近代中国早期警察观念探析，本文主要内容关键词为：探析论文,观念论文,警察论文,近代中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K252 文献标识码：A 文章编号：1000-5242(2009)06-0092-07
晚清中国遭遇“千年未有之变局”，西方文化挟裹着炮火轰鸣的凌厉之势而来，震撼了中国人的世界。在忙乱惶恐的抗拒、被迫接受、再思与追赶的过程中，西学东渐蔚为大观。西方近代警察观念在这一时代背景下与纷繁多样的西学一道传入中国，最终促发了现代社会须臾不可或缺的警察制度在中国的建立。
中国传统社会的治安制度，由地方驻军、捕快、保甲、团练等维系着地方安宁，以“军警合一”与“民间自办”为主要特征，与近代警察制度由政府主办、归属行政系统的性质截然不同。在中国近代社会转型中，为何摈弃传统治安模式，采纳移植警察制度，这要从近代早期国人对警察的认识中去追寻观念变化的轨迹。目前学界对近代警察的研究中，已经对近代早期的警察观念有所涉及。王家俭所著《清末民初我国警察制度现代化的历程》（台湾：商务印书馆，1984年，第25-29页）一书中，最先注意到近代早期的警察观念，以及清末新政前夕疆吏的设警主张对建立警察的推动作用，韩延龙、苏亦工等著的《中国近代警察史》（社会科学文献出版社，2000年，第3-23页）较为详尽地介绍了早期改良派与维新派的警政主张。袁小红《黄遵宪警政思想述略》（《公安大学学报》1999年第1期）、朱作鑫《论郑观应的警政思想》（《辽宁警专学报》2007年第1期）、迟永恒、庞虎《康有为警政思想探析》（《江西公安专科学校学报》2008年第2期）等文则分别对黄遵宪、郑观应、康有为的警政思想作了专题讨论，但明显存在以今绳墨古人的倾向。现有研究侧重探讨个人或某个派别的警察思想，而对早期警察观念的演变缺乏整体性的认识。
本文拟以时间为序，考察近代中国早期各类趋新人士对警察的认识及其演变的历史过程，以期系统地了解近代中国早期的警察观念，及其对清末新政时期移植警察制度的影响。
一、警学发蒙：驻外使臣与游历官绅的介绍
1860年代以来，走出国门的外交使臣及游历官绅最先接触到西式警察，开始对西方警察进行零星记载与介绍。1866年，总理衙门促成了派遣同文馆学生随同休假的总税务司赫德前往欧洲游历，以通过实地考察西洋政治风俗，了解“夷情”。此行中，伦敦“街衢弁兵，皆穿红衣黑裤，服饰新鲜，马匹雄壮，各持杖巡守无间”，[1]112给带队的斌椿留下了深刻印象，这是笔者所见关于西方警察最早的记载。次年，自称为中国人游历西洋之“前路之导，捷足之登”[2]150的王韬，最早主动以个人身份自费游历西方，在法国巴黎看到了“密同梭织，立道左，无不威严”的“巡丁”，[3]83并且注意到“巡丁”具有在剧场戏院等公共场所弹压喧闹、维持秩序的职能。十年之后，在宁波海关任职的李圭赴美国参加万国博览会，亲往纽约警察局察看，最先注意到值勤巡捕交接换班、缉捕罪犯后的处理等具体警务问题。[4]271他借此机会环游地球，伦敦警察治下“行人往来，肩摩蹱接，安静无哗”[4]279的秩序井然，让他艳羡不已。日本“各街设巡捕，若上海然，而皆为日人，衣泰西服色。即洋商租界巡捕，亦皆日本自为之，非西人也”，[4]318使他悲痛感叹中国租界警权丧失，权操于人。
1870年代之后，清廷开始向外国派遣驻外使领。出使英国大臣郭嵩焘在英任职期间，十分留意英国社会经济、政教制度。他观察到“伦敦凡事一任巡捕”，[5]491详细记载了警察对于失物的处理，并且注意到伦敦警察具体的分区设署情况。[5]471作为郭嵩焘副手的刘锡鸿，虽然思想守旧，对伦敦“巡捕”却是深为称赞。他观察到伦敦警察经费来源于税收，“口粮核派于商贾富户”，又留意到警察有缉捕查案之责，而无审讯定罪之权。“凡遇盗贼、人命、喧争、斗殴一切不法，该役拿解美亚寓所讯问”，[6]158最先记载了西方警察与司法的分离。张德彝同样注意到英国警费来源以及警察司法之别，并对“巡捕不索地方钱”[7]606的遵法守规、与民为善印象深刻，将之与中国差役索贿纳赃等陋规陋习进行对比。黎庶昌作为参赞随从郭嵩焘出使英国，1878年奉调法国，他发现“巡捕自为一衙门，不归地方官管辖”，[8]433注意到巴黎警察自成体系，相对独立，与市政府不相统属的关系。
这些走出国门的官员士绅与驻外使臣，踏上异国土地，他们的双眼实实在在地看到了西方不是以往“天朝”所鄙视的“蛮夷”，而是政通人和的另一“胜境”。[2]67对于包括警察在内的西方制度、风俗，他们虽然还没有深入考究，仍以华夏文物制度去比附去理解，这从称谓上即可窥见一斑，将警察称为“弁兵”、“巡丁”、“巡捕”等，但已经明显觉察到两者效果的优劣。他们关于西洋警察的观察与感受，虽然还比较肤浅，流于表面，且留下的仅有只言片语，但仍然弥足珍贵。因为通过他们的笔触，中国人对西洋警察开始了初步的了解。而长期留心时局，主张经世致用的黄遵宪，其对西式警察的了解远远高出同侪。
在任驻日参赞期间，黄遵宪十分留心日本的维新变革，着意收集日本制度变革的信息与材料，思考日本巨大变化的动力与原因。历时几年，殚精竭虑，详细梳理日本维新变法的历史与政体变革后的现状，终写成《日本国志》，“凡牵涉西法，犹加详备，斯适用也”。[9]在凡例中，对明治维新后日本警察的设置经过与机构建制、违警法的内容与处理进行了细致的考察。日本在东京设警视厅，“受内务卿命统司全国警察之事”，[9]390在州县设警部，“受知事、令之命主管内警察”。[9]394警察职务在“保护人民，一去害，二卫生，三检非违，四索罪犯”。[9]390此书不但详细列举了警察职责的具体内容、警察执勤时的大致方式、警察所需遵守的基本准则、警察的经费、待遇以及赏罚与抚恤、警区的划分与警察的规模等等，并且对比了西洋与日本在行政警察司法警察的设置及职权上的区别，“考西法有行政警察，其职在保民卫国、防患未然。若既经犯罪，搜索、逮捕之事别有司法警察司之。今日本亦名行政警察，其职制曰：凡行政警察预防之力所不及，有背律犯法者则搜索逮捕，悉照检事章程并司法警察规则而行。盖以行政兼司法也”。[9]390-391此外，他还考察欧洲警察之制的优良之处与防弊之法。认为造成欧美各国“田野治，道途修，人民和乐，令行政举”这样大治局面的原因，正是由于“警察吏之功”。反思中国现状，认为中国“欲治国安人，其必自警察始矣”，[9]393把警察的功能提升到了治国安民的高度，是“西法之至善者也”。[10]634黄遵宪不仅对日本警察的整个体系有了比较全面而深入的认识，而且注意到日本与欧洲警察制度上的差别，对警察制度推崇备至。
19世纪60年代以来，因缘际会得以远涉外洋的驻外使臣与游历官绅们，亲眼看到了欧美及日本警察的样貌，了解到其在社会生活中发挥的重要治安作用，留下了珍贵的记载，为未出国门的中国人开启了展望世界的一个窗口。而早期改良派，通过自身的观察体悟或读西书西报，认识到西方这一新世界的优势所在，发出了解西方、学习西方的呼吁。其中在社会治安方面主张设巡捕，以维持社会秩序。
二、建警初倡：早期改良派的倡导
何启与胡礼垣长期生活在香港，两人交谊颇深，且对警察的认识一致。他们最先明确区分了军、警在功能上对外与对内的不同，认为中国平日没有设巡捕以防患于未然，矛盾积累，致酿成大变，发捻之乱，即为前车。乱事爆发，剿平费时费力，即便平靖，人民受害已深，难以弥补。与其事后仓促应变补救，不如先事预防，广设巡捕，将隐患消灭于未萌之际。“夫救乱犹救火也，当其始发，杯水灭之而有余；及其燎原，灌河救之而不及。故严捕务者，乃靖地方之要。”[11]206说明了设巡捕以日常防范的重要性。
郑观应认为中国各省游手好闲之辈，横行市肆之间，欺压良善，又有黑帮会匪，党羽众多，社会治安，潜藏隐患。但是“迨有盗窃等案，先事不能预防，事后但悬赏格出花红。耗费既多，仍难破案。盖所恃以缉犯者，专在差役，而差役之弊积重难返，民受其害，官被所蒙，举世如一丘之貉。平日欺压良懦，倚势作威，一切窃盗莠民反与之同声相应。所以地方不靖，败类日多。”[12]513这种治安管理现状弊病甚深，积重难返，令人触目惊心。所以治理地方，维持治安，必须另谋他途，“除根之道莫要于仿照西法，设立巡捕。”[12]513他主张在县乡广设巡捕，严定条规，赏罚严明，防止重蹈胥役舞弊营私之痼疾。而开办巡捕的经费，可以用罚款来筹集。“凡州、县衙门遇有案件，无关风化者，如田产、斗殴等案，一概准其赎罪。视犯罪之重、轻，定罚锾之多寡，均充开销巡捕等费。”[12]514另外，民为邦本，故要设置“生死注册官”，[12]472对户口进行普查，以奠定税收、征兵、治安管理、劝学诸政的基础。郑观应对现有恶劣的治安现状痛心疾首，主张仿西法设巡捕，并考虑到警费的筹措办法，注意到对户口的管理。
宋恕也对盗贼充斥、会匪蔓延的社会现实深有体认，认为“欲除暴安良，必以师西法、设巡捕为要务”。主张当务之急应当“创设司捕局，无论城市村落，一体密布明暗巡捕”。并且粗略设计了各级警官的级别，“京局之长曰司捕上大夫，属于刑部；部局之长曰中大夫，州局之长曰下大夫，县、乡、聚局之长曰上、中、下士”。[13]142
陈炽观察到沪汉等租界里，所设巡捕“号令严明，规模整肃，风清弊绝，井然秩然”，乃知巡捕之制“御灾捍患，意美法良”。[14]98-99陈炽在赞赏之余，又为外人窃据事权，把持权柄，感到国家尊严备受凌辱。而京都辇毂重地，“劫掠横行，道途污秽”，被外人耻笑，对此深为痛心。此种状况并非由政府忽视、无人管理而造成，事实上，仅京师街道，“领以提督、总兵，筦以御史、部属，重以府尹、京县、正副指挥诸官，棋布星罗，十羊九牧，其责不可谓不重，其虑不可谓不周”。但却“百弊丛生，徒糜帑项”，此乃因为“事无专属，废弛已久，经理之不得其人也”。[14]99旧制既不能举，只有改弦更张。陈炽提倡在现有基础上，参仿巡捕章程，并以京师为开端，为天下树新标。主要手段是分职设官，事有专责，权责归一。“内城责之金吾，不可以他官兼摄，外城责之御史，不宜以一岁遽更。编立门牌，疏通渠道，街衢必洁，稽察必严。慎选贤能，务除冗滥，互相纠正，毋许瞻徇，偶有弊端，罪其主者。”[14]99此外，各省游勇会匪遍布，必须“以保甲稽之，以虞衡备之，以巡捕守之，广工商之利以生之，兴教养之道以变化之”。[14]100即将原有机构清理整顿，添设新式巡捕，新旧体制并存共生，教养与防御并重，这样双管齐下，始能国泰民安。
在《续富国策》中，陈炽又将设巡捕的意义提升到国家富强的高度：“此英吉利所以东摧印度、西并美洲，属地遍于全球，威棱震于四海。欧美各国，一律仿行。日本初效西法，赞叹称扬，推为西国富强之第一策者也。”[14]247主张在通商建埠之处，仿设巡捕。认为有西法可以效仿，“只须译抄办法，调用华人，赏罚严明，始终一辙”即可，[14]247然后再推广于内地各省、府、州、县，将旧日差役之弊一扫而空。至于所需经费，他主张“以本地之银，供本地之用”，抽收房捐车捐，并且须将收支用度，“刊单登报，涓滴归公，无滥无私，敷用为度”，[14]247如此办事有力，用度明晰，则人乐捐输，经费自无不足。
早期改良思想家认识到了西方巡捕之制意美法良，尤其是沪汉等租界巡捕维持当地治安成效显著，让他们看到了将西法移植本土的可行性。故而，他们明确主张中国欲防患保安，必须弃旧换新，改弦易辙，撤差役，仿西制，设巡捕。并初步考虑了设立巡捕的具体方法与经费来源。经过早期驻外使臣、游历官绅的介绍以及早期改良派的倡导，西方巡捕之制渐被中国人所认知。甲午战争之后，部分趋新官员也提出了仿建巡捕的要求与主张。
三、善后之策：部分趋新官员的建言
甲午中日之战，“天朝”竟然败给了长期以来俯首师法中国的“蕞尔小岛”日本，给清廷朝野内外带来了巨大的震动。时不我待的危机感在清廷的天空中弥漫扩散，官绅士人各界均在积极寻找走出危局迷局的出口。其中，部分趋新官员在思考中国自强避祸之策的过程中，提出设立巡捕的主张。
胡燏棻于1895年6月上变法自强疏，建议兴利除弊，卧薪尝胆，革旧布新。其中，主张减兵额以归实际。他认为发捻之乱，绿营之废弛无用暴露无遗；而甲午中日之战，练军之虚弱无力又可立见，徒然虚糜巨额饷项。虽屡次议裁，却成效殊鲜，此乃因为绿营肩负部分缉捕功能，顾虑骤然裁撤，地方治安受到影响。但是，近年藩库入不敷出，绿营兵饷，往往减半发放，不敷养赡，兵丁“多以小卖营生，巡缉俱属虚文，况各省水陆聚会之区，如闽浙之渔商，则雇船出洋自护矣，是汛兵亦无用。直省之会城则另设保甲守望等局以巡缉矣，是铺兵亦无用”。[15]284故而，当依据地方繁简，酌情裁汰老弱，用此省出款项，另行创练新军。倘虑裁兵后缉捕无人，可“将保甲守望等局，仿照西国巡捕之制，城乡市镇，人物辐辏之区，所设巡捕由官督率，而分稽查之职于绅董”。[15]284只要朝廷排斥群疑，破除成例，毅然行之，功效自当立现。胡燏棻主张效法西方巡捕之制，改革保甲等局，由官绅合办，作为裁军的善后之策，以抵补裁兵后的地方空虚。
1896年10月，盛宣怀条陈自强大计，提出“尽取欧洲之新法，变易华夏之旧习”，[15]438主张裁兵节饷，以编练新军。“至绿营向有城守防汛之责，护饷解犯等差，或酌留若干，属于州县，略如各国警察巡捕之意，而责成整饬之，自无偏废之虞。”[15]439-440盛宣怀此意，是仿效西洋警察之制，留存一些绿营兵丁，由州县统属，将之转化为专职负责守卫之士，逐渐褪去军事性质，成为实际上的警察。
出使德国大臣吕海寰提出，办理外交，重要在于“安教”。而“安教”之策，在于预防。他主张在通都大邑“照外洋设立巡捕之法，分段各派兵勇，日夜梭巡，于教堂所设地方，或巡查更加周密，则既可以防奸民之窃发，并可以弭盗贼之潜踪。盖有巡捕以时为之防，使不能聚党成群以滋事端者，实为保护教堂之善法”。[16]22-23吕海寰从保护教堂，避免中外交涉的角度，指出了设巡捕的必要性。
浙江巡抚廖寿丰认为“警捕巡察，处处精密，户籍丁口，毫无隐漏，民之耳目，即官之耳目，则防范易而奸宄无所容”，[13]338也看到了警察在治安上功能显著。
这些较为趋新的官员，或从裁兵善后，或从办理交涉的角度，提出了关于仿西法设巡捕的主张。他们的主张上达朝廷，但尚未引起清廷的兴趣。在同一时期，维新人士也提出了仿设巡捕的主张，并且在长沙设立湖南保卫局，开始了移植西方警察制度的首次尝试，对于警察观念在中国的传播起到重要的作用。
四、隐寓民权：维新派的主张与实践
甲午战败后，维新、变法成了最振奋人心的口号，学西方、用西制也成了挽救时局的追求。其间，维新派对强国保种的探求最为积极而投入。在治安问题上，他们也进行了影响深远的探索。
康有为通过读西书与游历香港认识到西方警察的优良，认为“各国为治，先整巡警”。他以气势如虹的劲笔，力主改革必须“刚断”，以“绿营虚名为兵”，游说光绪断然下明诏“一朝除之”，一举全部裁撤，另练新军。而营勇则分成裁汰，在盗贼出没繁多之地，“酌量暂留营队，以资弹压”。其机敏识字之营勇，“改充巡警，以资县乡之防虞”。“其武弁识字通敏解事理者，改为巡警官”。[15]229康氏较早使用了“巡警”一词，主张裁汰营勇，改设巡警。
观念的更新，促发实践的行动。维新变法之时，黄遵宪在湖南巡抚陈宝箴的支持下，在长沙创办湖南保卫局，就是治安观念变化的成果。湖南保卫局于1898年8月25日正式设立，采取官绅商合办的组织方式，“凡局中支发银钱、清理街道、雇募丁役之事，皆绅商主之。判断讼狱、缉捕盗贼、安置犯人之事，皆官主之”。[17]27总局之下设五分局，每分局下又设六所小分局，并附设迁善所，以便能够“去民害，卫民生，检非违，索罪犯”。[17]27围绕湖南保卫局的筹备与分权设职，可以清晰了解维新派的警察观念。
为何采取官绅合办的方式，从黄遵宪事后的回顾及其同道中人当时的议论中可以窥见一二，大约缘于以下几点：(1)预防人走政息。唐才常认为泰西日本警察，掌之于官，“而中丞、廉访必处处公之绅民者，盖恐后来官长视为具文，遂参以绅权，立吾湘永远不拔之基”。[18]140黄遵宪在向巡抚陈宝箴提议设立保卫局之时，也谈到“今之督抚易一人，则盖取前政而废之，三十年来，所谓新法，比比然矣。必官民合办，费筹之于民，权分之于民，民食其利，任其责，不依赖于官局，乃可不撤”。[19]505他们采用官绅合办，期以避免因官员调迁而人亡政息，希望地方绅商的参与能够将之持续下去。(2)避免外交冲突。19世纪八九十年代，外国教会势力发展迅速，也是教案频发的时期，列强常以此为借口，进一步向中国索取权利。皮锡瑞曾与友人谈及，开办保卫局的用意是“恐洋人至滋事，托巡捕保护，而不能明说，故章程不及”。[20]96尤其刚刚经历过甲午战败、城下之盟的耻辱，朝野上下对外国侵略不仅忧心忡忡，又极度敏感。保卫局目的之一，是以肃清内乱、整饬内政为途径，清除列强干预的借口，希望能避免中外交涉于无形。“即以明交涉者，委之驻扎各处教堂前后，保护教事，计不过数十处，虽每年费数千金，然较之赔款巨万，相去远矣。”[20]96积弱的中国，只得靠此采取避战之法。(3)养成自治，以开民智，伸民权。黄遵宪认为：“警察一局，为万政万事根本。诚使官民合力，听民之筹费，许民之襄办，则地方自治之规模，隐寓于其中，而民智从此而开，民权亦从此而伸。”[19]505黄遵宪希望通过绅民参与管理保卫局，转变绅民观念，启蒙权利意识。(4)培植民气，隐寓民权，以应非常之变。谭嗣同认为保卫局并非仅为缉捕盗贼，乃是关乎民之存亡、国之安危的大事。台湾割弃，官皆内渡的民族伤痛，让谭意识到“世变至无常，而官者至恃不可者也”。[21]427若再逢大变，官可辞职他就，可避走他地，而当地之民则无处而逃。所以不能依赖官方，须筹自治之方，岂止限于保卫一局。“保卫局特一切政事之起点，而治地方之大权也。”[21]427此乃官方无力救护百姓，只得筹划民众自保之“万不得已之策”。[21]427黄遵宪事后的回忆也印证了这一在当时无法明言的目的。“万一此地割隶于人，民气团结，或犹可支持。即不幸，力不能拒，吾民之自治略有体制，扰攘之时，祸患较少，民之奴隶于人者，或不至久困，重台阶级，亦较易升。譬之为家长者，令子若孙衣食婚嫁之资，一一仰给于父兄，力又不能给，不如子若孙之能自成立明矣。”[19]505-506
从保卫局的立意与局制可以看出，以黄遵宪为代表的维新派，他们的警察观念并不是对西方与日本警察制度的简单复制，而是在引进西式警察制度中，参酌中国特有的政情，作出适应中国社会的修正。尤其是参用绅民，以养成自治，隐寓民权，更显出黄遵宪、谭嗣同等人的用意深远。遗憾的是，政变发生，光绪被迫归政，慈禧重新垂帘，变法搁浅，维新时所颁各种变革法令皆行废止，参与维新的官员或被革职，或被严谴。湖南保卫局受政变影响，被清廷谕令裁撤。几年后，经历庚子剧痛的清政府，颁布新政诏书，重走变法老路，以因应时局变迁。在此背景下，移植警察制度的倡议再次出现。
五、影响决策：督抚大员之条陈
庚子年对清政府来说是危机四伏、四面楚歌的一年，内有义和团势力急剧膨胀，外有八国联军联手侵华，乘机而起的自立会革新派密谋武装勤王，革命党在边境的起义骚乱持续不断。时局糜烂如此，仓皇出逃的慈禧太后痛定思痛，决心以求变应危局，实行新政。1901年1月29日，尚在行在的清廷发布了实行新政的上谕，指明了改革的方向，是由洋务时期学习“西艺”转向探求“西政之本源”。并要求军机大臣、大学士、各省督抚等，“各就现在情形，参酌中西政要”，对于“如何而国势始兴？如何而人材始出？如何而度支始裕？如何而武备始修？”向清廷献策献计，“各举所知，各抒所见”，[22]460-462陈述关于如何实行新政的意见，以便清廷采摘施行。
应清廷要求条议新政的上谕，一些督抚发出了设巡警的提议。江西巡抚李兴锐在议复新政事宜疏中提议“遍设巡捕”。他认为“泰西凡都会口岸村邑，无不设立巡捕兵”，[23]令各按地户出了充当，每处多者数千人，或数百人，各以营制部勒之。“日本初改西政，乃至诧为富强第一要策”，[23]中国各口岸租界亦皆设巡捕。其巡捕“实则此即古者虞人游徼之遗制，其按户派丁与中国团练保甲亦相仿”。[23]今各省土匪滋扰，而团练保甲相沿既久，已成具文，所以应当遍设巡捕。虽经费为难，可“先就各省所有制兵防勇改为巡捕”，划分街道，日夜梭巡，一如西法，“择省会及一二繁盛之区倡办之”，[23]然后推行于各府州县。此后，凡捕盗提人皆可责之巡捕，州县各衙门捕役工兵概行汰去，旧日差役之弊即可悉行革除。李兴锐认为巡捕与中国古制相仿，可裁改制兵防勇为巡捕，以去差役之弊。
皖抚王之春主张派员游历海外，考察各国军、政、警、学诸要务。他从多个方面比较了中外的不同，将中国之保甲与外国警察对比，认为中国“办理保甲，往往奉行故事者多，稽查得力者少”。而外国“警察严密，盗贼绝迹，间有失窃，必能寻还。各处客店往来之人籍贯职业必记于册，几于夜不闭户路不拾遗”。[24]相形之下，优劣显而易见。
署浙抚余联沅认为朝廷革新当先定大纲，为“一改律例，二变科举，三设巡捕，四行印税”。他从筹费上阐明设巡捕的必要性。“设巡捕则既可多裁防营以裕饷”，并认为变律例为最急之务，其他三端也不可偏废。“非行印税无以筹款，而不设巡捕则亦终不能行印税。”[25]余的立足点颇为褊狭，设巡捕仅仅为了保证敛钱的顺利进行。
在众多条陈新政的折件中，以刘坤一、张之洞联衔的江楚会奏三折最为著名，其主张成为清末新政前期举办各项新政的总纲。在《遵旨筹议变法谨拟整顿中法十二条折》中，提出了设警察的方案。他们认为西洋日本所设警察，其章程用意，“以安民防患为主，与保甲局及营兵堆卡略同”，但巡捕皆出身学堂，章程严密，故行之久远而无弊。而且其“用意甚厚。凡一切查户口、清道路、防火患、别良莠、诘盗贼，皆此警察局为之”。新政之始，可于繁盛城镇，“采取外国成法，并参酌本地情形，先行试办”，然后再依次推行。而警察若设，自可取差役以代之，则差役之害便可永远革除。并且认为此举乃“为吏治之根基，除莠安良之长策”。[26]1415
“如何而武备始修”是清廷最为关心的问题之一，刘、张二人在折中提出了裁绿营、练外国操的建议。裁汰绿营需要注意两个问题，“一则宜筹从容消散之方，一则宜筹抵补弹压地方之具”。[26]1424张、刘提出的对策，一是各省绿营分20年裁竣；二是绿营裁撤后，所省出之饷，“只能改为养缉勇、设警察之费，不能指为充裕库储之计”，以便设立警察，筹措抵补弹压之具。他们主张要区分、更改制兵防勇的编制与功能，分为三种。一为精练备战之营，“只可屯扎省城及要隘重镇两三处，断不宜各处分扎，又蹈营汛之失”。二为在省府府县，“酌设缉捕勇营，派赴外府，择要分防”。三为设警察之勇，“归州县调度”，改募勇丁，并列举这样做的好处在于“整饬去留，其权在地方官，勇可随时裁募，弁可随时更换，于弥乱安民，既有实际，而经费可免另筹”。[26]1425刘、张二人所提出设警察的建议，主要有两个目的，一是差役之弊积重难返，设警察以取代之，是刷新吏治、修明内政重要的一环；二是绿营逐年裁汰，地方防务势必空虚，设警察以抵补之。
江楚会奏所提供的新政方案全面可行，切中时弊，1910年10月2日，慈禧发布懿旨：“刘坤一、张之洞会奏整顿中法、仿行西法各条，事多可行，即当按照所陈，随时设法择要举办。各省疆吏，亦应一律通筹，切实举行。”[27]188奏折得以批准，成为新政初期清廷出台各项政策、各省变革各种政务的依据与蓝本。
庚子之变后的反思中，部分督抚大员从不同的角度与层面，提出了在中国设立警察的主张。近代警察由最初驻外使节与游历官绅的观察与记载，到早期改良派与个别趋新官员的提倡，以及维新派的实践，终于进入到握有实权的督抚大员的视野里，并通过他们的建议，上达天听，引起清廷的注意与认可。警察观念上的传播与普遍接受，为警察在全国范围内的移植奠定了思想基础。随后，西式警察乘隙而入，警察制度在清末新政的革新中得以确立。
社会治安在任何国家任何时期都需要一定的组织去维持，中国传统社会中也形成一套行之有效的社会治安制度。在警察观念传入中国的初期，国人常常以中国固有的制度与思想去比附。有人认为西方警察是中国上古遗制，有人则认为与现行之保甲相似。郑观应就认为“考古之虞人，周官之条狼民，秦汉之游徼，即今巡捕之谓也”。[12]515陈炽也认为“巡捕之制，实仿古之虞人、秦汉之游徼”。只是后来者违背古制，“晋宋以后，一变而为弓兵差役，又复吝其工资，宽其衔勒，贱其行业，绝其出身”，性质变化，等而下之，所以才失去效用，导致“除暴则不足，扰民则有余；索贿则争先，逐贼则居后”。[14]246唐才常的认知也与之类似，“今西国有警察部，无不与《周官》暗合”。[18]138在他们看来，西方警察制度就是中国固有却失传已久的古制。正是因为上古良法不行于世，才造成今日社会治安弊病丛生。此时中国当“礼失求野”，效仿西方巡捕之制，则可以“上对古人，下慰民心。”[18]138
而将西方警察与中国保甲相类比则出现在戊戌政变之后。1898年10月6日，清廷颁布上谕，“湖南省城新设南学会保卫局等各目，迹近植党，应即一并裁撤”。[11]106新政俱废，唯有保卫局因“群情悦服之故”，并未立即遵旨裁撤，得以“岿然独存”。[19]505但是守旧官僚连这唯一的幸存品都不放过，湖南籍监察御史张荀鹤参揭湖南官吏只是“将改保甲之名，仍行保卫之实”，奏请“将保卫局概行销毁，仍复保甲局旧章”。[16]490湖广总督张之洞只得将保卫局裁撤，并且声称，保卫局之设，乃是因“原设保甲局员绅懈弛”，所拟章程，以缉捕盗贼，清查户口为主，“保卫局系变保甲之名，而行保甲之实”，且“颇有成效，尚无植党情事”。[11]472张之洞将“参酌各通商码头捕房条规”而设的保卫局，视为“与保甲名异实同”，[11]472等于认为巡捕与保甲类似。不管是张之洞本意如此，还是为规避不遵谕旨的恶名而有意为之，他实际上将巡捕与保甲联系在一起。
“西学中源说”在相当长的时间里存在于近代的知识界，从形成原因看大致有两类：一是在强势西方文化的压力下，部分国人为树立民族自尊而无意识产生的心理寄托。二是中国传统文化与守旧势力强大，革新者为了减少变革的社会阻力，只得托古改制，宣称学西方实际上是规复中国古法。在近代早期警察观念里，这两种情况都存在。不过，也有部分观察深入的国人已经意识到西方警察制度并非中国固有。黄遵宪认为中国惟有北魏时设置的候官，“似与今之警吏相类”，[9]392但仅存在数十年。中国的衙役、汛兵，鱼肉百姓，扰害闾阎，“苟悉行裁撤易以警察，优给以禄而严限其权”，[9]393当为益不可胜计。而且，黄遵宪创办湖南保卫局，移植西方警察制度的同时，尚有更深且远的考虑。皮锡瑞也认为“仿设巡捕，如有实际，胜保甲远矣”。[20]82可见在多数维新派的观念里，巡捕并非中国古制，也与保甲并不一样。
中国近代早期的警察观念，呈现出不同时期向不同群体扩散的轨迹。虽然各个时期各类群体因社会角色与思想资源不同，对警察的认识各有特点，各有侧重，但是同一时期同一群体内的不同个人，其警察观念却也有着比较大的差别。他们对西方警制不同层面的选择共同决定了晚清移植警察制度的样态。最先接触到西方社会的驻外使臣与游历官绅，对西式警察有了直观的感受，并记载下不同侧面的认识。其中，留心西法的黄遵宪对西方警察制度的理解最为深刻与全面。早期改良派最早明确提出设巡捕裁差役的主张，而维新派裁撤湖南保甲团防局，改办保卫局则是中国移植西方警察制度的首创之举，且用意深远。此时部分趋新官员则从设巡捕以裁兵及办理交涉的角度，向清廷建言。庚子之后，清廷办新政以应时局，趋新的督抚大员们设警察以去差役、裁绿营的倡议得到清廷的认可。在早期警察观念中，去差役之弊与革无用之兵是筹办警察的主要目的，另外，保卫局在裁撤保甲团防局的基础上创办，这些都影响了庚子之后筹设警察的主要方式与用途，即裁汰保甲制兵，用省出经费来办警，以维护地方治安。不久，各地警务局所如雨后春笋般涌现，警察制度终于在中国建立。
收稿日期：2009-06-01