（重庆市工程建设招标投标交易中心，400014）
【摘 要】PPP投融资模式正成为当前基础设施项目建设的一种常态模式，针对PPP项目的特殊性，招标过程中各方主体应进行相应的能力素质提升、流程改进。本文首先对PPP项目模式的产生背景进行了介绍，然后分析了PPP项目招标过程各方主体应注意的问题，最后对重庆PPP项目的实践成效进行了简要介绍。
【关键词】PPP项目；招标；各方主体
一、PPP项目模式的产生背景
全国各地政府推进PPP项目已经成为当前各级政府方采用的一种投融资模式，PPP模式是政府通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作关系，从而达到增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率的效果，最终实现“双赢”或“多赢”。
（一）提高公共资源配置效率，加快转变政府职能
PPP不仅仅是单纯的融资方式，更是一种机制、一种制度设计，是在更大范围内推动改革的催化剂。PPP机制的指向就是十八届三中全会所明确提出的“推进公共资源配置市场化”。运用PPP模式，政府将部分公共设施的建设、运营职能转移给了高效的私人或社会运营商，同时保留并完善监督、定价等公共部门的核心职能，不但可以发挥优胜劣汰的市场竞争作用，推进公共产品和服务的市场化配置，提高公共资源的使用效率，而且可以有助于破除行政垄断，进一步简政放权，使政府职能进一步转向宏观战略、公共服务、市场监管等方面，有助于降低行政管理成本，更好地实现政府职能转变，实现“1+1>2”的效果。
（二）体现法制理论和契约精神，提升国家治理能力
十八届四中全会提出全面推进依法治国的总蓝图,开启法制新时代.在法理上,PPP项目合同构成民事主体法律关系，而非行政关系，合同的双方当事人的法律地位是平等的，都应“按合同办事”。政府在履行规划、监管等行政管理职能时，与社会资本构成行政法律关系。政府方和社会主体方通过签署规范的ppp项目合同文本，明确各方权力和义务，建立平等参与、公开透明、利益共享、风险共担的工作机制、使PPP项目合作各方实现共赢。正如此面对纷繁复杂的中国政治经济体制改革及国家社会发展过程中的各种矛盾与问题,传统国家治理中自上而下的治理手段在处理这些新问题时因其弊端遇到挑战。在向多元化社会的转型中,个人的权利和利益意识不断强化,国家政策涉及到不同群体的切身利益时,就会激发相应的大众参与。传统的国家治理手段在新时期就会显得滞后。如果问题和矛盾积累多了,长期得不到解决,国家治理就会出现危机。因此,通过PPP项目合同文本可以提升国家治理能力，通过合法的平等契约而引导经济行为，是市场经济形成秩序，实现交换活动正常进行的保证。
（三）化解地方债务风险，规避权力寻租
PPP将市场机制引进了基础设施的投融资来减轻财政负担，利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能促进了投融资体制改革。这样政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。同时招投标和政府采购是敏感的、影响投资者利益的，也是容易产生腐败的。要建立健全防止利益冲突制度，最大限度地减少和避免公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产等领域权力寻租机会.我国当届政府正在进行火热的反腐工作，这无疑实际给PPP营造了扎根中国的较好软环境。这种创新的招标模式减少政府审批事项、转变政府职能作为改革方向。从原来政府完全主导、无规划超额负债发展经济转变为吸引社会资本合作、将部分风险（当然也有收益）转给民间资本，正是PPP模式可以达到的规避权力寻租和预防腐败。
二、PPP项目招标过程各方主体应注意的问题
PPP项目招标过程涉及政府、交易中心、咨询机构、投标人等多方主体，针对PPP招标的项目特点，各方主体应进行相应的能力改进，适应PPP项目的需要。
（一）系统学习PPP相关知识，配备PPP招标相关知识专业化队伍
邀请相关专家开展PPP培训，使相关人员系统全面掌握PPP项目前期策划、合同编写、招标采购等相关内容，为做好PPP项目招标提供知识储备。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆各方应该成立工作小组针对PPP项目招标，研究当地政府与社会资本合作政策，了解当地经济社会发展规划和各项专项规划。针对PPP项目周期长、复合型的特点，抽调工程、法律、经济、金融等人员组成PPP项目服务小组，同时各方都应该建立PPP项目招标服务的数据资料库来创新工作载体和形式，为以后PPP项目收集理论。
（二）政府方进一步简政放权
PPP项目实践一般都是通过特许经营权审批实现，经过招投标程序来选择投资人。一个投资项目从立项到审批，要跑很多个委办局、很多个处室，盖很多个章，需多个审批工作日，复杂的审批流程可以用“万里长征图”来形容。应减少复杂的政府审批程序简政放权，根据当地的情况在生态环保、农业水利、市政、交通、能源、信息、社会事业等领域特别是新建市政工程以及新型城镇化试点项目，都应优先考虑采用PPP模式进行建设来缓解当地政府财政压力；针对ppp项目前期投资大、投资回报周期长，政府的承诺不要因为换届和可能存在的不确定性来影响社会投资人的投资决心。
（三）交易中心进一步优化流程
一是针对PPP项目招标的重要性，交易中心优化交易系统、完善PPP项目招标公告和招标文件发布流程，适应招标文件多种获取方式；二是针对PPP项目投资金额大以至于保证金交纳数额大，为了减轻社会投资人的资金周转压力可以采取银行保函、现金等形式缴纳投标保证金，交易中心优化交易系统适应保证金多种提交方式。另外交易中心对保证金的退还程序流程简化，只要PPP项目签订框架协议书，招标人出具相关退还手续交易中心就及时办理保证金退还，完善PPP项目保证金收退流程；三是针对PPP项目融资竞争者提供的资格、资信及业绩证明、采购方式等响应招标文件的评审，交易中心完善部委专家抽取终端，让专家抽取更快捷适应PPP项目评标专家需求；四是针PPP项目的合同文本在政府采购信息指定发布媒体上进行不少于5个工作日公示，对于合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容不公示要求,交易中心完善中标公示流程，适应PPP项目中标公示要求。
（四）咨询机构进一步增强服务能力
配合当地政府开展政府与社会资本合作政策研究，围绕政策解读和实践操作组织对有关单位和人员开展培训，协助制定当地开展政府和社会资本合作的管理办法、操作流程、合同编制等操作指南和管理制度；根据当地经济社会发展规划和各项专项规划，组建当地PPP项目储备库，并对PPP项目库进行动态监测和跟踪管理；组织专家力量对PPP项目进行专项论证和评估、优化建设方案、进行第三方论证为融资方案提供依据；制定政府与社会投资人合作方案，对政府财政资金使用效率及社会资本投资收益情况进行测算分析；组织项目法人招标或竞争性谈判，确定中标人后组织各工程技术专业领域及工程建设及运营管理、法务、财务等方面的专业团队作为独立第三方全过程参与合同细节的谈判工作，对双方出现的争议进行分析，提出协调处理意见供市政府参考；根据有关的法律文件，对投资人履约情况进行过程监督，组织开展中期评估、后评价，对重点合同变更事项和为违约情况认定等组织题论证，为合同双方提供参考。
（五）投资者应增强投资信心
投资人面临的主要问题是“重复审批”问题，而这一难题仍然难解。因为PPP项目一般投资规模比较大，基本是由当地政府立项，立项之前，政府基本上都已经召集了相关部门商讨，并获得相关部门的通过。但当PPP项目落地后，新成立的项目公司还得继续一个个部门去审批走流程，这中间还存在一定的审批风险，目前的PPP项目案例显示，这种审批风险基本是由项目公司承担。比较常见的是土地审批问题，比如一个项目，在政府招投标中列明了条件“土地是划拨的”，但项目公司成立后，往往又难以获得划拨土地使用证。在国土部门办理相关证明时，被告知说只能走土地出让的途径，或者相关土地不是净土，还是涉及到拆迁、土地平整等工作。如果没有建设用地证明，会带来连锁反应，项目建设就很难推进。“这其实是地方政府违约了，但法律上又很难追究政府的责任。”作为投资者，当然很希望有一个专门的机构来协调这样的工作。投资者只需要跟一个专门的部门来对接，不用面对多个“婆婆”。所以政府应该遵守诚信，全力配合投资人给予最大的支持使投资者投资信心增强。对市场开放的有些领域如教育、医疗、养老等给予最好的赢利模式，让社会资本投资人合理赢利，在这种“双赢”的环境下投资人投资信心自然增强。
三、重庆PPP项目的实践成效
PPP模式正得到党中央、国务院、国家发改委、财政部等的大力的支持，试点在全国不少地方展开。重庆市PPP投融资模式改革已进入具体实施阶段，将PPP投融资模式改革列入了25项市委重点改革专项工作。2014年重庆签约启动高速公路、轨道交通、市郊铁路、市政设施、港口物流、土地整治六大类合计1300亿元的PPP项目，基本为关系社会公共利益、公共安全的大型基础设施、公用事业工程PPP项目。采用PPP模式对社会各方带来双赢，对政府，不仅可以减轻政府债务负担，减缓地方融资平台压力，还能有效促进政府职能转变，减少对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。对企业，可以降低参与公共领域项目的门槛，拓宽了私人部门发展空间，进一步激发非公有制经济的活力;对社会，通过“让专业的人做专业的事”，高低效益相配置，产生宏观效益，提高公共产品供给效率。
参考文献：
[1]《中国共产党十八届三中全会全面深化改革决定》
[2]国务院《关于加强地方政府债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）
[3]国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》 （发改投〔2014〕2724号）
[4]财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》 （财政部〔2014〕215号）
作者简介：
邹莉（1981-），女（汉族），重庆市工程建设招标投标交易中心工作人员，学士。
论文作者:邹莉
论文发表刊物:《工程建设标准化》2015年12月供稿
论文发表时间:2016/4/18
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