浙江失地农民利益保障现状调查及对策，本文主要内容关键词为：浙江论文,对策论文,失地农民论文,利益论文,现状调查论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在城市化进程中，城郊农村土地被征用的力度越来越大。与此同时，由于农村土地产权模糊，征地理论滞后，操作不规范，越来越多的被征地农民出现失地、失业、缺少保障的问题。失地农民群体上访、聚众闹事时有发生，这给农村社会的长治久安埋下了重大隐患。土地征用是城市化进程中不可避免的经济行为，但关键是在征地过程中要保护好农民的利益。为了全面了解目前农村征地工作中存在的主要问题，真实反映失地农民的意愿，确保失地农民的利益，笔者随机抽取了浙江省杭州（97户）、温州（35户）、绍兴（59户）、金华（30户）、衢州（34户）5个市255户征地农户，分别对他们进行了相关的问卷调查。1990～2002年，这些农户先后被国家征用耕地673.3亩。尽管他们所处的地理位置不同，耕地被征用的时间、补偿水平、分配方法不一样，但他们所面临的问题基本相同，他们的愿望和观点基本一致，非常值得总结归纳，以作为研究失地农民利益保障对策的重要依据。
一、失地农民利益不保的主要表现 1.现金补偿过低，补偿不到位。目前，浙江农村土地征用补偿主要采用一次性现金补偿的方式，补偿额度大约为每亩3万～12万元。土地征用补偿费在经过乡（镇）提留、村社留存后，剩余部分再按一定的方法分配到农户。在被调查的255户农户中，2001年和2002年共有107户农户的耕地被征用，被征地农户人均获得补偿费11318.3元，其中，大城市郊区人均为19531元，中等城市郊区人均为12442元，小城市郊区人均仅10345元。中、小城市郊区农户的征地补偿分别只有大城市的63.7％和53.0％。大、中城市郊区被调查农户的土地几乎全部被征用，人均只剩下0.1亩，小城市郊区也只剩下人均0.5亩左右（见表1）。上述补偿水平对失地农民而言，征地力度偏大，补偿水平过低。这是因为，第一，相对于保证农民生活消费水平而言，补偿过低。在目前的物价水平下，按照浙江省农村居民年人均生活消费支出4500元计算，这样的补偿水平只够农民维持基本消费2～3年。2～3年以后，失地农民将何以为生？第二，相对于农民对土地的预期收益而言，补偿过低。一般来说，一户大中城市郊区农民的年农业纯收入在1万元以上，按土地承包期30年计算，其预期收益约为30万元，扣除自1999年以来已承包的年份，也在25万元左右。第三，相对于政府出让征用土地的收入而言，补偿过低。政府将征用的农村土地出让或拍卖给土地开发商，增值达数倍、数十倍甚至数百倍，而农村土地的原所有者并没有分享到土地出让后的增值。即便如此，目前仍有5.5％的征地补偿费不到位。这会进一步伤害失地农民的感情。
2.征地补偿分配混乱，农民意见很大。目前，征地补偿分配混乱，具体表现在以下3个层次：第一层次，乡镇政府参与征地补偿分配，但不合法。乡镇政府是政府的基层组织，并非农村土地的所有者，但在农村征地补偿分配中，却截留了5％～8％的征地补偿费。调查中发现，乡（镇）领导把这种分配归因为“三级所有，三级分配”。这实际上是人民公社时期的农村收入分配关系的翻版。在建设农村社会主义市场经济体制的今天，仍在理直气壮地使用这一概念，实在令人难以置信。第二层次，村集体与农民个体之间分配比例混乱。有的村将征地补偿费100％留村集体统一使用，有的村实行七三分成、三七分成或二八分成，也有的村100％地归农民。村与村之间比例不一，各村对所留部分的使用方式不一样，利用效果也各不相同，农民感到很不平衡。关于土地征用费在村与农户之间的分配，原本不存在统一的最佳比例问题，但关键的问题是，部分村对留存的征地补偿费没有进行合理的投资利用。例如，有的村由于决策失误造成上百万元、上千万元的征地补偿费血本无归；还有的村干部恶意贪污、挪用、侵吞征地补偿费，使失地农民的保命钱白白流失。第三层次，失地农民之间分配混乱。大部分村按农业户口和农龄分配；有的村在综合考虑农业户口、农龄、口粮、田亩面积等因素后分配；有的村将劳动力安置补偿费也在综合考虑人头平均分配。由于各村的分配方式不同，农村中的特殊人群因婚嫁、上学、参军等不能公平地享受集体土地征用后的补偿收益。凡此种种，导致被征地的农村基层政府与村委会、农民与政府、村干部与普通农民之间矛盾比较突出。
表1 2001年、2002年①不同地区农户耕地被征用以及剩余耕地和补偿水平
注：①在此，如果只有2002年的样本，样本量太少，不能说明问题。在实践中，近两年各地的征地补偿水平变化不大。
②指绍兴、温州两市。
③指金华、衢州两市。
3.就业安置困难，无业农民多。一方面，统一安置就业的数量少，回流人员多。自1990年以来，255户农户中因征地获得统一安排劳动力的只有33户，占被调查农户的12.9％。这些被安置人员的大部分很快又因企业关、停、并、转和精减人员而下岗或离岗。在统一安排就业的33户农户中，就有22户的劳动力（占统一安排就业农户的66.7％）因下岗或解除劳动合同又回到村社。另一方面，隐性失业显性化，分散失业集中化。在255户被调查农户中，共有适龄劳动力601个，2002年这些农户的非农就业率为58.7％，比全省平均水平只高约7个百分点，仍有16.5％的劳动力继续在缩小了的土地资源上耕种；与此同时，还有149个无业人员，占总人数的24.8％，其中，欠发达地区这个比例高达31％（见表2）。这样，许多农民由原来从事农业的不饱和就业集中转变为失业，使隐性失业显性化，分散失业集中化，也使农民就业的结构性问题、素质问题彻底显露出来，给农村社会带来了一些负面影响。多数无地、无业、无收入保障的农民要求村、镇安排工作，解决福利问题，这给当地村镇带来很大的压力，使干群关系越来越紧张，也加大了征地的难度，影响了社会稳定。
4.生活无保障，后顾之忧大。在所调查的255户农户中，只有32户农户家庭中有符合年龄段的人口享受了养老保险，占被调查农户总数的12.5％。换言之，目前在浙江省征地中，对81.5％的农户实行的是一次性现金补偿。如前所述，农户实际分到的现金收入并不多，人均1万元左右。由于不少失地农民将征地补偿费一次性用于房屋建设、子女婚嫁或偿还债务，加之劳动力无业率较高，目前已有35.3％的失地农户反映他们日常生活有困难。即使目前生活不存在困难的165户失地农户，其中的大部分农户也认为，若干年后尤其是当房屋拆迁后，可能会出现日常生活难以维持、大病无钱医治、付不起子女教育费等困难。在这里，可以说郊区农民一般有两种生活保障，一是土地，二是房屋。大部分农户在失去土地后尚有房屋可以出租。通过对所调查的255户农户收入来源资料的整理，可以看出，目前，房屋出租收入是22.5％的失地农户的第一收入来源，是12.9％的失地农民的第二收入来源，两者相加，房屋出租收入居失地农户收入来源的第二位，仅次于劳务收入。而且，房屋出租收入比劳务收入更稳定。一旦房屋被拆掉，迁入统一的农居点，房屋面积会变小，地段会变差，租金会下降，因此，失地农民对房屋拆迁的危机感比失去土地会更强烈，更会觉得生活无保障。
表2 2002年样本户的失地劳动力的就业结构与无业状况
表3 农民对征地的态度及分类
二、失地农民的愿望和观点
1.大部分失地农民不愿意土地被征用。在255户被征地农户中，有186户农户不愿意土地被征用，占被调查农户总数的72.9％，只69户农户（占27.1％）愿意土地被征用。从总体上看，大城市郊区的农民比中小城市郊区的农民更不愿意土地被征用；年纪较大、文化程度较低、年人均收入水平较低的农民更不愿意土地被征用（见表3）。其中，文化水平和年人均收入是决定农民是否愿意土地被征用的两个重要因素。文化水平低的农民尤其是老年农民思想比较保守，又缺乏非农就业技能，他们更倾向于务农，不愿意土地被征用。家庭年人均收入较低的农民，在征地前，主要以农业和打小工为主，无力投资自营工商业；征地后，他们面临着就业和生活保障双重困难。所以，他们也不愿意土地被征用。相反，文化程度较高、家庭人均收入水平较高的农民则比较容易接受征地，或对征地持无所谓的态度。
深入分析农民是否愿意征地的原因，不难发现，农民不愿征地的焦点在以下几个方面：一是征地补偿太低或较低。将这一原因作为第一选项的农户占该类农户总数的62.8％。二是今后生活无保障。对这一问题的首选率达23.6％，次选率高达42.6％。与此同时，农民还担心很难找到非农工作，并认为土地还会增值（见表4）。可见，农民对征地中的各种经济关系、土地价值等问题毫不含糊。
2.失地农民强烈要求提高征地补偿。据调查，占总户数56.5％（144户）的农户认为，征地补偿费太低，还有36.5％（93户）的农户认为较低，两者之和高达93％（237户）。当问到“你认为亩均补偿多少才合理”时，有101户农户（占48.6％）希望将征地补偿提高到每亩5万元左右，有54户农户（占26.0％）的期望值为5万～10万元，有43户农户（占20.7％）的期望值为10万～20万元，有10户农户（占4.8％）的期望值为20万元以上（见表5）。从表5还可以看出，不同地区的农户对提高征地补偿的要求也不一样。在要求把亩均征地补偿费提高到10万～20万元的43户农户中，杭州郊区的农户占86.0％，要求20万元以上的农户中100％为杭州郊区农户，相应地，除杭州以外的其它地市的农户只要求将征地补偿费提高到每亩5万～10万元。在没有提出具体的补偿要求的农户中，有人提出征地后的生活水平不能低于目前标准，还有人提出生活保障至少应达到城市最低保障水平。
表4 农户不愿意土地被征用的原因分析
注：①在186户不愿意土地被征用的农户中，回答了不愿意土地被征用原因的共有148户。
②关于农户不愿意土地被征用的原因共有4个答案，如本表横栏所列，农户可以选择多个答案选项，第一答案为首选，第二答案为次选。首选率指选择某项答案作为第一答案的农户占全部回答过该问题农户总数的百分比。因此，首选率和应为100％，次选率就不一定，因为部分农户可能只选择一项（下同）。
表5 失地农户对征地补偿水平的期望值
注：①这里的“农户”指的是在237户认为征地补偿太低或较低的农户中提出了具体补偿要求的208户农户。
3.失地农民迫切希望获得养老保险和大病保险。在255户被征地农户中，共有207户农户非常希望或希望征地时为他们购买养老保险和大病医疗保险，占调查农户总数的81.2％。其中，“非常希望”的农户占52.2％，“希望”的农户占47.8％。调查者向农民说明，如果变一次性现金补偿为养老保险和医疗保险，其金额将可能高于目前的现金补偿额度，但需要多方出资，包括被征地农民也要部分承担。在这个前提下，要求农民回答“你愿意人均出多少”资金。在207个农户中，有24.2％的农户希望获得保险，但不愿意自己出钱。有75.8％的农户还是愿意出一部分资金。其中，有57.8％的农户愿意人均出资1万元以下，有10.6％的农户愿人均出资1万～2万元，有7.7％的农户愿人均出资2万元以上。由此可见失地农民迫切希望获得今后生活保障的诚意。
4.失地农民希望用地单位和村社解决劳动力就业。在255户被征地农户中，认为应由用地单位解决劳动力就业的有76户，占总数的29.8％；认为应由村社通过发展第二、第三产业解决的有38户，占总数的14.9％；认为由前两者共同解决的还有54户，占总数的21.2％；认为只能通过市场就业的仅23户，占总数的9％。在调查中，部分农民流露出这样的思想：用地单位占用了我们的地，就应该安排我们的劳动力；村里留存了征地补偿款，我们没工作就去找村委。实践中，用地单位为了尽快把土地拿到手，少不了通过镇政府对农民开空头支票，事先承诺解决多少多少劳动力就业，但征地结束后，却不愿兑现承诺。为了节省用工成本，便于管理，用地单位甚至不愿聘用同等条件的本地失地劳动力。村委会在安排失地劳动力问题上更是处于两难境地。一方面，由于村办企业转制，村委会无权直接安排劳动力进厂务工；另一方面，由于多种原因，如村社招商引资难度大、留用土地不落实、经营人才稀缺等，不能很好地利用征地补偿费的留用部分发展第二、第三产业，安排失地劳动力就地就业，从而导致失地农民的就业愿望两头都落空。
三、主要结论和对策
（一）主要结论
1.失地农民利益没有得到应有的补偿和保障。首先，补偿水平过低，人均1万元左右的征地补偿费不足以保障农民在失去农业生产资料后取得相应的从事第二、第三产业的生产资料，实现再创业、再发展。也就是说，目前的征地补偿水平难以保障失地农民在失去土地后赚取与从前经营土地相当的收入，从而难以保障他们保持目前的生活水平或消费水平。其次，目前对81.5％的失地农户实行一次性现金补偿，而农民又将这笔补偿费用作了消费基金，这使部分难以找到非农工作的老龄农民缺乏养老保险或最低生活保障。
2.失地农民意愿与政府征地政策之间存在较大差距。大多数农民尤其是大城市郊区的农民主要是因征地补偿过低不愿意土地被征用，而政府的征地力度却越来越大；农民强烈要求提高征地补偿，而政府却以种种理由迟迟不愿出台新的补偿政策；农民诚恳地希望以土地换保障，政府却仍然推行简便省事的一次性现金补偿。失地农民意愿与政府征地政策之间的种种差距迫切要求政府在征地实践中充分考虑国家利益与农民利益、国民经济发展与农村社会稳定之间的关系，合理地、公正地保障好失地农民的利益。
3.失地农民的要求与政府的征地政策并非不可协调。农民不愿土地被征用是因为补偿过低，但只要补偿合理，农民仍然会识大体、顾大局。而在补偿问题上，失地农民的心态还是比较平和的，他们并没有漫天要价。大城市郊区的失地农民要求将征地补偿水平提高到每亩20万元以上，中小城市郊区农民只要求提高到每亩5万～10万元。虽然这比目前的补偿水平增长了1倍左右，但与被征用土地出让后的增值相比仍然只是一个较小的比例。如果政府能将征地补偿水平提高到农民的上述期望值，农民提出的变一次性现金补偿为养老保障的要求就不难办到，失地劳动力的自就业能力也会大大增强。可见，提高征地补偿水平是解决失地农民一系列利益保障的关键，也是推进城市化和保证农村社会稳定的关键所在。
4.市场化是解决失地劳动力就业的根本途径。大部分失地农民就业观念太陈旧，仍把劳动力就业寄希望于用地单位和村社，这是导致失地劳动力无业率偏高的重要原因之一。在市场经济条件下，企业是市场的主体，追求利润最大化，可以自主决定雇用谁或不雇用谁，而政府不能再像计划经济时期那样指令企业安置劳动力。因此，失地劳动力只能通过自营工商业、受雇于工商企业或劳务输出等市场化途径实现再就业。
（二）可行对策
鉴于前述种种问题，结合农民的愿望，在农村土地征用中，地方政府应综合考虑招商引资、经济发展、资源利用，农民利益、社会稳定等多重利害关系，切实保护好失地农民的利益。
1.增加征地补偿内容，提高补偿标准。在征地补偿内容上，除了补偿土地价值、劳动力安置、青苗损失及地面附着物外，还要增加农民在30年内土地正常收益权损失、土地的潜在收益损失、相邻土地的损害（汪晖，2002）、土地增值的价格损失，以及农民因失去土地的各项间接损失等项目。即使按现行补偿内容进行补偿，也应参照当前的物价水平、消费总体水平等因素，结合农民的意愿，提高补偿标准，力争把中小城市郊区的征地补偿水平提高到每亩5万～10万元，大城市郊区的征地补偿水平提高到每亩20万元以上，以确保农民在失去土地后有能力再创业、再就业，确保农民失去土地后的生活水平、生存环境不断提高和改善。
2.改变补偿方式，健全保障制度。事实表明，低水平的一次性现金补偿方式容易导致失地农民今后生活无保障，容易在农村社会产生新的贫困阶层，不利于小康社会建设和城乡一体化的推进。因此，笔者主张，对于土地被全部或大部分征用的失地农民，应建立、健全养老保障制度。失地农民养老保险资金应主要从征地补偿费、土地出让增值提成中列支。在条件许可的情况下，为社区失地农民购买大病医疗保险，同时，对丧失劳动能力的失地农民实行最低生活保障制度。从另一个角度讲，征地后，部分失地农民特别是40～50岁左右、文化程度较低的失地农民再就业的难度很大。这是因为：第一，再回到农业去，没有可能。因为土地还将进一步被征用，直到征完为止。第二，利用征地补偿费兴办第二、第三产业，资金不足，地盘难找。第三，新兴的朝阳产业不会向他们提供多少就业机会。在非农就业中，他们不仅竞争不过下岗工人，甚至竞争不过外来农民工，只有社会保障才是解决其生活和医疗问题的根本途径。
3.出台征地补偿分配条例，规范分配行为。各级政府应尽快出台农村土地征用补偿分配条例或细则：第一，严禁乡（镇）政府截留农民集体土地征用补偿费，将征地补偿款项一分不少地交到村级集体手中；第二，明确规定只有村级集体经济组织才具有处置征地补偿费的权力，一般不再将征地补偿款分配到村民小组，以防村民小组再次提留而又使用不当；第三，村集体经济组织必须通过民主决策程序分配征地补偿费；最后，鉴于目前实践中存在的村级分配处置方法混乱，部分失地农民不能享受征地权益的现象，农村基层政府有责任指导、协调、监督村集体的分配行为，保护失地农民中弱势群体的利益。
4.切实抓好失地农民再就业工作。在管理层面上，政府必须彻底打破城乡就业二元体制，取消就业中的城乡户籍歧视，实现城乡统一就业；失地劳动力所在社区有责任建立就业服务中介组织，帮助失地农民尽快在非农业岗位上就业；最关键的是劳动保障部门应组织失地劳动力实行免费转岗职业培训，提高他们的就业竞争能力。在操作层面上，一是组织劳务输出，借地发展农业。二是要继续依托失地劳动力所在村级集体经济组织，利用征地补偿中村集体留存部分，凭借城郊结合部有利的区位优势，大力发展劳动密集型的加工产业和服务行业，尽力吸纳失地劳动力就近就业。三是对于征地较多的乡村出台倾斜政策。例如，出台撤村建居及配套设施建设的财政支持政策、土地留用政策、开发性安置政策，房产安置政策等，以帮助社区发展第二、第三产业，增加就业机会，部分吸纳失地劳动力。
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