公共财政与部门预算改革，本文主要内容关键词为：预算论文,公共财政论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共财政是市场经济的产物，是与市场经济相适应的财政类型或运行模式。同时，它又是保证市场经济得以存在和顺利运行的根本条件。政府预算是公共财政存在的形式，编制部门预算是财政公共化趋势不断增强的集中反映，是我国今年政府预算制度改革的一项重大举措，符合构建公共财政基本框架的要求。在我国编制部门预算与否，从根本上看其意义并不仅限于理论上，即对构建我国市场型财政理论的贡献；更在于它的现实意义，即我国财政如何顺应经济市场化改革的根本趋势，在服务于我国市场经济最终建立的同时，实现自身模式的转变。
一、部门预算改革对于建立公共财政的意义
公共财政是为市场提供公共服务的政府财政，是唯一与市场经济相适应的财政类型。它有四个基本特征，即弥补市场失效，为市场提供公共服务，非市场盈利性和法治化。公共财政呈现出的上述特征，是因为它具有的“公共”这一根本性质，这是由市场经济所根本决定的，也是市场经济下的财政区别于其他经济体制下财政的根本特征。政府预算是公共财政存在的形式。市场经济是法治经济，它决定了公共财政的法治性。公共财政的法治性，是直接通过政府预算体现出来的。法治化的政府预算，可以从财力上约束政府行为，避免政府对市场不应有的干预，形成正常的政府与市场关系。
编制部门预算，使得所有的政府收支大体上都纳入了预算，各级预算逐步公开化，初步实现了从预算的制订到执行到完成到审查决算，都处于公众的监督之下，这对于构建我国公共财政基本框架有着至关重要的意义。
第一，实践上，它有利于我国公共财政基本框架的形成。
我国传统的国家预算制度是当时政府以指令性计划直接配置社会资源的关键手段，具有强烈的计划经济性质，20余年的改革仍未根本否定这一性质。改革我国政府预算制度，是由建立社会主义市场经济体制所根本决定的。市场经济在某种程度上说就是法治经济，财政作为政府直接进行的活动，在市场经济下显然必须受到法律的约束和规范，必须依法理财，依法行政。这意味着社会公众可以通过相应的法律程序，其中主要是通过政府预算的法律权威而根本地决定、约束、规范和监督着政府的财政行为。
我国于1992年实行了经常性预算和建设性预算制度改革，1993年11月中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》又提出进一步改革复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算等预算的任务。但这些改革至今流于形式而无实质进展。前者除每年财政部长向人大会作国家预决算报告时分列经常性预算和建设性预算外，尚未形成政府预算制度更新，后者则更未付诸实施。我国原先的政府预算，实际上是各部门的预算按功能由财政部门内的不同职能部门和有预算分配权的部门归口管理，不能形成一本完整的预算，这大大削弱了政府预算的法治性，不符合公共财政的基本要求。编制部门预算，则要求各部门的财务部门一个口对财政部门，将部门的所有收支编在一本预算中，预算情况一目了然，其法律程序性和透明度得到强化，便于人大会的审议与监督。这是我国财政公共化趋势不断增强的集中体现，显然有利于公共财政的形成。
第二，制度上，它有利于我国预算管理制度创新。
建立经常性预算和建设性预算并立的复式预算制度，是借鉴西方的产物；而建立公共预算和国有资产经营预算等并立的复式预算制度，则是我国的创举。1999年，我国部分地区试行了部门预算制度，2000年中央政府也开始编制部门预算。实行部门预算制度，是我国政府预算管理制度改革的一项重大举措。它对收入实行内外财力合并使用，对支出实行彻底的“零基预算”。从试点的初步效果看，财政资金的使用效益提高了，人大的监督作用增强了，政府对经济工作的指导性也较好地体现出来。与以前相比，部门预算在编制的形式上有新突破（从原先的按功能由财政部门内的不同职能部门和有预算分配权的部门归口管理，转到一个部门一本完整的预算），在编制的方法上有新发展（从原来的代编预算和汇总预算，转到自编预算和逐级汇总），因此，在具体执行中可操作性强。尽管我国当前预算科目分类不规范，政府机构改革尚未到位，政府职能转变尚未完成，部门预算改革仍然有其积极意义，从直接的层面上看，它是我国预算管理制度的创新。
第三，理论上，它有利于我国财政预算理论的革新。
80年代中期以来，我国财经理论界与实务界对复式预算问题进行了大量研究，其最终成果集中体现在中共中央的有关决定上。但至今已取得的理论成果，尚不足以指导我国政府预算具体制度的改革实践。实行部门预算制度，对我国财政预算理论革新，进而公共财政理论的深化，起到了“倒逼”作用。这是因为，编制部门预算，必须提高预算编制的科学性和准确性，为此，必须从目前的基数法转到因素法，转到零基预算等编制方法上来，这就需要建立相关的数学模型，开展必要的数量分析。这对于开展我国公共财政论的实证分析，是大有益处的。
二、部门预算改革的基本内容
部门预算，就是一个部门编制一本预算的政府预算制度。它由政府各部门编制，财政部门审核， 各级人大会审议通过。 它不同于我国在2000年以前实行的收入按类别、支出按功能的汇总预算。部门预算全面详细地反映了各政府部门的收支情况，其编制是我国政府预算制度改革的关键步骤，对于规范我国财政秩序、克服低效浪费腐败现象，对于财政预算理论革新和预算管理制度创新，都具有重大意义。
部门预算是当前我国政府预算管理制度改革的一项重大举措，它较好地体现了公共预算的法治性，符合建立公共财政基本框架的要求，对于我国社会主义市场经济体制的建立具有重大作用。其基本内容包括部门预算的组成、测算与编制等，分而述之：
1.部门预算的组成。部门预算包括一般预算和基金预算，具体地看，（1）一般预算收入主要是指部门所属事业单位取得的财政拨款、 行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入等。一般预算支出主要是指部门及所属事业单位的基本建设支出、社会保障支出及其他支出等。（2 ）基金预算收入主要是指部门按国家规定取得的基金收入，如水利部门的水利建设基金、电力部门的电力基金、铁路部门的铁路建设基金等。基金支出是部门按国家规定从基金中开支的各项支出。
2.部门预算的测算。它包括对部门预算收入和支出的测算，具体地看，（1）对部门预算收入的测算， 要求各部门根据历年收入情况和下一年度增减变动因素测算收入，收入按类别逐项核定，对本部门组织的行政性收费和其他预算外收入，以及部门其他收入要核定到单位和项目。（2）对部门预算支出的测算， 要求各部门根据国家现有的经费政策和规定，测算本部门的人员经费和公用经费；按照预算年度所有因素和事项，分别轻重缓急测算每一级科目支出需求。个人工资性支出，按部门分类档案按定额和项目编制预算；基本建设、企业挖潜改造、科技三项费用、支援农村生产性支出等建设性专款和教育、科学、卫生、文体广播及其他部门的事业性专项支出，要进行项目论证，测定支出概算；结合国家和本地区的国民经济和社会发展计划，对行政事业单位经费中的专项支出进行分类排队，制定滚动项目计划。年度预算要编制到具体项目。
3.部门预算的编制。部门预算的编制实行“二上二下”的编报办法，即由部门编制预算建议数上报财政部门（“一上”）；财政部门与有预算分配权的部门审核预算建议数后下达预算控制数（“一下”）；部门根据预算控制数编制本部门预算报送财政部门（“二上”）；财政部门根据人代会批准中央预算草案批复部门预算（“二下”）。
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