略论我国外资银行监管法律制度的缺陷与完善，本文主要内容关键词为：法律制度论文,外资银行论文,缺陷论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据我国加入WTO的《服务贸易具体承诺减让表》，在入世过渡期结束之后，我国将赋予外资银行以国民待遇，取消对外资银行的业务范围、经营人民币业务的地域和客户对象等方面的限制。可以预见，我国外资银行的数量将进一步增加，经营规模将进一步扩大，外资银行对我国金融和经济的影响将进一步加深。外资银行在给我国银行业带来先进的管理技术和经验的同时，其业务经营的跨国性和金融风险的传导性也将给我国的银行监管和金融风险防范带来新的问题和挑战。为了规范和控制外资银行在我国的运营行为，防范和降低金融风险，维护金融稳定和安全，我们必须借鉴国际银行监管的成功经验，建立和完善我国的外资银行监管法律制度。
一、我国外资银行监管立法及其存在的问题
为履行入世承诺，国务院于2006年11月11日颁布了《中华人民共和国外资银行管理条例》以取代原来的《外资金融机构管理条例》，银监会于2006年11月24日发布了《中华人民共和国外资银行管理条例实施细则》，均自2006年12月11日起施行。自此，我国已经基本上建立起了以《商业银行法》和《银行业监督管理法》为基本法，以《外资银行管理条例》及其实施细则为特别法的外资银行监管法律法规体系。但与国际银行监管惯例和发达国家的外资银行监管立法相比较，我国的外资银行监管法律制度仍然存在如下主要缺陷和问题。
(一)立法效力层次低，体系混乱，彼此不协调
目前我国外资银行监管分别适用《商业银行法》、《银行业监督管理法》和《外资银行管理条例》及其实施细则等。其中，《商业银行法》和《银行业监督管理法》虽然是由全国人大常委会制定的，效力等级较高，但这两部法律主要是针对中资银行，难以在外资银行监管中发挥作用，因此监管外资银行的重任就只有《外资银行管理条例》及其实施细则来完成。但是，《外资银行管理条例》及其实施细则是由国务院和银监会制定的行政法规和部门规章，其特点就是效力层次不高，缺乏应有的法律权威性和稳定性，给执法带来一定的困难。同时，我国现行外资银行监管立法既有全国人大制定的法律，又有国务院颁布的行政法规，还有国务院银行监管部门发布的行政规章和其他规范性文件，体系较为混乱，而且各法规之间缺乏必要的衔接，缺少统一的调整和规范。例如，《银行业监督管理法》在立法中特别强调与外资银行监管立法的衔接和协调，但《外资金融机构管理条例》和新近施行的《外资银行管理条例》都没有如何与《银行业监督管理法》相衔接的规定。此外，我国内资金融机构实行分业经营、分业监管的体制，由银监会、保监会和证监会分别行使监管职责，但在另一方面，我国又允许外资金融机构混业经营。在我国银行、保险、证券三大监管机构分立而又尚未建立起有效的协调机制的情况下，难免会出现外资银行的部分业务游离于监管体系之外，形成监管真空，破坏金融体系的稳健和安全。
(二)对外资银行的监管目标和监管原则不明确
我国有关外资银行监管的主要法律法规，无论是以前的《外资金融机构管理条例》还是新近施行的《外资银行管理条例》，都没有对我国外资银行监管的目标作出明确规定。外资银行的监管原则是东道国对是否允许外资银行进入本国金融市场并对其运营和退出进行监督管理的态度和政策选择，在很大程度上决定着具体监管制度的设计和监管手段的采用，决定着外资银行监管法律制度的实效。目前世界各国对外资银行的监管主要奉行三大原则，即国民待遇原则、保护主义原则和国际合作原则。这些原则在我国的《外资金融机构管理条例》和《外资银行管理条例》中都没有明确的反映和体现。
(三)对外资银行的监管不全面、不科学，相关法律规定缺乏可操作性
金融监管机制比较成熟健全的国家对外资银行的监管主要包括三方面内容：一是市场准入监管；二是业务运营监管；三是市场退出监管。综观我国现行《外资银行管理条例》，对外资银行的监管主要集中在设立条件、业务范围、审批程序等市场准入方面，这方面的条文多达27个，而且大多非常详细，具有较强的可操作性。但相比之下，对外资银行进入后的业务运营监管和市场退出监管则非常薄弱。在外资银行的运营监管方面，现行《外资银行管理条例》虽然条文多达23个，但大多是一些原则性的规定，真正具有可操作性的条文只有4个。而且对外资银行的运营监管偏重于合规性监管，忽视对外资银行运营风险的监管，对外资银行的资本充足率变化、资本流动性状况、经营政策、内部控制和管理等不够重视，这与国际通行做法不一致。对外资银行市场退出机制的规定亦不健全，只规定了外资银行“自行终止业务活动”和“超过清理期限仍无力清偿到期债务”两种退出市场的情形。
(四)忽视与外资银行母国监管当局的合作
在加强银行业监管国际合作的呼声不断高涨的情况下，巴塞尔委员会于1997年推出《有效银行监管的核心原则》，为银行业监管的国际合作提出了许多原则和具体规定。我国虽然已经与一些外资银行母国金融监管当局签署了监管信息交换协议，实施了外资银行并表监管办法，但是，新近施行的《外资银行管理条例》在对外资银行的监管方面，仍主要依靠我国金融监管部门单方面的力量，忽视与外资银行母国监管当局的交流与合作。
二、完善我国外资银行监管法律制度的思考和建议
(一)制定专门的《外资银行法》或《外资银行监管法》，完善我国外资银行监管法律体系
建议由全国人大常委会制定一部《外资银行监管法》，专司外资银行监督管理之职责，对外资银行的准入、运营和退出等作出明确具体的规定。对于在实践中可能出现的一些具体的技术性问题，则可以授权国务院或者国务院银行监管部门制定相应的实施办法或实施细则。由此可以形成一个以现行《商业银行法》和《银行业监督管理法》为基础，以《外资银行监管法》为主体，以相应的实施细则或办法为补充的层次结构合理、相互协调的外资银行监管法律制度体系。在制定外资银行监管法时，尤其应当注意解决银行、保险和证券监管部门在对外资银行混业经营监管中的分工、协调与合作，避免对外资银行的监管出现真空和漏洞。
(二)明确规定外资银行的监管目标和监管原则
笔者认为，应当将以下几个方面作为我国外资银行监管的主要目标：(1)降低外资银行的运营风险，维持外资银行的稳健运行；(2)规制外资银行的经营行为，维护公众利益；(3)促进内外资银行公平竞争。对于外资银行监管应当采取什么样的原则问题，笔者认为，我国是WTO的成员国，开放金融服务市场，给予外资银行以国民待遇是我国在WTO下承担的条约义务，但我们又必须对本国银行业给予必要的保护，防止外资银行对本国银行业的过度冲击。根据GATS的规定和国际通行做法，结合我国金融市场和外资银行的具体发展状况和进程，我国宜采取对等的国民待遇原则，并辅之以最惠国待遇原则作为我国的外资银行监管原则。
(三)进一步完善外资银行监管的具体制度和措施
对外资银行的监管应当在维持现有的市场准入监管的同时，将监管重点转移到业务经营监管和市场退出监管上来。在对外资银行注重合规性管理的同时，加强对其日常运营的审慎性管理和风险管理。为此，我国应当限制外资银行在国内设置网点的数量、资产规模、业务范围和种类等；完善对外资银行的定期稽查和信用评估，全面监督外资银行的经营状况；督促外资银行建立完善的内部风险监控机制、自我约束机制和信息披露机制；监督外资银行制定并保持审慎的信贷政策、贷款审批管理程序，降低外资银行的经营风险。此外，还应当进一步完善外资银行的市场退出机制。进一步完善和细化外资银行退出市场的标准以及相应的清算、接管制度和程序，使之更具可操作性，防止出现金融市场的波动和金融危机。
(四)加强与外资银行母国监管当局的交流与合作
巴塞尔《有效银行监管核心原则》的出台，标志着银行监管国际合作迈入了新的阶段。我国对外资银行的监管经验不足、监管技术手段落后，因而更有必要加强同外资银行母国监管当局的合作。在市场准入方面，应当采取东道国与母国双重认可标准，以外资银行在其母国受到有效的监管为允许其进入我国的必要条件。在外资银行风险防范方面，应当与外资银行母国监管当局建立信息收集、分析和分享机制，借助快速便捷的信息技术，及时交换风险信息，建立起防范国际金融风险的安全网络；在互惠对等的原则下，允许外资银行母国监管当局对外资银行进行必要的现场检查。在危机发生时，可以请求外资银行母国中央银行进行最后贷款援助，与我国中央银行联合拯救外资银行，防止和降低外资银行破产倒闭引发的金融风险蔓延传递。
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