我国战略性服务产业的发展现状与发展政策研究，本文主要内容关键词为：战略性论文,发展现状论文,我国论文,政策论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F719文献标识码：A文章编号：1000-5455（2003）02-0016-06
加快第三产业发展是我国当前结构调整与经济发展的重要任务，第三产业中最重要的部分是战略性服务产业，研究战略性服务产业的发展现状及扶持、培育政策，具有重要的现实意义。
一、我国战略性服务产业的内涵
我国战略性服务产业涵盖以下5类产业：1.收入需求弹性与关联度较大，很可能成为经济增长点的产业，如房地产业、旅游业。2.收入需求弹性较大、具有基础产业地位且带有国家经济安全意义的产业，如民航业、铁路运输业。3.深刻影响经济运行、旁侧关联触及国民经济各个层面的生产服务业（其提供的服务产品主要为服务型生产资料），如金融保险业。4.生产率上升较快，能有效推动国民经济运行效率提高，并对产业结构高级化产生深远影响的生产服务业，如信息技术服务业（含电信）等高科技产业。5.对国民经济发展具有长远影响的产业，如教育产业。
二、我国战略性服务产业的发展现状
（一）战略性服务产业不少行业领域存在市场化掣肘。
表现之一：政企不分，政府对企业经营活动进行干预。这在铁路运输、航空运输等行业中普遍存在。以铁路运输业为例，铁道部既是行业法规条例的制订者又是这些法规条例的执行者；既代表国家行使国有资产的监督管理权，又行使资产经营权——铁道部掌握全路的生产、经营、投资和分配。而被赋予法人地位的铁路局和铁路分局成为虚拟法人，既不具备法人财产权，也不具备完整的生产经营权。再如民航业。民航业目前政企不分的主要表现是：民航总局对直属航空公司在产供销、人财物等方面进行直接控制，通过对油料、航材、计算机结算系统等的垄断经营对航空公司进行间接控制，航空公司尚不能真正成为以市场为导向的自主经营的企业。政企不分、政府对企业生产经营活动直接染指，导致企业缺乏活力和竞争力。
表现之二：国有企业产权结构单一化。战略性服务产业中的国有企业多为国有独资，产权结构单一，不利于构筑激励机制与约束机构相制衡的公司治理结构，银行业、电信业等比较突出。
表现之三：存在行业进入壁垒。不少行业如金融保险业、民航业、电信业、教育业等国有经济、国家投资的比重占据绝对优势，这些行业都不同程度存在进入障碍，阻滞多元投资主体进入。
表现之四：一些竞争性产品却采取非市场化经营方式。如旅游业中至今仍有一些旅游景点的投资完全来源于政府财政拨款。这是旅游业长期以来被作为政府“事业”来办的惯性所致。一些自然风光资源被圈为“政府资源”，用来建造官方招待所、疗养院，为政府会议、接待服务。
（二）战略性服务产业组织结构极不合理。小规模企业数量众多、过于分散，以致不少战略性行业所具有的规模经济性无从体现，造成供给资源过剩、分散及过度竞争的局面。这个问题在民航业、房地产业、旅游业中表现得尤为突出。以民航业为例，近些年来，我国航空运输企业急剧膨胀，现已有20多家，近几年来运力以平均几十架飞机的速度增长。目前我国500多架飞机存在于20多个航空公司，造成运力相对过剩和过于分散的问题，运载能力利用率逐年降低，规模经济无法实现，市场竞争也存在过度、无序的问题。这样的产业组织格局与国外一厂商居优的寡头市场格局相差甚远。民航业具有显著规模经济性，相对而言，国外大航空公司的市场占有率一般高达70％左右，而我国最大航空公司的市场份额也不过25％左右（注：《中国经济时报》2002年1月3日第2版。）。
（三）战略产业竞争力状况堪忧。体制障碍加之产业组织状况不合理，使得战略产业竞争力状况堪忧。银行保险业、房地产业以及民航业这方面的问题尤为突出。以银行业为例，与外资银行相比，中国银行资金、人员、内部经营机制、内控机制都与国外大商业银行差距较大。另外中国银行业由于特殊政策性延续所产生的大量历史坏帐也在一定程度上制约该行业的快速发展，并增加国有银行的金融风险。再以保险业为例，相对于银行业的发展，中国的保险业更不成熟，且抗风险能力较弱——偿付能力不足是我国保险业面临的突出问题。此外，中国保险业特别是人寿保险业的行销方式落后，险种设计也存在不少缺陷，特别是中国保险业缺乏高级的专业人才，关系到保险企业生存与发展的高素质的精算师在中国保险公司更是凤毛麟角。另外，我国对保险公司的保险收入投资渠道有着较为严格的控制，这在一定程度上不利于保险公司的保单设计、保险定价等一系列经营活动，既无法构成对顾客的吸引力又使保险公司发展壮大受到限制。再如航空运输业，我国飞机拥有量最多的航空公司也不过拥有八九十架飞机，而我们的主要竞争对手美、英、法、德、日、韩等国主要航空公司的机队规模都在数百架以上。从总周转量来看，上述等国的大航空公司都超过100亿吨公里，而我国全行业才不过100亿吨公里左右，还不抵人家一个公司的业务量。（注：《中国经济时报》2002年1月3日第2版。）
总而言之，目前中国第三产业的增加值贡献还是以批发零售贸易、餐饮业等传统第三产业为主，战略性服务产业由于体制掣肘及产业组织不合理发展迟缓，竞争实力也较弱，现状不容乐观。
三、战略性服务产业发展的必要性和紧迫性
1.市场经济步入“买方市场”之后，刺激内需、培育增长点成为我国经济增长的主要任务。在这种经济背景之下，培育收入需求弹性与关联度较大的产业（如房地产业、旅游业），使之成为经济新增长点、带动相关产业乃至国民经济增长，成为现实的选择。
2.收入弹性较大的战略性基础产业（如民航业）增强竞争力不仅仅是行业发展方面的问题，还涉及国家安全，其战略意义非同小可。
3.现代经济在一定程度体现为金融经济，资金融通的效率在很大程度上影响国民经济的运行效率，金融业发展缓慢，将会严重影响经济运行效率，阻滞经济增长与发展。此外，金融保险业如发展停滞不前还将无法进一步推动分工深化，从而对经济市场化进程的推进亦产生不利影响。
4.推动国民经济效率提高并对产业结构优化升级产生重大影响的生产性服务业（如信息技术服务业）过于弱小，将会影响我国产业结构高度化演进，从长远来看，还会影响我国经济实力和国力乃至国际地位。
5.经济增长和发展的决定性要素是人口质量改善和知识增进。人力资源是国民财富的最终基础，教育业发展缓慢将会影响经济增长的决定性要素——人力资本的培育，身心健康、素能兼备人才的缺失将对经济、社会的长远发展造成不利的影响。
更为紧迫的是，加入WTO之后，金融、保险、电信等战略性第三产业领域（亦属于服务贸易领域）将逐步实行“门户开放”，这些领域即将成为外商的投资热点，外商在这些领域的业务经营范围会逐步扩大，在这些领域投资份额也将逐步上升，外商冲击这些领域并在这些领域占据相当份额的时间不会太长，有的领域甚至在现在或近一两年内就要面临外资的严峻挑战。如银行业，外国银行可以在我国入世当年（2001年）开展我国国内企业的外汇业务；2年后则可与我国国内企业进行人民币业务，还可开展我国居民的外汇业务。再如基础电信业，我国同意执行《全球基础电信协议》中关于支持公平竞争的管理原则，包括进入公共电信网的连接权和独立的管理权，允许外国供应商使用他们所选择的任何技术，提供电信服务，等等。而我国第三产业战略性行业领域在体制和产业组织方面存在较为突出的问题，由此导致在经营方式、服务手段、创新能力、投入产出效率、经济效益、企业机制等方面均与国外存在较大差距，总体竞争实力不如国外同行。如不尽快立志革新，将在激烈的市场竞争中被击垮——客户、业务、优秀人才丧失的同时外资还会抢滩新兴服务领域提升市场份额，甚至由此危及我国的经济安全。面对如此严峻的考验，扶持、培育战略性第三产业迎击挑战成为当务之急。
四、我国战略性服务产业扶持、培育政策
（一）具体确立战略性服务业扶持、培育政策之前必须明确的原则
界定政府在战略性服务行业竞争性领域和非竞争性领域的行为规范，界定政府在这两个领域的“不可为”和“可为”。这是具体确立战略性服务业扶持、培育政策之前必须明确的原则。
对于竞争性的行业领域来说，政府的职能是尽可能从竞争性服务行业领域退出，为竞争性市场机制在这一行业领域充分发挥作用并为创造、维护公平有序的竞争环境创设条件，同时弥补这一领域的“市场失灵”。政府角色定位应是“裁判员”而不是“运动员”。这些行业领域的“运动员”应是微观经济主体，它们必须发挥主导作用。政府应当清除以往在这些领域直接充当“运动员”——投资主体以及对这些领域实行多关头管理、重复管理直接干涉并过多限制企业生产经营活动等一些不适宜的举措，让真正的运动员——作为微观经济主体的企业在这一领域充分发挥作用。政府还需撤除人为设置的地区、部门障碍，向多元化投资主体开放，建立平等竞争的环境。作为“裁判者”的政府必须创造并维护公平有序竞争的市场环境，政府通常通过法律手段实施这一功能。通过制定、实施《反不正当竞争法》、行业法等法律、法规制止商业欺诈、共谋卡特尔、排他性交易等一系列行为，达到确保有序竞争、维护合同覆行、保护知识产权和财产权利、确保商务安全、防止假冒、促进争端解决等具体目的。
不可否认，由于体制改革滞后、市场机制不完善，市场机制在优化资源配置方面存在较长时滞，为弥补这种“市场失灵”，政府需要在战略性服务产业的成长、发展过程中实施一定的政策倾斜，即从经济手段上给予这些行业一系列的优惠以加速其成长壮大。而对于不适宜采取市场化经营的非竞争领域（典型的市场失灵领域）如贫困地区的教育业，政府则要充分发挥作用，为满足这些领域的发展需要，政府必须通过制定实施法律、明确各级政府有关部门职责、改革预算内经费管理体制等策略确保这些领域所需经费的拨付。
（二）我国战略性服务产业扶植、培育政策的涵义和手段
1.我国战略性服务产业扶植、培育政策的涵义。在界定政府在战略性服务产业竞争性领域和非竞争性领域行为规范的基础上，通过市场化取向改革、国有企业产权制度改革、合理产业组织构建、人才激励与实施等一系列举措的施行，扶持、培育第三产业内部关系到国民经济发展和人民生活水准提升的关键性、全局性、长远性产业发展，使之增强竞争力和实力，从而达到调整优化第三产业内部结构、促进第三产业内部结构高度化演进的目的。
2.我国战略性服务产业扶植、培育政策的手段。战略性服务产业培育、扶持政策的手段按照政府干预的方式不同可以分为直接干预型和间接引导型。直接干预型是指通过计划安排直接赋予战略性产业倾斜性资源配置，具体手段包括行政审批准许立项、财政补贴、财政直接投资、优先贷款权、优先供应短缺物质、给予进出口配额等等。间接引导政策则通过经济杠杆的作用引导资源（生产要素）投向战略性产业，其具体经济手段（经济杠杆）分为财政手段、金融手段、外贸外汇手段、信息发布手段等等。财政手段包括财政贴息、减免税、加速折旧等；金融手段包括优惠贷款利率、优先上市安排、准许发行企业债券等；外贸外汇手段是指减免进出口关税、出口退税等；信息发布是指政府发布诱导性信息，引导投资者资金投向。直接干预政策与经济市场化方向相背，采用的机会会越来越少；与经济市场化取向相兼容的间接引导政策在战略性服务产业发展过程中会得到广泛采用。选择间接引导政策的具体手段时，为获得帕累托最优福利，既要考虑生产者的收益，也要考虑由此造成的消费者剩余的损失，在国家财力允许的范围内根据两者的最佳结合点选取最佳的手段。战略产业的发展初期如属幼稚产业如信息技术服务业、民航业，为避免外资冲击则需在世贸组织允许范围内对其实施适度的贸易保护和投资保护。实行贸易保护和投资保护在一定程度上会引起社会福利下降，但这种有限的代价将随着所扶持产业的成长、成熟，在其成本的不断下降中得到弥补，而且更主要的是整个社会可从主导产业不断产生的扩散效应中获得最大化利益。贸易保护和投资保护不是长期的，随着战略产业发展壮大，要及时取消保护，以使战略产业在迎击外资挑战的过程中不断增强竞争实力。
（三）我国战略性服务产业扶持、培育政策的主要内容
1.对于主要提供竞争性、排他性服务产品的行业采取市场化取向政策，此政策包括两方面内容：企业化经营和开放市场。提供竞争性服务产品且采取非市场化经营行业（即依靠政府投入所谓的事业单位）要尽快实现由非市场化经营向市场经营的体制转变，走企业化经营道路，完全取消政府资助，通过市场实现经营及相应的分配。如原先作为事业单位性质的旅游机构须走这条路。开放市场即指逐步降低行业准入壁垒、消除部门和地区阻隔，准许多元化的投资主体进入竞争性服务行业从事跨地区、跨部门的经营活动。开放市场涉及对内开放和对外开放两方面。对外开放在对外资的待遇上，既要防止以往“低国民待遇”如业务范围上的诸多限制，又要防止“超国民待遇”如竞相减税让利等，这些做法不利于公平有序的竞争环境建立。对待外资的明智做法是遵循世贸协议循序渐进对其开放业务范围，并为其创造良好的商业运作环境。对内开放则涉及给予不同所有制的投资者以平等待遇，创立不同所有制投资者平等竞争的良好环境。对于涉及国家安全的行业领域如民航业、电子信息技术业、银行业，非国有经济的适当介入不会影响国有经济的控制力。国有经济的控制力不只是体现在量上，更重要的是体现在质上。非国有经济的介入可以增加国有经济的竞争压力，使其不断地创新求进，从而增强实力。
2.战略性行业的微观基础——国有企业要进行产权制度改革，建立现代企业制度，确立合理的内部治理结构，这是战略性行业发展壮大的根基所在。对于关系到国民经济命脉关键性行业的特大型、大型国有企业如铁路、民航、金融领域的大型国企可采取吸收多元化投资主体的国有控股的形式，而不宜采取国有独资形式。原因如下：国有独资形式不利于真正的法人治理结构构建，其结果往往会助长“内部人控制”，使政府作为所有者委派的企业负责人掌握企业控制权，以致发展到利用这种权利，不顾所有者利益而谋取私利，实际上成为企业的所有者。国家作为所有者事实上并没有形成对国有资产管理经营后果真正负责任的实体。就市场运行来看，政企不分，就好比是球场上裁判和运动员的同一，它会歪曲游戏规则，破坏公平、公正的竞争。因此，采取国家独资公司是难于和市场经济相适应的。因此，国有企业采取吸收多元化投资主体的国有控股的形式，即国有企业可吸收社会上其他投资者（包括外资）参股，同时国有部分也可由多家国有投资公司或者其他国有企业作为投资主体，共同持股；企业只要由国有部分的总体控股，就仍然保持着国有的性质。在这种企业中，政府不再是唯一的所有者或唯一的控股者，而具有各自利益的多元投资主体之间以及它们同作为投资者之一的政府之间共同的关注点，只能是企业在市场竞争中的地位、企业的盈利，以往仅仅照顾某一所有者利益的目标，如政府将自己的某些困难和负担转嫁给国有企业的情况，都会被排除。可见，企业的独立和企业产权的多元化是国有企业建立有效内部治理结构的前提条件，而只有具备这些条件的国有企业才有可能成为适应市场的法人实体和竞争主体。而对于战略性行业的中小型国有企业产权改革则可以放开，可以实施更为灵活的股权结构，可以引入包括外资在内的多元化投资主体参股，这些企业国有经济成分即使退出或被非国有经济所控股，也不会影响国有经济在战略性服务行业的控制力。此举将产权改革与国有经济战略性结构调整结合起来。
3.建立合理的产业组织结构，扶持、培育战略性服务产业发展、壮大。战略性行业在市场竞争的环境当中，根据本行业的特点（起始资本大小、进退壁垒高低等生产技术特点）自行形成产业组织结构。政府所做的事情是取消竞争性服务行业企业业务经营方面的管制，清除地区壁垒和行业壁垒，以使这些行业的企业能依据利益最大化原则探索建立使交易费用、生产费用、组织费用达到最小化的企业组织结构形式，从而形成产业组织发展变化的内在的自组织机制。当然，当前受制于体制，市场机制未能充分发挥资源优化配置作用，不能完全依靠市场机制、依靠产业自组织机制形成战略产业的合理产业组织结构，政府应在这一方面发挥适当作用。不少战略性行业规模经济特点非常显著如房地产业、旅游业、民航业等，政府应鼓励有实力的企业进行并购活动。企业兼并应建立在自愿基础上，政府不能将自己的意愿强加给企业、硬行“拉郎配”。对于长期资不抵债的企业，政府应强令其依法破产、关闭，而不是强行将它塞给优势企业（此举往往会拖垮优势企业），这些企业债务有了清理和了解之后，再由经营状况好的企业自愿进行购买、接管。
为了扶持战略性行业大型甚至特大型企业成长，政府可在资金援助、技术援助方面发挥作用。在资金援助方面：减免税政策如采取有区别加速折旧率和税前所得抵扣以及一定期限内免交所得税和营业税的办法；政府为重点企业发行的债券提供担保；采取与市场融资机制相结合的资金援助方式，如信息技术服务领域政府作为“催化剂”注资风险投资基金从而引导风险投资基金筹建等等。技术援助方面：政府增加核心技术研究开发方面的经费，并在企业技术开发、创新方面采取鼓励、扶持举措；技术引进方面，重要技术产品、设备进口实行零关税，取消非关税贸易壁垒等。鉴于市场机制尚不能充分发挥作用以及市场机制的局限性，在战略性行业成长过程中，采取扶持、培育举措以及保护措施（如在世贸组织允许范围内对外资的业务范围进行适度限制）是必要的，但保护是有一定限度的，当战略性行业发展到一定程度的时候，应及时打开国门，迎接外资的挑战，这有利于增强企业的创新力、竞争力。在激烈的市场竞争中，我国战略性行业亦将不断发展壮大。同时，应鼓励我国战略性行业的企业走出去，对外投资，在这方面应减少人为障碍。目前制约企业发展的各种限制、干预还很多。众多的行政审批无疑是对对外投资经营的“捆绑”，应尽快给企业“松绑”，减少和消除阻碍企业直接进入国际市场的因素。国家经贸委和其他部门取消对企业不必要的干预，对必须审批的项目也要做到大大简化手续、缩短周期、减少环节，在用汇、人员出国、设备出口、退税出口及退税方面也应放宽审批条件；与此同时，政府还应建立完善相应的法律、法规，并制定规划，为对外投资经营能够健康有序发展创造有利条件。
战略性行业如金融、航空运输领域除特大型、大型企业外，还会存在不少中小企业，这些企业具有经营灵活、创新能力强的特点，能满足不同层次的服务需求。对于中小企业也要相应采取扶持、培育举措，为这些企业提供公平竞争环境，并设立一系列的专门机构组织为其提供资金、技术、信息方面的援助。构建大、中、小型企业并存的产业组织结构，并充分发挥不同规模企业的优势，满足多层次的服务需求。
4.战略性服务产业的人才激励与培育政策。人才是战略性服务产业发展的关键。要使人才始终具有旺盛的创新动力，则要激发人才，建立人力资本激发机制。这对于知识、技术密集型的战略性服务业如信息技术服务业、教育业、金融保险业尤为重要。（1）要激发受政府资助的科研机构及院校科研人员的创新和创业精神，关键是要创造出“收益与风险相匹配”的政策环境。要建立起技术入股制度、科技人员持股经营制度、技术开发奖励制度等等，形成与国际惯例接轨的、以保护知识产权为核心的分配制度和经营制度，使技术成果真正成为生产力要素，并在参与企业经营和分配中获得它应有的价值。（2）必须确保受财政资助的科研院校人员的收入水平不低于社会平均收入分配水平。在此基础上建立科研人员和教师的优胜劣汰机制，对其实行聘任制，成果丰硕的给予重奖，不能达到相应成果要求的则予以淘汰。可从社会上吸收学术水平较高、富有实践经验的人才进入科研院校，充实科研、教学队伍。（3）为回国创业的人员提供优厚待遇。这些在国外工作过、富有实战经验的人才是发展战略性服务产业的宝贵财富，应为这些归国人员提供创业、工作、生活方面有利条件。
战略产业发展需要大量人才，人才培育与人才激发同等重要。人才培育主要是依靠教育。教育由于行业性质，不可能采取完全采取市场经营方式，教育的部分领域必须依靠财政资助。为确保教育投入，须以《教育法》为依据，建立各级财政支出中教育经费随着国民经济发展逐步提高的保障机制；部分教育领域在条件适宜情况下可采取市场化方式办学，在确保教学质量的前提下吸收多元投资主体进入这些领域，以缓解教育服务的供求矛盾，满足不同层次的教育需求。