《民办教育促进法》与中国高等教育，本文主要内容关键词为：民办教育论文,中国高等教育论文,促进法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G640-011.8 ［文献标识码］A ［文章编号］1671-8372(2003)03-0081-06
经过四次审议，《民办教育促进法》终于在2002年底出台。纵观出台的全过程，可以说，虽然历经曲折，但总体上还是及时的、迅速的。就目前而言，《民办教育促进法》的出台对于我国高等教育的发展意义重大。
一、历史与比较视野中的《民办教育促进法》
要深入认识《民办教育促进法》对于中国高等教育发展的重大意义，客观地解读其文本是首要的任务；而对法律文本的正确解读，历史与比较是两个不可或缺的视角。
（一）《民办教育促进法》文本的历史观照
中国有私立教育的传统，解放前，私立教育也曾相当发达，但新中国成立以来，随着教育国有化的推进，整个私立教育出现了大幅度的萎缩，以至于20世纪80年代以前，我国基本上是公立教育一统天下。20世纪80年代以后，伴随着改革开放的深入，我国的私立教育（民办教育）开始复苏，与之对应，一些相关的民办教育法规、政策也开始不断出台。
1982年通过的《中华人民共和国宪法》规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。在此基础上，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中进一步提出，地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学。1987年，当时的国家教委出台了《关于社会力量办学的若干暂行规定》，进一步指出，社会力量办学应结合本地区经济建设和社会发展的实际需要，主要开展各种类型的短期职业技术教育，岗位培训、中小学师资培训、基础教育，社会文化和生活教育，举办自学考试的辅导学校（班）和继续教育的进修班。1992年，国家教委在《全国教育事业十年规划和“八五”计划要点》中则认为，为满足社会日益增长的需要，要逐步建立以政府办学为主体的社会各界共同办学体制。这种办学体制大体设想为：学前教育以社会各界办学为主；中小学教育以地方政府办学为主；职业技术教育和成人教育，除部分骨干学校由政府办学外，在当地政府统筹支配下，城市主要由行业、企业、事业单位办学和各方面联合办学，农村由多方面集资办学；高等教育以中央和省、自治区、直辖市两级政府办学为主。在此基础上，1993年，中共中央、国务院在《中国教育改革和发展纲要》中明确提出了改变政府包揽办学的格局，要逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。在完成了上述政策准备后，1997年国务院正式出台了我国第一部民办教育法规——《社会力量办学条例》。与之相比，1998年可谓是我国民办教育政策的一个大的转折点，《面向21世纪教育振兴行动计划》中正式提出：“今后3-5年，基本形成以政府办学为主体、社会力量共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。”
总之，在《民办教育促进法》出台以前，我国民办教育的政策、法规大体可以以1998年为界，分为两个阶段。在1998年以前，虽然在法律、法规上确立了民办教育的合法地位，但民办教育发展空间相当有限。1998年以后，开始逐渐形成公、私立共同发展的构想，民办与公立教育开始被提到相同的高度，所有教育领域都开始向社会力量开放。
与上述的民办教育法规、政策相比，新近通过的《民办教育促进法》可以说有着明显的先进性，在不少方面取得了较大突破。具体而言：
其一，在民办教育的法律地位上。《民办教育促进法》明确规定：民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。民办学校与公办学校具有同等的法律地位。与《社会力量办学条例》相比，民办教育属于公益事业、依法管理、具有同等法律地位等提法都是较大的突破，有力地确认了民办教育的合法性地位。
其二，在产权归属方面。原先的《社会力量办学条例》规定，“民办学校存续期间，财产不得转让或用于担保；学校解散后，进行财产清算后的剩余财产，返还或折价返还举办者的投入后，其余部分用于社会力量办学。”可以说，条例的这种规定不仅与前面“不以营利为目的”的规定相矛盾，而且没有起到明晰产权的作用。与之相比，《民办教育促进法》在产权归属方面的规定就有着一定的创造性。《民办教育促进法》中采用了“民办学校法人财产权”的新提法，明确规定，“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国家资产和受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”与此同时，为了避免条例中的矛盾提法，还在对民办学校终止后，剩余财产的处置中，删除了返还投资者的规定。
其三，在合理回报方面。由于合理回报与营利之间有着某种逻辑上的矛盾性，所以不少委员认为，教育必须坚持非营利模式，民办学校不能取得合理回报。事实上，法律的表述，一方面要考虑逻辑的严谨，另一方面更要植根于现实。目前我国民办教育的发展，捐资办学少，而投资办学多，如果没有合理回报，就难以将社会资金吸引到教育领域中来，而且会挫伤现有办学者的积极性。有鉴于此，《民办教育促进法》最终采纳了“合理回报”的提法，明确规定，“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”
其四，在税收优惠方面。由于考虑到出资人可以取得合理回报的民办学校与那些不取得合理回报的公办、民办学校在享受税收、用地优惠上要有一定的区别，该法明确规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策。新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。教育用地不得用于其他用途。”
（二）《民办教育促进法》文本的国际比较
与日、韩、台湾等其他一些国家、地区相比，我国关于民办教育的立法相对较迟，因此，在一些法律条文的具体表述以及立法的理念上都还存有一定的差距。
其一，法人制度的选择。私立学校的法人制度有两种不同模式，在日、韩等国，学校法人与私立学校是两个不同的组织，学校法人为权利主体，有权力能力，受私立学校法的规范，而私立学校则为教育机构，属非权力主体，无权力能力，受各级教育法律规范；而在我国台湾地区，私立学校法则规定私立学校必须为财团法人，而且私立学校与财团法人两者合一。私立学校本身即为权利主体，有权利能力。同时受私立学校法及各级教育法律规范。两者相较，我国台湾地区私立学校财团法人体制，在政府对私立学校财团法人的监督上，外部监督重于内部监督；而日韩的法人制度则内在监督重于外部监督，在学校法人内设监事会和评议会，吸收校内的校长、教职员和校外的校友等作为评议员，形成对理事会的制衡机制。进一步而言，我国台湾地区的财团法人体制强调私立学校与财团法人重合，一校一法人，强调学校的公共性，学校不能开办营利性企业；而日韩的法人制度则将学校法人与学校本身分开，学校法人可以举办多个私立学校，而且可以为学校筹资而开办营利性企业。
就我国现实而言，我国民办教育立法在法人制度的选择上，应吸取以上两种法人制度的长处，尽量避免其不足。在最终通过的《民办教育促进法》中规定，“举办民办学校的社会组织，应当具有法人资格。举办民办学校的个人，应当具有政府权利和完全民事行为能力。民办学校应当具有法人条件。”“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。”“民办学校的法定代表人由理事长、董事长或者校长担任。”由此可见，我国的民办教育立法在理念上的确是在吸取两种法人制度的优点。但是值得注意的是，该法并没有规定民办学校的法人登记制度，没有规定非学校法人不能举办民办学校；而且允许自然人举办民办学校。这样一来，自然人的财产与学校法人的财产便很难分清，学校法人制度也因此存在诸多不足，对于民办学校非营利性的保证十分不利。
其二，营利与非营利的区分，即税收法制问题。按国际经验，私立学校一般分为私立营利性学校与非营利性学校两种。但《民办教育促进法》却有意地回避了这一问题，而是将整个民办学校都作为非营利学校来看待。事实上，营利与非营利学校在我国共存已是不争的事实，而且有关法律也已有相关规定。比如，1993年10月31日修正的《个人所得税》和1994年1月28日制定的《个人所得税实施条例》，都明确把公民个人经政府有关部门批准取得执照，从事办学列为个体工商户，依法征收个人所得税。事实上，这一规定不仅肯定了民办学校营利的合法性，而且也为民办教育立法中区分营利与非营利学校提供了很好的法律铺垫。但是，在最终通过的《民办教育促进法》中，委员会并没有接受这一区分，而只是象征性地在附则中规定“在工商行政管理部门登记注册的经营性民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定。”与之相关，由于立法中没有采取营利与非营利学校的区分，从而使得民办学校在产权归属、合理回报、税收优惠等方面都存有明显的缺陷，使得营利与非营利学校在竞争中明显处于不利地位，也使得新出台的《民办教育促进法》与原先的税法之间存有明显的矛盾之处。
二、《民办教育促进法》与民办高等教育的发展
上面从历史与比较两个维度，简单地对《民办教育促进法》的先进性与不足进行了解读。下面，就从实际问题着手，具体分析一下，《民办教育促进法》将对我国民办高等教育的发展产生何种影响。
其一，进入标准。关于民办学校的设立，《民办教育促进法》规定，“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行。”“审批机关对批准正式设立的民办学校发给办学许可证。”“民办学校取得办学许可证，并依照有关的法律、行政法规进行登记，登记机关应当按照有关规定即时予以办理。”由此可以看出，我国在民办学校的准入方面是采取了较严格的要求，但是由于在批准的过程中，没有将批准开办与立案、以及审查与批准两道程序分开，从而使得整个民办学校的市场进入仍将相当混乱。因此，可以认为《民办教育促进法》提出“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行”是可行的。但是，为了进一步促进整个民办教育的规范发展，在具体审批的过程中，一定要将审查、批准与立案分开。
其二，监督管理。有关民办学校的监督管理，《民办教育促进法》也做出了具体规定。在宏观层面上从原先的加强管理走向了依法管理；而在微观层面上，开始考虑引入中介组织。根据国际经验，成立民办高校与政府间的中介组织是政府管理民办高校的重要经验。就我国而言，为了确保民办学校市场进入与退出的顺利有效进行，成立民办学校与市场间的中介组织将是必要的，即由已成立的民办学校牵头（政府可以制定标准），同时政府出面，二者经过商议，成立一个委员会。委员会成员大体来自于三个方面。其一是民办学校的代表，其二是公立学校的专家，其三是企业界的代表。委员会成立后，其主要职则就是对申请成立的新的民办学校进行审查，看其是不是符合市场进入的条件，并负责向他提供市场进入的具体合法程序；同时也对一些办得不好的民办高校或说是办得很差的民办学校提出市场退出的建议，并向他们提供市场退出的详细程序。
在民办高校的监督管理上，另一个需要注意的问题就是董事会的问题，《民办教育促进法》规定，“民办学校应当设立理事会、董事会或者其他形式的决策机构。”而且还详细规定了董事会的人员构成与职责。但是在一些重大问题上，比如家族化办学、民办学校私人化等，却存有巨大漏洞。与之相比，日、韩等国的经验，颇值借鉴。日本《私立学校法》第十五条明确规定，“私立学校审议会的委员，对自己、配偶或三亲等以内的亲属的事情或与自己有关的学校、专修学校、各种学校、学校法人或者第六十四条第中项的法人的事情，不得参加其议事的表决。但不妨碍出席会议和发言。我国台湾地区的《私立学校法》也规定，“董事相互间有配偶及三亲等以内血亲、姻亲之关系者，不得超过总名额三分之一。”而韩国私立学校法中的限制性规定则更为详尽，在该法的第21条规定：在理事会的组成上，各理事间的相互关系为《民法》第777条规定的亲属关系和妻子的两代以内的亲戚关系的人数不得超过定员的2/5；监事同监事、监事同理事之间不得是《民法》第777条规定的亲属关系或妻子的两代以内的亲戚关系。第23条进一步规定，理事长不得兼任该学校法人设置、经营的私立学校的校长；理事不得兼任监事或该学校法人设置、经营的私立学校的教师及其他职务，但学校校长除外；监事不得兼任理事长、理事或学校法人的职员（包括该学校法人设置、经营的私立学校教师及其他职务）。
其三，合理回报。关于合理回报问题，在立法过程中争议很大，认为民办学校不能取得“合理回报”的委员，主要理由是：(1)所谓“合理回报”本质上就是营利，直接违背教育法第25条“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定。(2)发展教育最主要的是靠税收优惠，而不是靠通过合理回报来吸引投资办学。为了回报的民办学校和民办教育不符合国家的需要，也不能真正促进教育事业的发展。(3)国家要促进和普及九年义务教育，但是想要赚钱的民办学校没有一个肯到落后地区、贫困地区去办学。(4)作为办学者特别是主要出资者来说，他们举办教育事业是一项崇高的义举。规定取得合理回报，一方面是对这种义举的玷污，另一方面使民办教育不能健康发展。实践中已经有一些人靠向银行贷款办学，向学生收取高额学费，个人并没有投入多少，却积累了上亿元的资产。(5)对民办学校的举办者应当主要从精神上而不是通过合理回报给予奖励和鼓励，引导他们多奉献和回报社会。如果一定要取得合理回报，还可以规定由政府设立民办教育奖励基金，用物质的“奖励”代替“自取”，这既体现政府对民办教育的支持，也能弘扬从事民办教育的义德。(6)将营利性和非营利性教育机构混在一起，会导致税收政策的紊乱。即使要允许一些民办学校取得一定回报，也不能与教育法有明显抵触，并且对以营利为目的的学校也不得给予公办学校相同的优惠条件。主张民办学校可以取得“合理回报”，主要理由是：(1)不允许有合理回报，民办教育投资者就没有积极性。(2)民办教育应当体现社会效益和经济效益的统一，只强调社会效益不够。(3)如果将民办教育分为公益性和营利性两类，就不符合教育法第25条有关教育公益性的原则。对部分投资办学成绩很显著的民办教育投资者给予一定的合理回报，同坚持民办教育公益性的方向并不矛盾。
现在回头来看，反对合理回报的委员主要是基于道德与逻辑的考虑，而主张合理回报的委员则主要是从经验与现实出发。两种主张都有合理之处，但是就我国现实而言，没有合理回报就没有投资办学的积极性，而没有民间投资，我国高等教育资源的稀缺状况就很难改变。因此，一方面，可以认为，《民办教育促进法》中关于“合理回报”的规定是本次立法中的最大突破，它将极大地促进我国民办高等教育的发展。另一方面，也必须承认，关于合理回报的规定也可能是《民办教育促进法》的一大败笔。因为，它体现了立法的急功近利，缺乏长远的眼光，对民办教育的长远发展不利。事实上，“合理”一词生动体现了中国人在立法上的折衷与实用主义。其结果，可能既无法约束部分民办教育办学者谋取暴利，也不能激励社会捐资与投资办学的兴起。当然，这种规定最终将对民办高等教育的发展产生何种影响，还需要实践的检验。
其四，税收优惠。税收优惠问题也是本次立法的焦点之一，但是由于立法中没有对营利与非营利学校进行区分，因此突破不大，基本上沿用了《社会力量办学条例》的提法。只是为了区别取得合理回报与不取得合理回报学校之间的区别，原则性地规定了：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策。新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。教育用地不得于其他用途。”“国家向对民办学校捐赠财产的公民、法人或者其他组织按照有关规定给予税收优惠。具体而言，我国民办学校可以享受的税收优惠政策大体如下：
事实上，在国外许多国家，对于教育机构的免税与否是以对其法人地位的认定为前提的。具体而言，教育机构获得免税的前提是其必须具备公益性法人的资格。相比较而言，我国的民办教育立法有意地模糊掉了教育的公益性与营利性，以教育整体的公益性来掩盖部分教育机构的营利性。这样一来，在法律的层面，我国的民办教育机构全部属于公益性的，但事实上呢？我国营利性民办教育机构大量存在。其结果，整个民办教育机构中鱼龙混杂，国家的免税政策则进一步助长了部分学校获得暴利的可能性。
三、《民办教育促进法》与公立高等教育的改革
《民办教育促进法》的出台不仅对于我国民办高等教育的发展十分重要，而且对于我国公立高等教育的改革也将产生积极而深远的影响。建国以来，我国高等教育在“国家化”的浪潮中变成了公立高等教育的一统天下。众所周知，高等学校在组织本性上属于非营利组织，而一旦纳入公立系统就意味着高等学校要受政府的严格规制，政府与高等学校拥有着近乎行政级别似的直接隶属关系。在我国，公立高校一统天下的局面一直持续到20世纪80年代，只是随着民办高校的不断发展壮大，政府才开始认识到，学校应不分公私，而只分好坏。2002年底通过的《民办教育促进法》可以说是对这种认识的一个总的概括。该法规定：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位。”“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。”“民办学校的受教育者在升学、就业、社会优待以及参加先进评选等方面享有与同级同类公办学校的受教育者同等权利。”
其一，《民办教育促进法》的出台将有利于公私立高校竞争格局的形成。就整个教育史而言，私立高校是先于公立高校而出现的。在国外，公立教育系统并没有很长的历史。在欧美一些主要的工业国家，直到1870年左右才有真正的公立学校系统。可以说，公立学校系统基本上是在工业社会出现后才出现的，带有工业社会的一些特点。比如说，高等学校对人才的培养就像工厂的生产线，学生就像原材料一样从一个口子进去，然后经过不同阶段的品质检验、筛选与淘汰。值得注意的是，公立高等教育虽晚于私立高等教育出现，但是在民族国家的框架内，在意识形态的大旗下，公立高等教育制度还是迅速地建立了起来，而且在总体上压过了私立高等教育。直到20世纪50年代以来，由于社会选择意识的觉醒，以及高等教育大众化的压力，私立高等教育才得以再次复兴。
就中国而言，建国以来，私立高等教育逐步绝迹，“私”在人们心目中成为了意识形态的禁区，以至于当私立高等教育再次出现时，人们也只是以“民”呼之。事实上，在我国由于民办高等教育的发展一直没有严格的法律可以遵循，整个公、私立高等教育在竞争中处于不平等的境地，公、私立互补的格局难以形成，相互竞争更成了不可能的事情。但是随着《民办教育促进法》的出台，民办高等教育的合法地位得到了最终确立，民办高等教育与公办高等教育都是社会主义教育事业的组成部分，二者在国家立法的层面上终于站到了同一起跑线上。当然，这里不是说，一部法律出台，所有问题就迎刃而解；但可以相信，有了法律的保障，我国的民办高等教育事业会得到更好的发展，我国公、私立高校互补竞争的格局也将最终形成。
其二，《民办教育促进法》的出台将有利于高等教育办学体制的多样化。在我国“民办”是一个非常模糊的概念，它与传统的“私立”有着较大的差别。《民办教育促进法》明确规定“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其教育机构的活动，适用本法。”在这种定义下，民办高等教育大体有三层内涵，其一是办学主体是非政府组织或个人，其二是利用非财政性经费，其三是面向社会招生。但是，即便以此严格界定，我国民办高等教育依然会呈现出十分多元的情况，比如会有捐赠资兴办的民办学校、有投资举办而不取回报的民办学校、有社会捐资和举办者少量集资创办的民办学校、有民间投资与捐资共同举办的民办学校、有公民个人筹资或投资举办的民办学校、有私营和个体企业投资举办的民办学校、有主要由教育消费者的“教育储备金”投资举办的民办学校、有私营教育集团投资举办的连锁式民办学校、有教育股份制的民办学校、还有全民事业单位性质的民办教育特殊模式。由此看来，随着《民办教育促进法》的出台，随着我国民办高等教育事业的进一步发展，整个高等教育办学体制必然进一步多样化。这种多样化的结果将使得公、私立之间的界线趋于模糊，将使整个高等学校在办学体制上呈光谱状。
其三，《民办教育促进法》的出台为公立高校进一步改革预留了法律空间。要不要将转制学校、公办民助、国有民办等类型的学校纳入立法的范围也是这次立法讨论的一个重要问题，最终通过的《民办教育促进法》有意地回避了这一问题。可以认为，这种回避是理性的、也是创造性的。因为这一问题现在尚不明朗，如果贸然通过立法将其加以定性化，不利于整个公立高等教育改革的推进。从国际范围内来讲，20世纪70、80年代，许多西方国家陷入福利主义的危机之中，为了应对危机，促进资本主义的继续发展与繁荣，以里根与撒切尔为代表的改革派提出了有力的应对措施，即以新公共管理理论为指导，实行公共事物私营化改革，从而也就拉开了我们通常意义上所讲的西方国家私营化浪潮。私营化浪潮兴起以后，对世界各国都产生了重要而深远的影响。各个国家为了摆脱公共财政危机，纷纷推出私营化改革方案。教育作为传统意义上的公共事业，无疑也深受私营化改革的影响。世界范围内公校私营的兴起就是一个明证。这方面的美国的特许学校、英国的“教育行动区计划”以及日本的国立大学独立行政法人化等都是公立学校应对私营化挑战的主要措施。概括起来，可以认为，目前公立高校在改革中出现了两个明显的趋势，一是政府出钱，二是政府尽量不管。反观我国，公立高校转制刚刚兴起，国有民办、公办民助等办学形式也只是初露端倪，如果这时就通过立法将其做出肯定或否定，无疑是不够科学和谨慎的。
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