“留改拆”背景下深化城市有机更新的对策建议
——以上海市W区为例
郝云玲
摘 要： 实施旧区改造和城市有机更新，提升百姓居住条件，是贯彻落实党的十九大精神、满足人民群众对美好生活向往的重要举措，是推动高质量发展、创造高品质生活、让百姓共享改革发展成果的必然要求。文章结合实证调查全面分析了“留改拆”工作存在的突出问题，并提出“留改拆”背景下深化城市有机更新的对策建议，具有一定的问题意识和实践导向。
关键词： “留改拆”；城市有机更新；对策建议
“城市有机更新”是一种城市规划理论。其是指城市建设应按照城市内在的秩序和规律，顺应城市的肌理，采用适当的规模、合理的尺度，在可持续发展的基础上探求城市的更新发展。①2017年7月发布的《上海市住房发展“十三五”规划》把“留、改、拆并举，以保留保护为主”的原则纳入城市更新和旧区改造之中。W区是上海市中心城区二级旧里以下房屋和老旧住房比较集中的地区之一。该地区居住困难和低收入家庭比例高，群众要求改造的呼声极为强烈。W区委、区政府高度重视“留改拆”工作，大力推进旧区改造和旧住房综合修缮改造，取得了一定的成就和进展，但“留改拆”工作仍存在一些问题，值得进一步研究和探讨。
一、W区“留改拆”工作的基本情况
1.旧区改造基本情况
根据上海市最新工作要求，今后要以城市更新的全新理念推进旧区改造工作，改变过去大拆大建的旧区改造思路，确立城市有机更新，以保留保护为主的全新思路。要牢牢把握好两条原则：一是从“拆改留”并举，以拆为主，转换到“留改拆”并举，以保留保护为主；二是在更加注重保留保护的过程中，创新工作方法，建立新的机制，努力改善旧区居民的居住条件。
2.拓展乡（镇、街道）、村（社区）统战工作范围。将“宗教工作三级网络和两级责任制”拓展为“统战工作三级网络和两级责任制”，对村（社区）辖区统战对象的服务工作按照“责权利对等、人事物一致”的原则，明确村（社区）承担必要统战事务的职责，赋予村（社区）统战工作任务，坚持属地管理、费随事转；参照购买社会服务的方式和标准，充实工作人员，匹配工作经费，确保有人做事、有钱做事。
近年来，W区旧区改造取得积极成效。其相继实施了锦绣里、老真北、新渡口、洵阳新村、铁路新村、交通路237坊、金沙新村、曹家村、东新村四期、中兴村、兰凤新村、鸿寿坊、俞家弄等成片地块的改造。2011年以来，累计拆除二级旧里以下房屋70万平方米，受益居民2.3万户。
2.旧住房综合修缮改造基本情况
W区共有居住小区703个，住房总面积3634万平方米。其中，商品房小区307个，住房面积2045万平方米；公房、售后房和混合型小区396个，住房面积1589万平方米。围绕公房售后房小区，2011年以来，W区不断加大旧住房综合修缮改造的推进力度，相继实施了“三类”旧住房综合修缮改造近300万平方米；老旧住房安全隐患处置28万平方米；二次供水设施改造963万平方米；住宅小区电能计量表前供电设施改造32.6万户；居民区积水点改造46个小区；老旧小区雨污混接改造41个小区；老旧小区消防设施改造工程26个片区（含50个小区）；环境综合整治工程39个小区，极大改善了老百姓的居住质量和居住环境，深受老百姓的欢迎和好评。
3.历史建筑保留保护工作情况
（1）加大收尾工作的矛盾化解力度
二、当前“留改拆”工作存在的突出问题
1.旧区改造方面
有国内学者提出中国BITs中应限制甚至取消“保护伞”条款，但笔者认为，中国宜在投资条约中订立“保护伞”条款，理由在于：为中国投资者在防范安全风险方面提供“额外”的条约上的国际法保障；若东道国政府或其授权的实体对投资项目财产和人员提供安保义务已转化为东道国的国际义务，国际义务的性质有助于促使东道国或其授权实体更好地履行该义务；在出现违反该义务时，中国投资者可依据其为条约义务而适用BIT争端解决程序，在中国投资者或其投资遭受损害时，中国可依据该条款行使外交保护权。
事业单位在进行对外投资时必须要明晓投资项目的基本情况，需要编制资产投资计划书。在部门内部成立专门财务工作小组对项目书进行审核，并进行可靠性分析。部门负责人需要亲自签字对这项对外投资的资金进行管理，设立一个亏损的阈值，保障资金在一定范围内的安全。所有的资产转移过程必须要通过流程，需要留下账目记录和原始凭证，防止资产流失。
目前，W区能够在签约期内完成居民100%签约的基地均是被征收居民百户以下的小基地。被征收居民千户以上的大型基地只能做到高点生效，后续收尾难度较大，时间跨度较长，少则两年，多则数年也收不了尾。
（2）行政复议诉讼量增多，矛盾化解难
补偿决定作出后，当事人对补偿决定不服，申请行政复议和提起行政诉讼的案件增多。比如，W区对某地未签约居民42产作出补偿决定后，申请行政复议、诉讼的多达20件，这客观上造成申请法院强制执行延后。同时，强制执行组织推进机制尚不完善，执行难度大，且后续矛盾化解工作环节多、难度大、维稳工作压力大。
（3）拆违阻力较大且后续工作跟进较慢
一是W区属于老城区，历史遗留的违法建筑较多，且部分违建属小区内公益性项目。二是“五违四必”环境专项整治后，遗留很多建筑垃圾和空地。后续的垃圾清理和绿化补种以及沿河步道的贯通、滨河景观的规划和建设目前还未能跟上。三是财政预算资金缺口较大，但目前街镇层面的拆违资金、建设配套资金基本已使用完毕。后续资金不足，“建、管、美”工作存在一定的滞后现象。
2.旧住房综合修缮改造方面
（1）规划标准与实际落实有差距
《上海市旧住房综合改造管理办法》对建筑间距有明确规定，而“拆落地”改造方式则需要按照新建房屋标准执行，但目前W区现有非成套房屋中几乎所有小区都存在房屋间距不符合规划部门改造标准的问题。若采用“拆落地”改造方式，将会涉及地块用地性质的改变和容积率的大幅提高等问题。
（2）居民意见征询有难度
（3）资金需求量有不确定性
《上海市旧住房综合改造管理办法》明确要求在旧住房改造过程中必须征询居民意见，比如，第八条规定要征得2/3以上公房承租人或者业主同意后，才可以委托建设单位具体实施有关改造工作。但在实际工作中，成套改造工作必须居民完成100%签约才能实施，“拆落地”方式还需要居民100%外出过渡，两个100%决定了项目能否启动。实践中居民对改造的期望值过高，个体诉求很难全部满足，难以达到100%签约，存在前期完成大量工作后项目无法启动的风险。
今后3到5年，W区将全力推进不成套房屋的成套改造工程。目前，区房管局已制定实施方案，正在会同设计单位研究制定每一个小区的具体改造方案，力争尽快启动实施，争取到2021年，全区所有约55.5万平方米不成套房屋全部启动改造。
3.历史建筑保留保护方面
（1）居住类历史建筑保留保护与群众的强烈动迁期盼之间存在一定的矛盾
（1）大基地收尾难度倍增
居住优秀历史建筑内的居民，实质上有着十分强烈的动迁期盼，普遍认为房屋改造所能给他们带来的获益与动迁征收有着巨大的差异，因而对于居住类历史建筑的修缮改造的认同感差，抵触心理重，给优秀历史建筑和里弄房屋的改造工作带来不小的挑战。
（2）现有的改造技术标准与居住类历史建筑保留保护改造的实际操作不匹配
按照现有的改造技术标准能够满足成套改造要求的房屋基本均有了较为成熟的改造方案，而优秀历史建筑和保留保护的里弄房屋等按现有的改造技术标准基本均无法实现成套改造，特别是在建筑间距、规划道路红线控制等均受到较大的限制。
三、坚持“留改拆”并举，深化城市有机更新的对策和建议
1.旧区改造方面
W区现有12处共计81幢优秀历史建筑，分别属于第二至五批名录。目前，在传承城市历史文脉的同时，深化城市有机更新，多渠道改善市民居住条件是当前需要探索的新工作。
为切实加快推进收尾工作，化解矛盾要抓住补偿决定以及司法调处、强执等程序过程中的每个环节和流程，从优化安置方案入手，面对面做好当事人工作，力争中途化解。把握好执行政策和优化方案刚柔相济的度，对被征收当事人的合理诉求予以充分考虑，优化安置方案要宽严适度，有利于矛盾化解，切实保障被征收人的合法权益。
（2）深入探索“签而未搬”案例的处置方式和解决路径
继续深入探索“签而未搬”案例的处置方式和解决路径，拟请相关部门依法依规予以支持。进一步完善“无证无照”情况处理工作机制，对于有户籍但无权属凭证的违法建筑，建议先进行他处住房核查，对户籍在违法建筑内的且他处无房人员，建议由街道按照人均22平方米的居住困难户保障补贴标准通过解困途径给予补贴，让居民可另行购房。其他无户籍无权属凭证的违法建筑，建议由区拆违办联合区旧改办、区综合整治办、街道等相关部门进行拆违整治。
（3）进一步处理好“留改拆”之间的关系
为进一步处理好留、改、拆之间的关系，处理好历史建筑保留保护与改善旧区居民居住条件的关系，在旧改地块中确有保护价值需保留的历史建筑，实行应保尽保的前提下，优化保护方案。对改造后仍不足以满足居民基本居住条件改善的历史建筑，拟采取“征而不拆”的方式，从根本上改善居民居住条件，同步落实历史建筑改造利用方案和保护措施。
面板数据拥有个体、时间和指标的三维数据结构,与截面数据和时间序列数据相比,可以更真实地反映行为方程,对数据的分析会更加准确和深入[14]．首先对新确定的变量运用原始数据做一个基本的描述性统计,以比较各区域之间的发展差异．
1.4.2 炎症因子 采用罗氏e_601化学发光免疫分析仪检测患者炎症因子白介素‐6（IL‐6）、白介素‐10（IL‐10）、CRP、高迁移率族蛋白 B1（HMGB1）水平。
明乎此，让我们来审视当今文学、绘画、音乐、舞蹈、书法、建筑等学科门类的审美诉求。当前，这些学科门类中一些学者和艺术家往往误把基于道德、政治等社会批评的“尚拙”“斥巧”与基于技巧、技艺等的艺术批评混同为一，以至于出现了以丑为美、以怪为美、以俗为美的不良艺术追求。这种不良风尚的生成并且成为气候，在一定程度上是由于受到近古时期以来的宋明理学影响而形成的，有其历史文化的背景。但“尚拙”“斥巧”的审美选择，并非中国文化的全部传统，我们应该检讨自宋代之后若干文化范畴的被误读和误用问题，还原其本来面貌。
根据沪府发〔2017〕86号文精神，进一步完善房屋征收补偿机制。发挥征收安置房作为保障性住房的保基本功能，征收基地严格按1∶1配置房源，并确保优先供应居住困难群体。科学完善征收安置房源定价机制和存量房源的调价机制，使供房价格与市场价逐步接轨。坚持实物安置与货币安置并举，并保持合理的比例，确保他处无房、居住困难的居民可选择实物安置。按照新的要求，拟订房屋征收补偿方案，在征求居民意见前严格执行向市房管局相关部门报备的制度。
（1）桥台结合地形条件应该选择使用前锥坡的形式，对于填土高度不足6m的情况下，应该使用桩式台；高度大于6m时，需要使用肋板的形式；
2.旧住房综合修缮改造方面
（1）全面推进成套改造工程
（4）完善房屋征收补偿机制
成套改造需要大量资金，尤其是“拆落地”改造方式更是需要大量资金投入。“拆落地”又称“拆除重建”，是指居民先通过在外租房过渡等方式搬离老房，由政府将老房拆除原地重建，待房屋竣工后居民再回搬的一种改造方案。所以，除了工程本身的建安费用，还会产生配套费用和居民外出过渡费等，会造成成套改造总投资有较大的不确定因素。
（2）着力破解成套改造难题
一是突破政策瓶颈，适量放宽规划指标。非成套住宅规划用地性质多为现状保留居住用地，若实施“拆落地”改造，由于住宅成套、得房率、最小套型等的改变，大多需对现行的控详规划进行调整，而调整内容主要涉及住宅建筑面积以及建筑高度的增加等。希望市相关部门在非成套住宅成套改造规划调整工作中，对上述调整内容予以支持，在居住人口数量不增加的情况下允许住宅建筑面积适当增加。此外，现状非成套住宅多数为非独立产权区域，其规划建设还涉及到其他共有土地权属主体的权益，希望可以在相应的工作中将其视作独立地块。针对房屋原始用途性质的改变，需报相关行政管理部门审批，建议相关行政管理部门及时协调。
二是完善政策细则，助力居民签约工作。针对成套改造难以达到居民100%签约的情况，建议市里适度调整意见征询范围和居民签约率要求。比如，意见征询范围调整为待改造建筑内居民，居民签约达90%即可实施项目等。对于个别坚决不肯签约的居民，也需要制定相关处理办法，比如，法院起诉申请强制执行等。
促进规模化经营和劳动力转移。通过高效节水项目带动，集中连片推进现代农业节水，采取反租倒包、耕地入股等形式，拉动土地向种粮和农机大户、专业合作社流转，促进了农牧民转移就业、转产增收，仅科尔沁区10万亩连片区15个村就节约转移1100人次；实施精准灌溉、精准施肥和全程机械化作业，促进了规模化、集约化生产，推进了传统农业深度转型。2013年通辽市流转土地100万亩以上，培育百亩以上种田大户2.5万户、农机大户2500个，新增农机种植合作社150个。
三是增加资金投入，减小改造资金缺口。目前，贴扩建改造市级补贴资金标准为1000元/平方米，拆落地改造市级补贴资金标准为2000元/平方米，以贴扩建为主的改造方式资金需求为2500元/平方米，以“拆落地”为主的改造方式资金需求约为10000元/平方米，尚存在较大资金缺口。W区将多渠道筹集改造资金，在每年区财政安排财政预算的基础上，房管部门将加强与市住建委的沟通、协调，积极争取市级配套资金支持，并探索创新出资方式以推动成套改造。
四是出台后续政策，打通产证办理通道。改造完成后，每户建筑面积均有不同程度的增加。对新增面积拟酌情向居民收取一定费用，但该费用的收取目前无明确的收费依据，拟请市里出台相关政策。另外，成套改造后，居民可根据实际情况进行售后房的购买，具体办理细则也有待出台相关执行标准。
她决定原谅何小勇了，这个男人再也不是当初那个懦弱无能的少年，隔着六年的光阴，六年的爱与恨，她和他最终还是走到了一起。青瓷想，这或许就是命数。
（3）整体考虑旧住房修缮改造项目与周边环境的有机融合
旧住房综合修缮改造是一项系统工程，不应局限于某栋楼或某个小区，而应综合考虑修缮后的房屋与周边环境的融合，将其作为一个整体来进行设计和改造。今后在实施旧住房综合修缮改造工程时，除修缮房屋本体外，我们还将更多地考虑美观和宜居，比如，整顿违章搭建、优化小区景观布局、整体设计片区外墙色块视觉效果等，不仅要住得舒服，也要看得赏心悦目，使我们的居住民生工程历久弥新，持久发挥惠民效应。
3.历史建筑保留保护方面
（1）找准“留”和“改”的平衡点
根据以上分析，提出以下应对方案，即取消公共区及轨行区防护区细水雾设置。在设备区选取3个防护区采用全淹没开式系统，其他防护区采用预作用闭式系统。开式系统及闭式系统合用1套泵组，共用管网，末端在阀组箱处分开。调整后的防护区设计参数如表3所示。
优秀历史建筑承载着一个民族的自尊心和民族精神，应适当考虑“征而不拆，修旧如故”的方式。对于人口密度极高的特色里弄房屋，采取征收方式迁出居民，按照里弄房屋的特点进行风貌修缮，部分保留保存较好的单元可重点进行历史原貌恢复性修缮，为上海留存传统里弄建筑的结构样式，作为文化产业向公众展示，寻找“留”和“改”的融合点和结合点。
（2）构建多元参与的资金投入机制
第Ⅱ簇包含了Nb，Y，La，Th， U元素组合，与F2因子一致。主要富集在了研究区中部肉红色中细粒钾长花岗岩中，反映了中酸性岩分布特征以及中酸性岩浆岩有关的稀有元素的矿化因子的地球化学背景特征。
目前对优秀历史建筑保护的投入主要是政府投入为主体，还没有形成多方参与共同投入机制。由于投入机制尚不健全，加上国家财政投入不足，使优秀历史建筑的可持续发展大打折扣。所以，政府可发动社会各界广泛参与，吸收民间资本，成立保护修缮基金，从而保障优秀历史建筑可持续发展有稳定的资金来源。
（3）加大历史建筑保留保护的宣传力度
可不定期组织社区居民参与保护优秀历史保护建筑的活动，开展社区居民专题讲座宣传，加大保护意识的宣传力度，开展针对产权人、使用人、管理人的优秀保护建筑相关政策的培训等。
引文注释
①高洋洋.告别粗放式发展，城市有机更新成主流趋势[N].中国建筑报，2018-1-12.
考试大纲内容标准对各模块要求均衡，对本科数学专业基础课程的知识点着墨更多，几套试卷也突出对高等数学知识点的考察，但至具体知识点，有所差异.即体现两个方面：(1)对于“极限与连续性”、“矩阵及其变换”、“概率与统计”内容主题，试卷考察与大纲标准的要求基本吻合(2)试卷 “导数微分积分”、“计数原理”等内容主题所占比例高于考试大纲的要求，意味试题强化了对这些主题的考察，同时弱化对“多项式”、“行列式”、“欧氏空间”等内容主题的考察.
DOI： 10.16653/j.cnki.32-1034/f.2019.016.008
（作者单位：中共上海市普陀区委党校）
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