公司的形成主要有以下几种：（1 ）是由房管所转制而成。旧的传统房管的单位房管所长期负责直管公房的管理，有一套较成熟较规范的管房制度、经验和方法，对辖区内的房产情况较清楚，同居民、居委会、派出所、街道办处于同一地域，有利于物业管理的发展与协调。表现在：一是有一套比较成熟、比较规范的管房制度、经验和方法，能较快地转化；二是积累了一套比较完整的房管档案和资料，这是未来物业管理必不可少的依据；三是有一支比较成熟的管理干部和经验丰富的房屋维修队伍，有利于参与市场竞争；四是对辖区内的公房、私房、系统房和新开发的商品房情况比较熟悉，同住户关系密切，同居委会、派出所、街道办又处在同一地域，有利于物业管理一体化发展的协调工作；五是两种体制转轨期间，房管所还脱落不开代表政府行使某些行政管理职能，因而具有一定的知名度和信誉感，容易被人们所接受。但由于房管所还脱离不了代表政府行使某些行政管理职能，从观念上习惯于对产权人，使用人发号施令，混淆了物业公司与政府、业主委会之间的责权利关系。（2）是房产开发公司下属的物业管理公司。 房产公司自组物业管理公司与房地产，物业管理的现代法规政策有关。1994年建设部第33号令明确规定：新建住宅小区由物业管理公司统一实施专业化管理。据此，相当一部分地方政府做了类似如下的规定：发展商在完成其投资的住宅小区建设、交付使用的同时，应按照小区工程投资额或建安费的一定比例提出一笔资金，一次性支付给受聘的物业管理公司作为管理公司的起动资金或物业公共设施基金。这种有关物业管理资金来源的规定是一个好办法，既明确了发展商对其投资的物业应承担的物业管理方面的经济责任，也给在物业管理初始阶段，尚无资金来源的物业管理公司以费用上的保障。很多发展商从“肥水不流外人田”考虑与其将为数不少的资金交付受聘的物业管理公司，不如自己组建物业管理公司。这也是发展商对物业管理行业在认识上的片面性所致。通常，发展商并不介入高级酒店、高级智能写字楼、高级商业设施、高级会员制俱乐部等高档物业的经营管理。这是因为，上述物业的经营管理不仅需要有达到国际水平的专业理论，还需要十分丰富的经营管理经验，只有高水平的专业性物业管理公司才有胜任的可能。但对物业管理行为，很多发展商则不以为然，把物业管理仅看成是清洁、绿化、保安、维修等简单职务，没有什么专业管理可言。此外，从事物业管理既没有很多的资金投入，也没有什么经营风险，是一种易于操作、有利可图的行业。再者是尚不规范的物业管理市场及良莠不齐的物业管理公司的影响。如物业管理方面政策法规的滞后，物业管理专门人才的严重匮乏，注册物业管理公司条件的失之过宽等造成了物业管理市场一定程度的无序，也导致了物业管理公司整体水平、素质偏低，使得发展商难以选择到较为满意的物业管理公司。在此情况下，一些发展商才选择自己组建物业管理公司管理自建物业的方式。发展商通过组建自己的物业管理公司可以直接管理控制用于物业管理方面的资金，可以直接管理控制物业管理公司，可以利用物业管理公司开展多种经营，可以在管理自建物业的基础上，进一步开发物业管理市场，因而发展商乐于管理自建物业。但这类公司大多是认为物业管理是正在发售中的楼盘的营销展示的组成部分，行使对房产的售后服务，如果在全部售完后，开发商并不以入住的物业作为展示宣传开发的业绩和水平，建立公司品牌形象的话，开发商就会迅速避开物业管理的责任和费用。（3 ）由房产管理部门组建的专业化的物业管理公司。由于物业管理起步晚，物业公司形成的几种不同情况，造成物业公司服务质量，管理水平参差不齐。一些物业公司甚至徒有虚名，并不行使物业管理的有关职责，把企业型的机构演变成政府机构的延伸和政府职能的变异，这种在权力和强大的经济后盾保护下的物业管理公司，往往缺乏忧患意识；一些物业管理公司缺乏一定的技术力量和物业管理必需的设备，人员素质低下，不能适应一些高水平的物业管理服务的需要。因而政府才有必要通过法令法规的形式明确物业公司的权利和义务，及物业公司的资质水平，以便更好地为不同需求层次的住户服务。
3.共用与市政公用管理维护职责需区分的背景
物业管理包含的内容十分丰富，有房屋维修管理、设备、环境卫生、园林绿化、保安、社区文化等多项内容，因而在其经营、管理、服务过程中，与社会有关部门发生密切的关系。它涉及到政府行政管理部门，如公安消防、街道及房管、供水供电、煤气、电讯、热力、交通等多个专业部门。在旧的管房体制下，相应各服务项目的经费由政府和各有关部门负责，而实行物业管理后将所有的职责都推给物业公司，就会混淆物业管理中的工作关系。如有些小区供水主管道破裂也由物业管理公司进行修理，对本来就经费不足的物业管理公司而言，无疑是雪上加霜。又如在道路上摆摊设点，城管部门只收占地费，打扫卫生的事却留给了物业管理公司，结果是摆摊的赚钱，城管部门收费，物业管理公司花钱打扫卫生。这里既有行政关系又有经济利益。因而政府应出面协调对物业管理公司同各专业部门的职责分工，界定责任。
4.收费价格管制的原因
传统住房体制下，居民习惯于仅交纳低租金享受住房的维修管理服务，而在实行物业管理后，从思想上、经济上都难于接受收费服务，这是物业管理的一个主要问题。而从物业管理公司角度看，有些物业管理公司之所以起步艰难，其关键是不能解决经费来源，仅靠收费来解决物业管理的经费来源，大多步履维艰。住宅小区搞物业管理，其资金来源的渠道大致有公共设施设备、维修基金；按合同规定向住户收取的管理费收入；合同之外的特约有偿服务收入；小区内经营用房的经营收入；公司在小区内开展多种经营的收入。其中最主要的是第一渠道，它是开展物业管理的最基本的条件保证。如深圳规定，开发企业在住宅区移交时，按住宅区建设总投资的2%， 一次性向管委会划拨住宅区的公用设施专项基金，用于以微利或成本价购买管理用房及公用设施的重大维修。北京、上海、厦门、汕头的规定相近，大体将小区房屋建筑面积综合造价的2%提取公共设备、设施维修基金。 青岛市则采取报建缴纳方式，在小区开工前，开发单位维持小区管理基金缴费证明，到建委办开工手续。这里管理基金的30%由政府委托金融机构一次性贴息贷款给物业管理单位，作为其流动资金使用。但这一资金仅是物业公司的运作的启动资金，而物业公司的服务收费得不到住户的理解，因而物业管理公司初始都创业维艰，有些公司难免会出现经营上的亏损。而物业公司的企业化经营要求其在发展上也要尽快实现收支平衡。因而在住户承受能力较低，思想观念上尚难接受之际，物业公司向住户收取管理费只能是一个保本微利甚至保本无利的状况。现在的物业管理政策宣讲、报刊杂志上的文章呼吁几乎一致的语调是：“向住户收取管理费要充分考虑地区环境、经济发展水平等各种因素，一方面要向住户做好宣传解释工作，另一方面企业要提高素质，苦练内功，使住户觉得花钱买服务是值得的、等量的，这既赢得了住户的信赖，树立了企业形象，又在服务中增加了效益。”同时物业公司应大力拓展合同外的特约有偿服务收入，并用部分公共设施、设备维修基金投资一些项目或行业，使物业管理建立在坚实的基础之上，并实现“以业养业，区外补业”的经营之道。因而通常认为为使得收费既保障物业公司的利益，又能使得居民觉得收费有据可依，有必要出台物业管理服务收费规定。
从住户角度看，物业管理服务收费规定出台的原因是多方面的。首先是思想观念上的原因，居民长期形成的对居住环境及公用设施的“无偿使用，无偿受益”的观念根深蒂固，因而在物业管理服务收费上承受能力较低。其次，物业管理兴起之初，物业管理本身存在诸多问题：实质上主要行使的是售后服务活动；有些物业公司只收费不服务或多收费少服务，没有切实解决好居民的实际问题，使得本来收入就不高的广大居民，对这部分支出的去处心存疑虑。再次，居民对政府的惯性依赖。居民对一些基本的生活必须品的需求，如水、电希望政府定价，以避免这些部门形成垄断，致使定价过高。物业管理收费存在诸多问题，致使居民对于物业管理收费问题，也希望政府能定价，避免物业管理收费过高。
5.希望规范从业资质
物业管理是指利用现代管理科学和先进的维修养护技术，以经济手段管理物业，为住户和承租人提供高效、优质、经济的服务，使物业发挥最大的实用效益和经济效益。因此，物业管理需要的是懂经营管理、工程技术、维护技术又通晓物业管理业务的专业化人才。所谓经营，就是依据市场需要进行企业策划，准确市场定位，制定并实施销售或出租方案，评估租金或售价。所谓管理，不仅包括物业的日常修理和维护，还包括财务的综合管理，以保证经营服务的正常进行。因此如果物业管理人员，缺乏经营管理知识和意识，就会导致物业管理公司收入低下，甚至入不敷出。物业管理涉及到房屋的修缮，设备的维修和水电的维修等。它需要管理人员具备很高的专业工程技术水平。如熟悉和精通房屋的完损等级标准，并能做出正确判断；懂得房屋在何种情况下需要进行修缮，采用何种修缮工程；熟悉楼宅设施的保养周期，更新周期以及房屋养护内容等。随着建筑现代化的发展和人们生活水平的提高，房屋的附属设备越来越复杂。目前常见的设备包括供电系统、供排水系统、电梯设备、空调设备、供暖设备以及燃气设备等。要保证附属设备的正常运转和维修，就需要有较高的专业技术水平，熟悉所管辖设备的基本情况及各种工程技术人员。
随着科学技术的发展，现代化手段的不断提高，物业管理需要摆脱那种单纯依靠手工进行管理的思想方法和手段，引进成熟的科学技术参与到物业管理的具体实践中，采用自动化管理，以提高管理效率和管理质量，走专业化、现代化管理之路。国外早已采用计算机参与物业管理，建立了物业管理信息系统，如法国的“HABITAT400”系统。
在物业管理运行过程中由于一些住宅小区楼宇配套设施不齐或运作不正常，住户感到不方便，影响楼宇的销售和入住，这就要求针对新建物业进行超前管理或者叫早期介入，要求物业管理公司参与物业规划打好管理基础，也就要求具有相应的人员参与规划设计。
当前物业管理行业存在的一个相当普遍的问题就是人员资质不到位，结构不合理。一些物业管理公司人员配备不齐，管理人员只管收费，遇有维修事项只能做“传话筒”向上反映，何时解决，只有耐心等待。而就一个物业管理公司而言，对于人员结构及人员素质的要求都是较高的，除少量负责处理日常事务的人员外，更多的应配备业务精、专业通的技术骨干，如建筑工程师、机电工程师、管线工程师等等。但目前许多物业管理公司对此很不重视，收了费但服务不到位，严重损害了物业公司在社会上的信誉，给刚刚起步的物业管理行业带来很大的负效应，在此背景下，政府制定对物业管理人员实行岗位培训持证上岗制度，将改善物业管理公司人员素质较低的现状，促进物业管理的健康发展。
6.旧小区居民购买房改房后物管服务的需要
我国的物业管理经过几年的发展其成效是显而易见的，但由于起步的时间还不长，主要集中在对新建住宅小区及一些商品房、大厦的管理上。从整体上看，物业管理还没有普遍展开，尤其是旧小区的物业管理，比重还很小，各地发展也不均衡。前几年，考虑到旧小区实行物业管理的难度较大，因而要求在新建住宅小区率先推行物业管理体制，这在物业管理启动之初采取这一措施是必要的。但随着物业管理已有一定的发展，上海、大连、青岛等地在旧住宅小区推行物业管理也已取得一定经验的基础上，将物业管理扩展到旧住宅小区也将进一步促进房改的进一步深化。近年来，随着住房制度改革的推进，公有住房向个人出售逐年增加，售后维修养护管理问题也显得日益突出和紧迫。
物业管理经过几年的发展，整体上已积累了一些经验。 建设部第33号令仅对物业管理在新建住宅小区推行进行规定，为使得居住在旧小区的居民也享受到实施物业管理带来的良好居住环境，建设部1997年发出《关于加强公有住房售后维修养护管理工作的通知》，以实现全面的物业管理，并希望各地结合实际，制定具体办法，抓好公房售后物业管理工作，这实际上是政府为扩大实行物业管理的住宅范围，提高人民生活质量的一个有力之举。
7.希望规范物管合同
物业管理委托合同的签订对物业管理的实施起到越来越重要的作用。为规范这种委托管理行为，保护合同当事人的合法权益，使物业管理合同有关各方明确各自的责、权、利关系，用法律手段保护各自的合法权益，国家出台《物业管理委托合同示范文本》。在市场经济条件下，竞争越来越激烈，占领市场是每个物业管理公司的目标，而其履约能力的强弱，也反映该公司的社会信誉的好坏。按照委托合同中确立的管理范围，不断提高合同的管理质量，对于物业管理经营服务中确立行为的合法性、有效性，约束合同双方全面履行合约有重要意义。全面履约是指当事人双方应按合同规定，全面地完成自己的合同义务。合同一经订立，就具有法律效力，并受到法律的保护和制约，任何一方均不得随意变更和解除，合同双方必须全面履约，而实际上履约的过程就是减少或控制对方索赔的过程。因此，物业管理公司在业主人住时，必须按《物业管理委托合同示范文本》签订物业管理服务合同，合同既是物业管理公司实施管理的合法依据，也是业主因为管理单位不全面履行合同有权提出索赔的依据。
归纳上述内容，本文认为在滤去政策宣讲、伦理说教的词汇后，按经济人假定和制度经济学方法，可以整理出如下脉络：
本文认为整个房改（住房制度改革）过程中有关物业管理的政策法规的背景就有两个要点：第一是解决福利化的财政负担，不能再让地方政府和国有经济企事业单位承受住房物管开支，同时解脱城镇居民直接向政府要求改善住房条件的压力；第二，作为计划经济观念系统的延续，政府与居民之间仍然存在支配与依赖的习惯认识，居民认为物管服务应类似自来水、路灯、上海“徐虎”式的水电维修服务那样，由政府定价，负责监督；政府官员认为“文明示范”小区的绿化、环境卫生等等，如果比较美观漂亮，也是政府城管、房管工作的政治业绩。
政策调整之目的则由上述分析可得推论如下：在政府不负担物管服务费用以后，要设法平稳地让其他各方分担费用来源，同时在住宅小区体现城建、市政、市容的政府工作业绩。
根据本项研究的目的——客观分析政府在物业管理市场中可能起到的作用，下文将从居住小区使用运行的公用物品和外部性方面对物业管理服务市场进行分析，进而在理论上提示政府可能扮演的角色和发挥作用的范围，然后，就已出台的政策法规和有关情况进行剖析，最后按市场化资源配置规则，推出政府发挥作用的若干建议。
收稿日期：1999—01—16