论赋予设区市的地方立法权，本文主要内容关键词为：立法权论文,设区论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2015)03-0109-08 党的十八届三中全会提出，要“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，十八届四中全会进一步提出，要“依法赋予设区的市地方立法权”。新修订的立法法也对拥有立法权的“较大市”作了广义的解释，即包括了“其他设区的市”，由此迎来了地方立法权的大面积“扩容”时期，这是我国地方立法体制的重大变革，必将带来广泛而又深刻的影响。但对除了现有的较大的市赋予了立法权外，对“其他设区的市”是否全部都要赋予地方立法权，一直存有争议，各界见仁见智。实际上，即使都赋予了设区市以地方立法权，也不是一赋了之，还有诸多问题需要研究。由于这里的“较大的市”，并不单纯指人口、面积、经济发展，而是由于所处地位及历史原因的不同从立法权的角度来界定的一种特殊意义上的市，因此，为了更为准确，本文将目前使用的“较大市”都统称为“设区的市”。 一、设区的市地方立法权的历史发展 我国地方立法权的获得方式，除了通过宪法、地方组织法对设区市的地方立法权进行规定外，在地方立法权的获得过程中，我国还广泛地使用了特别授权方式。 就法律赋予地方立法权而言，在学术界，通常将我国地方立法权的发展过程分为三个时期：第一时期是1949年新中国成立至1954年宪法颁布，属于分散立法模式时期；第二时期是1954年宪法颁布至1979年地方组织法颁布，属于中央集权立法模式时期；第三时期是1979年至今，为集权的分权立法模式[1]。但如果从设区市地方立法权发展作为视角，自新中国成立以来到立法法修订之前，设区的市的地方立法权历经反复，即全面开花——全部取消——有区别地赋予三个阶段。 第一阶段，地方立法权的全面开花阶段。建国到54宪法颁布之前时期，从省级到县级都有地方立法权，自然，所有的设区市都有地方立法权。根据政务院1950年1月6日第十四次政务会议通过的《省、市、县人民政府组织通则》规定，省人民政府委员会可以“拟定与省政有关的暂行法令条例，报告主管大行政区人民政府转请中央人民政府政务院批准或备案”；市人民政府委员会可以“拟定与市政有关的暂行法令条例，报告上级人民政府批准施行”；县人民政府委员会可以“拟定与县政有关的单行法规送请省人民政府批准或备案”①。 第二阶段，地方立法权被全部取消时期。即从54宪法颁布后到1979年时期。54宪法将所有的立法权收归全国人大，确定了全国人大拥有绝对立法权的中央集权立法体制，甚至全国人大常委会也只是享有解释法律、制定法令的权力。由于宪法和法律没有对地方立法权进行规定，因此原先的包括设区市在内的地方立法职权实际上已被取消。在地方上，除了民族区域自治地方有地方立法权外，其他所有的地方，包括设区的市都没有地方立法权。75宪法与78宪法延续了54宪法的立法体制。出现这种状况的原因与当时的政治需要、国家主要领导人的认识以及计划经济体制相吻合。“然而，单一制的国家性质，幅员辽阔而各地发展又不平衡的现实国情，决定了我国必须塑造既统一又分层次的立法体制，合理配置中央与地方的立法权力”[2]。 第三阶段，有区别地赋予设区市以地方立法权。1979年至立法法修订之前，为调动地方积极性，开始将立法权有区别地赋予了地方。1979年7月五届人大二次会议通过了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称地方组织法)，赋予了地方以一定的立法权，但只是将地方立法权赋予了省级人大及其常委会。1982宪法确认了此项地方立法制度。1982年在第一次修改地方组织法时，对设区市规定了“可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”②，还不属于真正意义上的地方立法权，仅仅是草案的“拟订权”。1986年第二次修改了地方组织法，规定省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市的人大可制定地方性法规，将草案的“拟订权”修改为法规“制定权”，明确了设区市的地方立法权。2000年的《立法法》又明确将经济特区所在地的市列入较大市范围，赋予其地方立法权。 上述通过法律方式对我国设区市地方立法权的配置存在最大的问题是，同一治理层级的地方立法权存在严重的不平等现象，有选择地赋予地方立法权，造成各地公民生活在不同制度安排下、不利于加强政治认同、地方间竞争不公平等诸多不利的结果[3]。而且，在可接受性上也存在着问题。 就特别授权方式赋予地方立法权而言，我国先后通过全国人大的几次特别授权，使得某些设区的市获得了地方立法权。主要是几个经济特区的地方立法权。1992年7月1日，七届全国人大常委会通过了《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》，授权深圳市人大及其常务委员制定地方性法规、授权深圳市政府制定规章的地方立法权。后又通过类似的方式，分别于1994年3月22日授予厦门市人大及其常委会和政府、1996年3月17日授权汕头市、珠海市人大及其常委会和政府以地方立法权。此项地方立法权后来得到了《立法法》的确认。以特别授权方式概括性地赋予经济特区以地方立法权，虽然对解决改革过程中紧迫问题具有立竿见影的效果，但也带来诸多问题③，属于立法不健全背景下的特殊产物，不宜经常使用。 我国共有282个设区的市，在立法法修订之前的地方立法体制下，我国仅有49个设区市拥有地方立法权，其中，包括27个省会城市、18个经国务院批准的较大的市(其中，重庆市于1997年升格为直辖市)以及4个经济特区所在地的市。还有233个设区市没有获得地方立法权，也就是说，大部分设区的市都没有地方立法权。而立法法修订后，这个局面将得到彻底改变。 二、赋予设区市的地方立法权是必然趋势 对所有设区市赋予地方立法权，是我国政治、经济、社会发展到一定阶段的必然产物，是充分发挥地方积极性、主动性和创造性的需要，也是十八届四中全会所倡导的“完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”的必然要求。 1.经济发展的需要 经济发展到一定阶段，尤其是市场经济进入较为发达的阶段，对法治的需求异常迫切。当初依次赋予18个设区市地方立法权的时代背景首先就是与经济发展的需要密切相关。例如，深圳、珠海、厦门等，作为对外开放的窗口，赋予其地方立法权，更有助于其采取更为灵活的方式来发展本地经济。而今，经济发展水平已经比当初赋权时大不相同了，不再局限于几个城市，而是全面开放，发展水平也今非昔比。市场经济是生产力发展到一定阶段的产物，市场经济强调以市场手段来配置资源，市场经济交往主体间彼此平等，不存在等级层序关系，对市场经济各种关系的调整不能仅依靠行政强制手段，需要更多借助于法律，法律是规范市场、推动经济发展的重要要素。市场经济就是法治经济，市场经济属于非人格化的经济，需要更多的具有稳定性可预见性的行为规则，各个环节都需要行为规则进行调整。这也是温州等经济比较发达城市多年来申请成为“较大的市”以获得地方立法权的热潮一浪高过一浪的重要原因。马克思在谈到社会分工时，曾说过，“社会分工则使独立的商品生产者互相对立，使他们不承认任何别的权威，只承认竞争的权威，只承认他们互相利益的压力加在他们身上的强制”[4]。没有立法权的地方主体，面对具有法律拘束力的规则的制定，显得无可奈何，只得借助于“红头文件”式的变相立法，虽解决了临时之需，却陷入了频频违法以及因地方领导人的变换而“朝令夕改”的怪圈。而赋予了设区市以地方立法权，地方可以及时构建符合市场要求的有序规则，为本地的经济发展提供有序性与稳定性的行为规范，满足本地各类经济主体的需要；并使得这些城市可以根据本地情况，运用法治手段在经济发展中“先行先试”，解决本地经济发展中的瓶颈，更好保障和促进本地区经济和社会发展。 2.解决社会矛盾的需要 社会转型时期，各种利益冲突明显，矛盾较为集中，各类群体性事件不断爆发。以往我们惯用人治手段，用行政命令压制、用经济手段维稳、用“盖帽子”方式掩盖等，正如有些学者所描述的那样：“群体性事件发生后，在一些领导干部中有一个默认的‘成功标准’：就是快速把势态压住，至于手段是否合法，是采取高压手段‘维稳’，还是乱许愿，乱施‘恩惠’，‘花钱买平安’的手段‘维稳’，所形成的社会导向是‘能闹的孩子有糖吃’，‘老实人受欺负’，老百姓的问题是大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”[5]。这种解决方式具有不稳定性、临时性等特点，缺乏连续性、长期性、平等性和可预见性，虽然暂时平息和隐藏了矛盾，但矛盾并没有得到根本解决，反而使得旧的矛盾不断积累，新的矛盾不断形成。十八大提出要用法治方式解决社会矛盾，“以法治的思维方式定纷止争，把法治方式作为解决纠纷的最终和最权威的手段”[6]。所谓社会矛盾化解的法治方式，是指在化解社会矛盾过程中，以合法处置为中心，适当运用合法合理的策略，采用多元方式，遵循法治原则和法治精神，处理社会矛盾和纠纷，达到既恰当解决社会矛盾，又实现保障公民权利、维护社会公正的目的[7]。尽管一切社会意识、社会规范都有调处社会关系、化解社会矛盾的作用，但与其他社会规范相比，法治方式是化解社会矛盾的重要的、精巧的、不可缺少的手段[8]。而用法治方式解决社会矛盾，首先必须具有充足的行为规范，否则，便进入无法可依状态。而行为规范的来源，既需要中央立法的依据，更需要具有特色的地方立法规范。 3.发挥法治在地方改革中引领作用的必然结果 新一届中央领导高度关注改革，先后出台了涉及各领域的改革方案和措施。在我国改革的进程中，地方一直是重要主体，对全国性改革具有重要引擎作用。各地方必须按照中央的要求和部署，加大地方各领域的改革的力度。但改革必须在法治的轨道上推进，正如习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调的那样：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”④。各地方在改革推进的过程中，亟需新制度的引领和推动，需要地方法治的依据和促进。然而，由于地方立法权的缺失，许多地方试点和革新游离在法治之外，随意性、变动性强，甚至不得不选择采用非法治手段或者迂回地推行改革，经常出现所谓“良性违法”现象，使得地方改革试点的违法风险和成本加大[9]。例如，对于城市管理综合执法问题的改革，由于中央没有关于城管执法的统一立法，各地尤其是没有立法权的设区的市虽然设立了城管机构，并将公安、城建、工商、环保、卫生等部门的执法权统一由城管执法机构行使，但因为缺乏明确的法律法规依据，以至于在实践中备受质疑和争议，这也是城管执法暴力冲突的根源之一。赋予地方立法权，地方可以及时制定出对地方社会现实改革进程具有引领和推动作用的前瞻性行为规范，激发地方改革活力，为地方改革提供法治的支持，满足地方在改革创新先行先试方面的法治需求，也充分体现地方改革于法有据的法治精神，确保地方改革在法治轨道上运行。 4.中央立法难以满足地方诸多事务解决的需要 虽然有中央立法，但由于中央立法的普遍适用性特点，其只能对相关领域做原则性概括性规定，难以兼顾各地的具体问题，尤其是在经济领域内的立法，很难做到或无需做到事无巨细的规定，往往留有一定空间让各地根据本地实践需要加以具体化或补充。而且，对于像我们这样的大国，不可能没有地方局部的特殊利益，对于这些纯属于地方事务的领域，中央立法更是无暇顾及，需要地方立法来解决。在中央立法无法及时供给时，就需要赋予地方以较多的立法权，对那些没有立法权的设区的市赋予其立法权是必然要求。而且，在以法治推进过程中，地方立法有其独特优势，地方立法者更易于准确把握地方的特殊性。可以说，较大的市的地方立法，弥补了中央立法过于原则的法制短板，丰富了城市治理的制度资源，推进了以法治市的历史进程[10]。 实际上，在国外，不仅联邦制国家的地方拥有较大的地方立法权，而且单一制国家，一般都赋予了地方以立法权，而且，均实行普惠制，而不是特惠制，与人口、经济规模等指标无关[11]。例如，法国有36800多个市镇，20世纪80年代初，法国议会通过了《有关市镇、省和区的权力和自由法案》，规定无论其人口多少、经济发展状况如何等，每个市镇(除巴黎外)议会都可在宪法或法律范围内行使一定的自主立法权。在日本，地方公共团体⑤的议会都可以在不违反法令的范围内可以就其主管事项制定原则[12]。韩国宪法和地方自治法也规定，在法令的范围内，地方自治团体⑥可以制定有关其事务的条例。而在我国，作为发展的前沿区域，适时扩大赋予范围，使更多设区市拥有地方立法权是一种趋势，也是借鉴国外立法趋势的一种结果。 三、赋予所有设区市以地方立法权可能出现的问题预测 设区市地方立法权的赋予是一把双刃剑，在带来发展机遇的同时，也同样可能存在一定隐患，对其进行预测，有利于采取相应对策以趋利避害。 1.地方法治碎片化的出现 目前，我国设区的市有立法权的毕竟是少数，除了31省会城市外，仅有18个设区的市拥有地方立法权，即使如此，也已经出现了法治地方化甚至碎片化的情形。有人统计，在《消费者权益保护法》之外，还有38个地方制定了地方性法规或地方规章。消费者权益保护作为市场法治的一个重要范畴，绝大部分规则都应做到国内统一[13]，而地方各自规定，影响了关于消费者权益保护法治的国家统一，甚至出现不同地方的消费者权益有较大差异的不平等现象。随着赋予了所有设区的市以地方立法权，虽然会出现各地立法百花齐放的局面，但可能会加剧立法的碎片化。作为单一制国家，我国的法治是一个统一和谐的系统，各地方法治属于子系统。而地方立法权的普遍赋予，在地方立法普遍开花的情况下，“各子系统往往受其功能角色的限制，容易将注意力只放在其自身所辖领地内，从而破坏系统的整体性并割断与其它子系统的联系”[14]，针对相同或相近事项，将出现几百部法律法规规范，相互间矛盾冲突在所难免，更形成了法治建设中的地方化、碎片化现象，给国家的法治统一，甚至给一个省级区域的法治统一都带来了巨大挑战，如此下去，将损伤法治的权威，也给执法、司法和守法带来困难，使得良法之治目标难以实现。 2.立法质量的担忧 立法是一种以精确的方法和技巧来准确表述客观规律的科学活动和技术活动[15]，影响地方立法质量的因素很多，但立法机关人员的素质是重要因素。虽然都是设区的市，但由于所处区位的经济、文化、社会等发展水平不同，公职人员的立法经验和素质也差异很大，有的地方立法机关的人员无论在立法观念、立法技术运用、立法经验方面甚至文化水平上都远远满足不了从事立法的需要。地处沿海发达地区的设区市普遍优于偏僻落后的西部内地城市，这是客观因素造成的差异，不能不正视这个现实情况。因此，各地立法机关人员的层次不齐，立法技术水平参差不齐，都赋予立法权，有的城市的立法质量难以保证。再加上部分地方领导喜欢拍脑门决策，立法缺乏科学规划，地方立法可能沦为地方领导的附庸，领导的一句话便催生出一部地方法的现象也不是没有，如此情形下的地方立法，其水平也必然千差万别，也不排除出现一些质量低劣之法。立法质量不高通常表现为：对社会现实的具体把握不够准确；法律外在形式的缺陷导致内在精神表述的不完整，文字的缺陷、立法技术上的缺陷等[16]。而地方立法质量不高，不但影响地方立法的良性发展，而且将极大制约地方法治建设的进程，给经济、文化和社会的发展带来负面影响，也影响了公民对法治的信仰、尊重和遵守，影响地方法治的实现。立法不在于数量多，而在于质量高。如此多的地方立法主体，难以保证高质量的立法规范。 3.地方保护主义的强化 在曾经的“财政包干”、“分灶吃饭”等制度安排下，各级拥有了相对独立的经济利益，具有了像“经济人”那样基于经济利益从事经营活动的积极性[17]。由于拥有各自的地方利益，再加上政绩考核的需要，地方保护主义仍然非常强势，并在某些地方有愈演愈烈之趋势。地方保护主义形式多种多样，张千帆教授曾将地方保护主义做如下归纳：直接控制外地产品销售数量；采取行政定价的办法提高外地产品的价格；以加强市场管理和市场监督为由对外地产品实行超标准的报检要求；还表现为打击本地生产的假货不力、政府或企业在采购或建筑工程的招标过程中照顾本地企业以及在行政边界设立关卡等行为[18]。在地方没有立法权的情况下，往往通过红头文件规定各类地方保护主义措施。而一旦拥有了地方立法权，地方立法就极易与地方保护主义相结合，可能利用所取得的立法权，将地方保护主义的措施写入地方立法之中，使地方保护主义披上合法外衣，并更加固化各种保护措施。例如，在选择立法项目上，保护本地稀缺资源和市场成为各地立法的主要项目；对不同主体规定不同的权利义务，通常本地主体享有更多的权利，承担更少的义务，而外地主体承担更多的义务，享有更少的权利[19]。这对清除行政壁垒、建立全国统一的大市场将带来不利影响，“地方保护主义形成的市场分割、地方封锁、人为垄断导致或加剧宏观经济的恶化，造成地方经济的饮鸩止渴和误入歧途。尤其是在市场经济大发展的今天，任何地方保护都是违背市场竞争法则的，只会为地方经济发展设置障碍，给地方长远发展带来严重危害”[20]。再加上地方性法规往往是各级法院审理案件的依据，这将加重司法的地方保护主义色彩，影响司法的公平公正。 4.侵蚀中央立法权的危险 在立法权的划分方式上，单一制国家与联邦制国家不同。联邦制大多采取由宪法明确划分中央与地方的立法权限，其分权制度存在合法性和天然合理性，中央不得侵犯地方立法权，地方也不能侵犯中央立法权，而且还对剩余权力的归属作出了安排，将剩余权划归各州所有。单一制国家不存在分权问题，“地方权力来源于中央的授予，地方没有固有的立法权，地方立法是授权立法，而非职权立法”[21]。作为单一制国家，我国宪法规定是在中央统一领导下充分发挥地方积极性、主动性，中央立法是基本的立法，地方立法是中央授予的，是国家立法的补充。“地方立法与中央立法相比，处于相对次要的地位，一般要以中央法律、法规为依据，或不能与其相抵触”[22]。现实中，不少地方立法过程中越权立法、借法扩权现象盛行，地方立法权的不断扩张，侵蚀了中央立法权。立法冲突中的下位法违反上位法情形中，许多都是地方立法侵犯了本来应该由中央立法而在没有中央授权的情况下制定了地方立法。而当所有设区市都获得地方立法权时，侵权、越权现象将不断增加，并进而影响中央的立法权力。 四、赋权与考查评估相结合的渐进路径 可采取如下措施，使设区市的地方立法权得到有效赋予和行使。 1.采取成熟一个赋予一个的渐进方式 从理论上讲，我国233个尚未获得地方立法权设区的市，每个城市都应该赋予其地方立法权，但在实践操作上可以根据不同城市的具体情况，采取逐步的、渐进的原则，成熟一个，赋予一个。首先，在标准方面，人口数量和经济发展可以作为考虑的因素，但地域面积不能考虑，像西部不少城市面积都不小，但对地方立法权的需求并不迫切，甚至都不一定需要；反之亦然。应把地方法治建设情况、依法行政状况、公务员自身的素质等作为重要的考虑因素。其次，应以地方申报为前提，而不是采取“由省、自治区的人民代表大会常务委员会根据本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况等因素确定”。是否申报，体现了设区市对地方立法权的需求程度以及条件具备情况。第三，对设区市是否具备地方立法权条件的审查，不应交由省级人大常委员来决定，这里，全国人大常委会不能仅起着“备案”作用，而应起着审查和把关作用。当年对18个较大市地方立法权的批准，要么是国家权力机关授权，要么是国务院审核批准。即使现在要全面放开设区市地方立法权的赋予，也要进行把关，以此也可以使设区市珍惜地方立法权的行使，促进其高质量地进行地方立法。为此，国家权力机关要制定赋予设区市的地方立法权的考核标准，对设区的市应当具备的立法条件进行明确规定，并将此作为评价各地立法情况的标准；各地设区的市采取逐个申报的方式，对本地的依法行政水平、地方权力机关和政府人员制定立法能力情况、拟需立法的事项、对立法权要求的迫切性等进行阐述，并递交证明材料；国家权力机关会同相关省级人大组成考核小组，吸纳专家学者参加，对申报的设区的市进行考查，根据其情况考量决定是否具备了行使地方立法权的条件，并决定是否赋权。通过循序渐进的方式，列出一个时间表，先赋予部分经济社会发展水平以及城市自治水平较高的城市以地方立法权，逐步分期分批赋予设区市以地方立法权，而不是一步到位、遍地开花式地全部赋予。 2.一定期限内对受赋权的地方立法加强审查 对已经赋予了地方立法权的设区的市并非一赋了之，而要在一定期限内对其立法质量进行监控，监控的方式就是加强对其制定的地方立法进行合法性审查，即对考核合格并赋予地方立法权的设区的市，在赋权的2年内对其所立的法加强审查，全国人大常委会和该市所在省的权力机关要成立专门的机关和专门人员来加强对这些市地方立法的审查，审查其地方立法的合法性，并及时提出修改纠正意见和建议，确保其所立之法的质量。当然，目前要做好对设区市地方立法的审查，必须做如下几个方面的改革：首先，要改革设区市地方立法需经过省级权力机关批准的规定。因为，随着“拥有地方立法权的地方在数量上的增加，不仅极大地增大了事前审查的工作量，更使得解决法规冲突的制度性需求也呈几何数增长”[23]，让省级权力机关再履行审批程序，将使之难以有精力承担此任务。对目前立法法中所规定的较大市的立法要报省级人大进行批准的监督方式，要改为备案审查的方式，使得省级权力机关集中力量来加强对设区市的地方立法的备案审查工作，不必既批准又审查。其次，省级人大要有专门的备案审查机构。关于我国备案审查制度，有学者指出，“备案审查制度面临着不少的缺陷：备案机关缺乏审查权；备案审查决定的冲突；备案审查性质的模糊；备案机关缺乏上位法解释权等”[24]，这些缺陷同样也存在于省级备案机关。为加强对设区市地方立法质量的把关，省级人大要成立专门的审查备案室，吸纳有高校教授、专职律师等组成的备案审查机构，代表省级权力机关全权负责对设区市地方立法的备案审查工作，其做出的审查结论，可以作为省级人大常委会的决定，具有法律效力。 3.设立对设区的市地方立法权的定期评估制度 备案审查属于日常性立法监督，而定期评估是对设区市的立法情况进行整体性的评价，属于一种立法评估的行为。关于立法评估的标准，一般认为有以下方面：一是合法性标准、二是合理性标准、三是协调性标准、四是时效性标准、五是技术型标准[25]。但对设区市的地方立法，出于提供立法质量的目的，应着眼于合法性评估以及立法技术方面的评估。合法性是最基本的要求，也是设区市地方立法权行使的底线。而立法技术方面的评估，是从立法自身规律的角度，“立法技术乃依照一定体例，遵循一定之格式，运用妥贴之词语(法律语言)，以显现立法原则，并使立法原则或国家政策转换为具体法律条文之过程”[26]，是立法主体在立法活动中所遵循的方法和操作技巧[27]，是立法质量提高的重要环节。立法技术的欠缺，甚至拙劣，将影响立法质量，影响实际操作并进而影响立法的实际效用。在评估的时间方面，可规定，在赋权满3年后对设区的市的地方立法权行使情况进行合格评估。通过评估，衡量该设区市地方立法权的实际运用情况，并作出结论。对评估合格的，该市将正式获得地方立法权，对评估不合格的或不需要再保留立法权的，将暂停地方立法权的行使，由其所在的省级权力机关代为行使，待条件具备之后再继续赋权行使。 4.科学配置地方立法权限 党的十八届四中全会在决定中要求“明确地方立法权限和范围”，但如何明确，则需要进行科学设计。在立法法修改过程中，有人一直主张设区的市只能“就城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规”。问题来了，新获得地方立法权的设区市拥有仅仅这几项地方立法权，而以前已获得地方立法权的27个设区的市的地方立法权限大于这几项，势必造成同是设区的市而地方立法权限却有较大差异的新的不平等现象。如果将所有设区市立法权都局限在此范围内，实际上又是对以前较大市地方立法权限的缩减，也会引起他们的不满。现在需要界定立法权限的，包括中央与地方的立法权限、省级与设区市的立法权限、设区市的权力机关与政府间的立法权限等，其中，最关键是中央与地方立法权限。“进一步研究国家的法制统一应当在哪些事项上统一、如何统一，哪些事项不得不由中央立法规定，而哪些事项可以放开由地方规定，对中央与地方的立法权作出更明确的划分”[9]。关于中央与地方立法权划分上，曾有“重要程度”与“影响范围”标准之争[28]，实际上，这两种标准都各有其合理性和不足，而且，在实践中往往两者兼而有之，很难作出区分。笔者认为，首先，对设区市立法权限的界定，最关键是赋予其自我管理、自我发展功能，特别是城市规划、城市建设、城市管理、城市应急、城市生态文明建设等城市自治功能方面的事务；属于“本地方特有的，具有本土性和地域性”[29]的地方立法专属事项，赋予地方更多的自主立法权，最大限度地激发地方活力，不能仅仅限于“城市建设、城市管理、环境保护”等三项权限。其次，设区市的地方立法应着重于具有创新性、特色性的立法，而不是执行性立法。目前，地方立法在执行法律、行政法规等方面进行细化的执行性立法太多，而具有本地特色的创制性立法太少。地方立法要本着节约性原则，以必要为原则，而不是重复的照抄性立法。应更加明确地规定：法律、行政法规等需要地方作出执行性立法的，应当对执行性立法的事项作出明确规定，凡是没有规定的，地方都不应进行执行性立法。 收稿日期：2015-03-10 注释： ①详见《政务院公布省、市、县人民政府组织通则》，中华人民共和国国史网，http://www.hprc.org.cn/gsgl/dsnb/gsbn/1950n1/7r_1/200906/t20090603_2448.html. ②1982年地方组织法，第27条第二款。 ③以特别授权方式对经济特区进行授权，往往由于授权范围的抽象性和模糊性，造成被授权地方主体的立法权几乎没有限制；还可能造成一个省级或市级行政区域内法治的不统一。此外，由于一般的地方立法权遵循的是“不抵触”原则，而经济特区的立法可以作出“变通”，如何防止经济特区立法主体偏爱这种“变通”，成为现实中必须解决的新问题。 ④详见《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议》，中央政府门户网，http://www.gov.cn/ldhd/2014-02/28/content_2625924.html. ⑤日本地方公共团体，包括47个都道府县、739个市、1317个町、339个村等。 ⑥韩国地方自治团体的种类包括：广域地方自治团体和基础地方自治团体。其中，广域地方自治团体包括特别市和广域市以及道，而基础地方自治团体包括市和君以及区。目前，有16个广域地方自治团体和230个基础地方自治团体。标签：法律论文; 地方立法权论文; 立法原则论文; 法治政府论文; 城市经济论文; 法律制定论文; 社会改革论文; 宪法监督论文; 法治国家论文; 地方保护主义论文; 宪法修改论文; 评估标准论文; 经济学论文;