公推直选干部的管理问题——对成都市公推直选乡镇党委书记的监督与激励机制的探索，本文主要内容关键词为：成都市论文,激励机制论文,党委书记论文,乡镇论文,干部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】D262.2 【文献标识码】A 【文章编号】1008-6323(2006)02-0093-03
以公开推荐、直接选举的方式任用乡镇党委书记，是成都市推进基层民主政治建设的重要载体和突破口，为干部选任方式改革做出了积极探索。但是，对公推直选干部、特别是乡镇党委一把手，该如何管理，应该建立什么样的监督激励机制，则是进一步深化干部体制管理改革的重要内容，也是成都市基层民主政治建设能否可持续发展面临的重要问题。
一、成都市公推直选乡镇党委书记监督、激励机制的现状及问题
从我国干部管理序列来看，乡镇党委书记既属于党政干部序列，也纳入了公务员管理的范畴，对其的监督激励应按照干部管理的有关要求进行，特别是公务员法实施以后，对乡镇党委书记的监督管理也随之进入法定程序。但是，由于乡镇工作的特殊性，对公推直选方式产生的乡镇党委书记的管理在我国干部管理序列中还是一个特例，还没有专门的具体管理办法。怎样才能在现行的《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》以及即将施行的《公务员法》等有关规定的基础上，对公推直选干部、特别是乡镇党委一把手进行有效的管理，应该建立什么样的监督激励机制才能充分调动公推直选的乡镇党委书记的积极性，在这方面，成都市有关部门以及各试点乡镇都进行了一些有益的探索。
成都市委组织部在组织、指导基层民主政治建设的实践中和大量调研的基础上，制定出了《成都市乡镇党委书记公开推荐直接选举试行办法》及13项配套制度，从选举制度程序、党政班子的组成，对党委工作的指导，对乡镇党委书记的管理考核、党务公开、群众对党委工作的监督等方面对基层民主政治建设提出了具体要求，是目前较为完整的一套规范乡镇民主政治建设的制度。新都区则在市委文件的基础上，进行措施细化、制度配套，对已有的公推直选乡镇党委书记监督激励机制从制度上进行了完善，制定出了关于镇党委书记公推直选及管理的意见以及涉及公推直选工作的监督、镇党委书记述职评议、考核奖惩、质询、罢免等方面的9项配套制度。可以说是目前公推直选乡镇党委书记监督激励方面较为完整的制度范本。其它试点乡镇也有相应的有自身特色的制度办法出台。比如，都江堰市全面开放基层党务，党员可对要求公开的内容“点单”，实行“点题限期答复”；锦江区实施的书记、委员的连带责任管理制度(即书记和委员选举同上、罢免同下)，干部离岗考察，领导干部随机考察，领导班子和领导干部思想作风巡察及巡察工作月报等制度；彭州市建立的报酬拴心留人机制，建立绩效挂钩的目标奖励和专项奖励制度；温江区的严格镇党委民主生活会制度，谈心谈话制度，日常考察、民主测评、随机暗访、年度经济责任审计制度，镇党委工作的综合评定、量化考核，以及谈话、诫勉、奖励、罢免等相应的奖惩措施等等。由于公推直选是一次新的制度创新，其监督激励机制的建立仍处于探索阶段，还不好从总体上予以评价，但我们仍然可以深深感受到成都基层民主建设大潮的澎湃。广大基层干部在推进基层民主过程中，正在努力把初步的实践成果上升为对长效机制的探索，突出基层民主政治建设的制度化、程序化和规范化。有了这些制度，对于我们推进和完善基层民主政治建设，加强对公推直选乡镇党委书记的监督激励就有了可资借鉴的经验和方法。
然而，对公推直选乡镇党委书记的监督激励机制的探索还是初步的，从调研中我们感到有一些问题值得引起重视。一是部分基层干部对基层民主政治建设的重要性和必要性认识不到位，有的甚至将其与农村经济的发展对立起来，缺乏主动参与的热情，处于等待观望的状态，对公推直选后群众监督的力度加大也有畏难情绪；二是发展不平衡，大多数区县和乡镇公推直选及相关的制度建设处于起步阶段，群众的参与程度还比较低；三是有的地方存在奉命行事、简单化的现象，对组织部门下发的公推直选试行办法及13项配套制度，没有认真组织学习，在具体落实上研究不深、下的功夫不够，工作仍停留在对公推直选数量的追求上；四是制度不配套，忽略了民主是一整套相互关联的程序，是一个系统工程；五是制度措施停留在纸上、会议上，成为应付上级检查、目标考核的应景之作。这些问题不解决，将成为成都市继续推进公推直选以及基层民主政治建设的重要制约因素。
二、建立完善公推直选乡镇党委书记监督、激励机制需要从多方面努力
虽然对公推直选乡镇党委书记的监督与激励的探索刚刚起步，但从村民自治试点开始，以选举为核心的基层民主建设已经进行20多年了。这些年来，对与民主选举相配套的民主监督和管理的探索从未停止过，其中也不乏比较有成效的举措和创新。但总的来看这些探索主要还是集中在村级两委班子。观察基层民主建设的进程，不难发现，与民主选举相比，选后的民主监督和管理更难操作，而对乡一级政权的监督就更难。这既有基层民主建设推动者的原因，也有当前基层政治生态环境的制约，不是简单制定一些制度和措施就能解决的。
从基层民主建设发生的途径来看，目前基层民主主要是上级党委政府推动的结果，从选举制度程序的设计、运行到对公推直选干部的监督考核办法的制定，都体现着官员的操控。这在中国现行的体制中是必要的，而且执政者主动限制自己的权限和任期，也是其政治文明度提高的表现。但是这种以行政方式要求的民主也使得基层民主的发展容易充斥长官意志，或偏离基层实际，或演变为上级的赐予或馈赠，反而降低群众参与的积极性。而且当某些官员感到民主的进程、特别是民主的监督与自身利益相左时，也会趋向于做表面文章，使民众的知情权、参与权、决策权和监督权大打折扣，行使的权力空间遭到挤压，使基层民主有名无实，从而使民众失去对基层民主建设的信心；而没有民众广泛的积极参与，基层民主建设就失去了支撑，监督与制约就只能停留在纸上、会议上，基层民主建设最终也就只会是一场走了样的政治秀。
从当前农村的现状来看，多数农民受自身经济条件的限制和文化素质的制约，对参与农村基层民主建设的心理准备明显不足，适宜基层民主政治建设的经济的、社会的及文化的基础都还比较匮乏，诸多因素制约着普通党员和群众对干部的监督制约。比如，在许多落后乡镇，集体经济力量较弱，农民与集体的联系纽带因经济分配关系的改变而显脆弱，个人利益的提升与其关联度不大，不少人还在为基本的生计发愁，因而缺乏追求农村基层民主治理的热情和动力而不想监督；目前农村的组织化程度太低，农民群众的声音太小，力量太弱；对乡镇工作，一般党员群众也没有多少话语权，根本无力监督；基本制度不完善，群众的民主素质较低，与乡镇领导的联系也很少，想监督也无法监督；对一些有做秀嫌疑的民主形式，老百姓不信任，也就不愿监督；行使了监督权却没有结果，甚至遭到打击报复，于是不敢监督。
从对公推直选干部的激励来看，也显得不够。主要是由于制度还不健全以及政策不够明朗等原因，参选者对选上以后的待遇、个人发展的空间、前途以及下来以后的生活保障都不是很清楚，而影响参选的积极性；而选上以后必须面临的更加尖锐的对上对下的矛盾，也让许多干部对是否参加竞选心存疑虑。以上这些问题不解决，公推直选乡镇党委书记的基层民主建设就难以经受住实践的考验。
针对以上问题，我们认为，对公推直选乡镇党委书记的监督和激励应该从以下几个方面努力：
1.建立完善有关制度。首先县级以上各级党委及其人事部门，应按照有关法规，分批制定出台关于公推直选乡镇党委书记的公开选拔、竞争上岗、考核、职务任免、职务升降、奖励、处分、培训、交流、回避、辞职辞退、申诉控告等一系列配套制度，并注意与即将实施的公务员法的衔接；第二，对已经出台的制度、办法，如市委组织部公推直选办法及13项配套制度，要在各地情况反馈基础上，研究这些办法带来的新问题，比如公推直选乡镇党委书记的交流问题，任职期间和任职结束以后身份转换问题，不合格、不胜任的乡镇党委书记如何“下”的问题等等。要在充分调研的基础上，逐步完善其它配套措施。让参选者能够权衡利益得失，调动广大党员干部参选的积极性；第三，各试点单位对已有的公推直选乡镇党委书记的选举办法，应进一步规范选举的各个环节，增加制度化、操作性强的规定，以提高“人为操作”的难度，防止选举时非理性行为和舞弊现象的产生，同时也减少不规范的权力介入；第四，要坚持“阳光作业”。要全面推行党务、政务和乡(镇)务公开，明确开放的内容、形式和要求，规范会议议程、列席人员产生办法和职责任务、会议决定的执行和督查督办等；第五，应实行参与式决策和决策过程透明化。重大事项决策必须举行公开听证会，广泛听取利害相关各方的意见。要实行专家咨询论证制度，决策方案的设计和决策可行性的评估必须由相关的专家学者来进行。重大决策信息应及时进行社会公示，并开辟专栏或组织会议鼓励民众展开讨论和辩论，开展决策者与公众的协商对话，在民主协商凝聚共识的基础上做出决策。从决策机制和程序上改变“暗箱操作”、“一言堂”和“拍脑袋决策”等现象；第六，要结合各区(市)县的实际，积极探索建立对公推直选乡镇党委书记的科学评价体系和机制，扩大群众对党政领导干部特别是一把手的评议权。
2.强化监督功能。要注意发挥法律监督、行政监督、民主党派监督、舆论监督等各个监督体系对公推直选乡镇党委书记的监督作用，当前特别要注意强化乡镇人大的政治引导和示范作用，使其真正成为反映农民政治利益和经济诉求的有效机构；要把党内监督和党外监督特别是社会监督结合起来，形成强大的监督合力；要结合党组织的活动，充分利用网络、媒体及培训、版报、宣传栏等形式，积极开展对已有公推直选乡镇党委书记监督激励制度的大力宣传，把制度真正交给群众，而不仅仅只是写在纸上。
在强化监督功能方面，要注意拓展农民的组织资源，促进自主社会的形成，以改善基层的政治生态环境。民主是权力均衡的结果，相对于乡镇行政机构，分散的农民在实现有效的组织化之前，是谈不上力量的。因此仅有监督激励制度还是不够的，还要在农村扶持一股力量，形成比较有力的制约机制和适宜基层民主要素生长的政治生态环境。民主政治发展的实践证明，社会是否强大和独立是民主产生的一个最重要的原因，可以通过成立各种专业经济协作组织以及其它类型的群众性组织，例如老年协会、秧歌队、读书会、学习会、歌咏队等等，来形成一种包含经济的、娱乐的、公益的活动在内的自主社会，引导它们成为与其管理者互相制衡的力量，由此降低监督成本。
3.大力培养基层干部和群众的民主意识。首先是要大力提高基层干部和群众的民主参政意识和文明程度。通过社会生活中现实存在的能够激发、支持和保护民主意识生成和发展的各种因素，比如宽松的思想环境、适宜的经济土壤、合理的政治结构、丰富的文化生活、直接的民主实践等，促进基层民主意识的发展，使广大人民群众能够自觉地把民主这种信仰贯穿到具体的生活实践中去，成为多数人遵循的一种生活方式，有能力、有智慧在选举与监督的多重博弈中理性地保护自己的利益。
4.完善激励机制，为公推直选干部营造宽松的工作环境。首先，建立与公推直选党委书记工作相匹配的乡镇领导班子建设新机制。成都市开始试行赋予公推直选乡镇党委书记以乡镇党政班子的提名权，这是对与公推直选党委书记工作相匹配的乡镇领导班子建设的新尝试，我们期待着这种提名权的改变带来班子建设的新气象。其次，调整区(市)县及部门工作与乡镇的关系定位，从管理体制上和工作机制上解决“对上”与“对下”的矛盾。“对上”与“对下”的矛盾实质上是局部与全局、当前与长远、部分与整体的利益矛盾在管理体制上的表现形式，只不过由于公推直选而在乡(镇)党委书记身上凸显出来。公推直选以后，乡镇党委书记面临深刻的角色转换，由对上负责的乡官，变为为群众服务的公仆。然而，由于目前县政乡治格局没有发生根本变化，乡镇工作仍然是上面千条线，下面一根针。对上负责与对下负责的矛盾十分突出。从我们调查反映的情况来看，目前公推直选乡镇党委书记最不满意的就是乡镇的工作环境，困扰他们最主要的问题就是选上以后，如何既能很好的兑现自己的承诺，为广大选民服好务，又能与上级的要求不冲突，完成上面安排的工作目标。因此，需要对乡镇的领导体制、考核检查等作出相应调整，改革现行的目标责任体制、政绩评价体系以及乡村财政体制，减轻乡镇的行政压力和财政负担。应结合免征农业税后乡镇工作的新形势，推进乡镇管理体制的改革，明确规范乡镇政权应具备的基本功能和职责。作为乡镇上级领导，要多体谅乡镇干部的苦衷，支持他们的工作，从制度保障上努力为他们排忧解难。目前，成都市公推直选配套制度正在这些方面试图作些改进，但这些规定能不能得到落实，效果会怎样，还有待实践的检验。