当代社会保障发展的历史观与全球视野，本文主要内容关键词为：历史观论文,社会保障论文,视野论文,当代论文,全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在当代世界，社会保障制度的建设与变革不仅是欧美发达国家普遍关注的重点领域，也是新兴工业化国家与许多发展中国家日益关注的重要领域。尽管各国关注社会保障的重点内容有所不同，但如何维系这一制度的可持续发展却是各国共同关注的焦点。基于中国的视角，可以发现，探求当代社会保障的发展问题，需要具备历史观与全球视野。
一、短视与狭隘：当代社会保障发展的两大缺陷
从当前出发，可以发现这样一个较为普遍的现象，即探讨当代社会保障发展问题时往往只关注现实经验与教训，不重视总结历史经验与教训，不善于借鉴他国经验与教训。
一方面，政策制定者在制定社会保障政策时，往往只将注意力放在当前的现实问题上，大多以解决现实问题为政策制定的出发点与归宿，很少从历史与未来的视角来考虑长远，以致“头痛医头，脚痛医脚”的应急性政策措施不时出台，结果往往是表面上暂时解决了现实问题，留下的实际上是长久难愈的不良后遗症。在社会保障学术界，也往往过分强调针对现实问题的实证研究，研究者似乎只偏爱数理模型与现实调研报告，而较少展开对历史经验与教训的总结；即使有少数研究者关注历史，也通常会局限在近数十年或者近100来年的现代社会保障制度变革史，很难将目光放得更加长远。在中国现阶段，就出现了囿于现实只关心近二、三十年甚至是近年来所遭遇的困难，而不关注此前计划经济时代传统保障体系的价值，不关注百年来的社会保障制度变革，更忽视对相关制度的历史路径与历史规律的考察。联系现实情形，不难发现，值得维系的家庭保障与邻里照顾传统在持续弱化，计划经济时代曾经起过重大作用的单位保障制几乎被全盘摒弃，值得肯定的自力更生与生产自救传统亦在政府负责的举国救灾不断强化下走向式微，具有积极意义的以工代赈传统正在被送进历史。对历史的不尊重，也影响到了对未来的展望，有人就认为我们先后于2008年、2010年完成的面向未来40年的中国社会保障改革与发展战略报告离今天太过遥远。①
另一方面，在全球化背景下，尽管国家与国家之间的交流在增加和扩展，但真正立足于全球视野、善于理性地借鉴他国经验与教训者并不多见，政策制定者与研究者大多囿于现实中的具体问题，将注意力集中在个别国家及其现实政策选择动向上，而忽略在了解、学习与借鉴过程中把握整个社会保障制度发展的普遍规律。即使关注他国，也往往凭自己的价值取向与喜恶程度来褒贬他国社会保障制度及其实践。例如，以欧美为主导的国际社会保障界，就存在着对东亚国家社会保障制度产生与发展进程不应有的忽略，对中国漫长的社会保障历史更是鲜有问津，似乎一个有着数千年从未间断文明史与丰富社会保障思想及各种社会保障实践活动的大国完全可以忽略不计；中国的研究者几乎只关注欧美国家或类似于智利的社会保障制度变革。在中国的养老保险制度改革中，就有一些人热捧20世纪80年代才出现的智利公共养老金私有化，个人账户的功能被不恰当地夸大甚至被滥用到医疗保险领域，一些人主张学习美国而寄厚望于保险公司或者由市场来承担重要的社会保障责任，而忘记或忽略了现代社会保障制度是19世纪80年代起源于德国，其确立的互助共济、责任分担机制构成了现代社会保障制度的本质，它已经历了100多年的检验。
历史的短视，全球视野的欠缺，必定影响社会保障政策的正确选择，同时给本应具有历史长度并受全球化影响的社会保障可持续发展增加了不确定性。
二、历史观：社会保障发展需要从源头汲取智慧
人类在地球上的生存是以万年为单位，即使以文字记载作为考证依据，人类文明的历史也有数千年了。而以人类为中心、由西方主导的工业社会毕竟只有200多年历史，现代社会保障制度自德国率先建立后迄今也只有100多年的历史。尽管历史进程可以依据一定的经济社会形态划分为若干阶段，但人类却是有史以来一脉相承、生生不息的，深刻地影响着包括社会保障措施在内的社会变迁的思想变化更是无法割断。可见，人类的历史很长、很长，人类的未来也很长、很长，而进入现代社会的时间却很短、很短，以很短的现代去完全替代很长的古代，以很短的现代去推断很长的未来，显然并不一定符合历史逻辑与人类发展的大规律。每一个国家或地区，都有其历史与文化，即使是深受外来文化的影响，但也总会有自己的一些特色元素得到传承；每一种制度都会有其历史渊源，即使是移植外来制度，也会不同程度地加注本土元素，这是文化传承的必然结果，也是路径依赖的惯性使然。如果将社会保障界定为一切超越家庭之上、具有经济福利性并以解除人的生活后顾之忧、保障人的基本生活为目标的社会化机制与措施，那么，这种机制与措施在中国绝不是近百年才出现，更不是近二、三十年才得以建立，其中的许多保障措施客观上存在了几千年。强调当代社会保障发展要树立历史观，正是要从历史源头汲取智慧，在历史长河中合理定位当代并走向未来。
一方面，历史是最好的老师。以史为镜，可知政之得失。以社会保障为例，中国传统的正式制度安排与非正式制度安排都深受传统文化的影响，存在着显著的路径依赖，只不过不同时期或不同朝代的社会保障措施在保障目的、保障范围、保障对象、保障程度及具体的实施方式上有所不同而已。传统的保障措施并非只有糟粕，其实也蕴含着精华。例如，中国的灾害救助已经存在三千年，现金援助、实物援助与以工代赈是历代统治者一直奉行的三大救灾方略，中国的优抚制度在周武王伐纣时就产生了，供养孤寡老幼的福利性措施亦源远流长，历史上应对灾荒的仓储后备更是具有积极意义的社会保障措施，还有深厚的家族保障与邻里互助传统等，这些历史悠久的保障措施及其丰富的实践活动，既有刚性约束的正式制度，也有宗法制与中庸之道指导下的各种非正式制度，时至今日仍有着很高的参考价值。
另一方面，观察社会保障政策之优劣，也需要一定的历史长度。例如，养老保险制度追求的是代际之间的公平，下一代人为上一代人养老和上一代人哺育下一代都是人类社会得以生生不息的公理。尽管伴随着经济社会的发展与人口老龄化时代的到来，下一代的负担会持续加重，但这种变化绝对不是否定天然的代际负担的理由，也不能作为割断代际负担关系的依据。纯粹的自我负责式个人账户制，只宜作为调整代际负担关系负担系数并使之适应人类发展变化保持代际公平性的补充措施，而不能视为可以割断代际关系的制度保障。正因为如此，养老保险制度的优劣需要经历至少二、三代人才能得到检验，绝非短期内可以做出是非优劣的判断。在国际上，德国公共养老保险制度建立以来120多年仍然正常运转，显然要比20世纪80年代才出现的智利养老金私有化的个人账户制更具参考意义。医疗保险等制度虽然以追求年度平衡为目标，也必须考虑人口老龄化等因素带来的长远影响；即使是通过财政预算解决的社会救助与福利支出，也需要考虑制度的刚性发展，等等。所有这些，都表明没有一定的历史长度来检验，显然很难获得正确的结论。
在中国现阶段，尽管社会保障改革作为中国整个改革事业的重要构成部分，确实取得了巨大的成就，并正在向普惠全民的方向快速迈进，但由于忽略了对历史经验教训的总结，或者只考虑经济改革与社会转型中出现的突出问题，一些社会保障及相关政策就显得过于短视，社会保障体系建设中亦出现了一些令人忧虑的现象。例如，家庭保障传统因计划生育政策实施过程中对“养儿防老”进行批判而受到严重削弱；邻里互助与单位保障因市场化的冲击而不再具有普遍性，“远亲不如近邻”的传统在一些地方已被“相对形同陌路”的邻里现象所替代，一些单位只有赤裸裸的劳动—工资交易并表现为强资本弱劳工格局，劳动者普遍欠缺归属感；医疗保险改革因单纯控制政府责任而一度迷失了解除国民疾病医疗后顾之忧、保障国民健康的方向；计划经济时代全国统一的退休养老制度在近二十年的制度变革中，演变成了地区分割的制度安排，让国家与劳动者付出了巨大的代价，并且还需要为这种地区分割的制度整合付出很高的代价。类似失误的出现，源自对本国历史的忘记和对历史经验的轻视。如果短期的矫枉过正作为时代变革的内在要求还可以理解，那么，这种矫枉过正的持续演变便必然增加制度变革的风险，导致难以弥补的缺陷。
在当代社会保障制度遭遇现实与发展风险、各国都在求变的背景下，如果没有历史的长度，将无以厘清社会保障制度发展的脉络与客观规律，既不能吸取历史的经验与教训，也很难把握制度发展的未来能否可持续。因此，当代社会保障的发展不能不以历史为师，不能不以历史为镜，应当将尊重文化传统与重视历史经验作为谋求当代社会保障制度变革与发展的重要基础，而将当代社会保障发展放在历史进程中加以考量，从源头汲取智慧，并寻求可持续的发展方案，便是当代社会保障发展进程中应持的历史观。
三、全球视野：社会保障需要在相互借鉴中走向未来
在历史上，公元前551年出生的中国思想家孔子提出了大同社会的主张，晚出生124年的古希腊思想家柏拉图则描绘了理想国的蓝图。在交通不便、信息不通、东西隔绝的条件下，两位世界思想巨人先后表达对理想社会的向往，表明了并非现代人或者西方人才具有追求平等、幸福社会的理想，它从一个侧面反映了社会保障作为人类通向平等与幸福的基本制度保障，至少具有东方与西方相通的思想渊源。
在欧洲历史上，慈善曾是社会保障的代名词，而宗教则是慈善之母；只有到1601年英国伊丽莎白王朝颁布《济贫法》，才揭开了西方国家介入社会保障并由政府承担责任的历史源头。在中国历史上，家国一体构成了中华民族的传统文化基因，一方面是宗法思想指导下的家庭与家族保障，一方面是“仁政”、“民本”思想指导下的国家负责传统，即国家一直承担着救助灾民、贫民和照顾孤寡老幼的责任，政府负责或主导保障与照顾人民生计的传统异常深厚，即使一些朝代做得并不好，但依然不能否定这种国家或政府负责的历史传统。进入工业社会后，欧洲率先建立起了现代社会保障制度，中国则在保留传统保障措施的同时引进了社会保险制度。
在近100多年的现代社会保障发展史上，世界上有3个重大的历史事件：一是19世纪80年代，德国俾斯麦政权采纳新历史学派的主张，颁布了工伤、疾病、养老等社会保险法律，开现代社会保障制度之先河，有效地缓和了劳资之间的尖锐对抗，形成了有德国特色的社会市场经济模式，也促使处于资本主义世界薄弱环节的德意志联邦由此走向强盛，为各国社会保险制度建设提供了示范；二是20世纪30年代，美国面对全球性经济危机，罗斯福政府采纳凯恩斯主义，实施政府干预市场的“新政”，通过颁布社会保障法案，建立健全美国式社会保障制度等宏观调控措施，迅速摆脱了“市场失灵”所导致的深刻危机，维护和巩固了世界经济霸主的地位；三是20世纪40年代，仍处于二战之中的英国工党“影子内阁”委托一批专家学者进行社会问题与福利政策研究，其完成的“贝弗里奇报告”描绘了福利国家的蓝图，形成了英国“福利国家”模式以及由此派生出来的以瑞典为代表的“斯堪的纳维亚”模式，并风靡西方世界。②这3个事件，不仅对德、美、英三国的经济、政治、社会走向产生了重大的转折性影响，而且影响到世界众多国家的发展趋向，也奠定了欧美国家垄断社会保障话语权的基石。
近30年间，伴随着全球化进程的加快，国家与国家之间的相互影响在不断加强，各国都在探索社会保障建设与发展之路，既受德国俾斯麦模式和英国贝弗里奇模式的影响，又不再是德国俾斯麦模式一统天下，更不是英国贝弗里奇模式统领世界，而是呈现模式多样、创新发展的景象。因此，在全球化背景下，特别是在科学技术不断进步、社会信息化程度不断加深的条件下，时间和空间早已不再成为人与人交往的障碍，世界上的一切早已经有机地联系在一起，如果没有相互了解的空间广度，缺乏全球视野，将无以把握不同国家或不同模式社会保障制度发展的共性、个性及发展趋势，既难以充分借鉴他国的经验与教训，也难以鉴别不同模式之优劣。或者孤陋寡闻，或者偏听偏信，结果必然是走弯路、遭挫折。在中国近30年的社会保障改革中，由于缺乏对世界医疗保障制度客观规律的全面了解与尊重，加之一些人的自由主义取向影响到了政策决策，就在职工医疗保险制度中加入了个人账户，结果不仅削弱了这一制度的风险分摊功能，而且留下了阻碍医疗保障制度进一步整合的后遗症；由于只认可智利公共养老金私有化和个人账户模式优良，中国的职工基本养老保险制度改革于1995年选择了世界上独一无二的统账结合模式，个人账户的规模一度达到用人单位缴费工资额的16%，这种忘记养老保险制度互助共济本质及客观规律而狭隘地以个别国家的极端变革作为参照的政策选择，同样损害了中国养老保险制度的健康发展，迄今仍在为这种被夸大的个人账户制付出高昂成本。因此，应当肯定个人账户对调节代际之间的负担系数确实具有相应的功能，但不能迷信个人账户。个人账户过大，不仅意味着会直接损害代际公平甚至割断代际之间自然传承的权益关系，亦蕴含着巨大的基金贬值风险，还不可能真正给人们带来稳定的安全预期，因为个人账户基金及其投资收益能否满足参保人未来养老的需要是不确定的，它也不会自动消除影响基金投资的诸多风险因素。适宜的可能是一个适度的个人账户，它的功能只是对代际之间的养老负担根据人口老龄化趋势做微观调节，目标应当是维持代际负担公平并可持续发展，而不是走向自我负责和割断代际权益关系自然传承的极端。可见，狭隘的学习与借鉴虽然具有了一种开放的姿态，却非真正意义上的全球视野。
强调当代社会保障发展要具有全球视野，就是要通过对各国社会保障制度发展的系统考察与比较，总结社会保障发展的客观规律，以及这些规律与各国国情的有机结合，总结社会保障发展的共性，同时发现不同国家的个性差异。特别需要发现不同社会保障模式的特点、责任分担机制、结构与水平、运行与监控及其对公平与效率关系的处理，对不同群体之间、代际之间利益分配关系的处理。了解得越全面，研究得越深入、越透彻，社会保障政策决策的科学性就越强，在实践中就可以避免走弯路，降低制度选择的成本。
2011年6月，笔者在法国访问期间，对养老保险制度改革艰难深有体会的法国前总理拉法兰还特意提醒，根据法国的经验教训，社会保障的发展要让人民感受到一年比一年进步才好，而不能开倒车。但若没有他国的经历作为镜子，便只能以自己的挫折作为教训。因为政策制定者很难在缺乏先例的条件下做出完全正确的决策。正是因为国际视野的缺乏，社会保障的发展往往缺乏长远的谋划，对这一制度可持续性的讨论，大多是消极防守，而不是预先筹划、积极进取。
有鉴于此，在当代社会保障发展进程中，确实需要有全球视野，并在全球化进程中总结社会保障发展的普适规律，发现制度变革的新趋势。只有不违背社会保障制度的客观规律，才能不迷失方向，才能让这一制度走得更加长远。
需要指出的是，全球视野不是单向的，而是多向、多维的。新兴工业化国家与发展中国家要了解、学习、借鉴欧美发达国家的经验教训，欧美发达国家也有必要关注新兴工业化国家与发展中国家的社会保障制度建设与发展实践，不能总以欧美国家为中心，不能只由欧美国家来主导，而忘却了欧美国家也在遭遇危机，其社会保障制度变革也遇到阻力，存在风险。社会保障政策制定者与研究者都需要有开放的心态，需要在相互尊重的条件下有相互了解、学习与借鉴的胸怀与气度，这就是当代社会保障发展进程中的全球视野或全球观。
四、结语
中国有一句古话，叫“不谋全局者不足以谋一域，不谋万世者不足以谋一时”。对于事关国家长治久安与人民切身利益的社会保障，没有时间的长度，不可能把握社会保障制度的发展规律；没有空间的广度，无以验证不同社会保障模式的优劣。很显然，现代社会保障或现行社会保障制度的历史还太过短暂，一个国家或地区的实践也太过狭隘。只有将注意力从关注现实延伸到兼顾历史，将视野从关注本国扩展到考量全球，并理性地对待历史与他国的经验与教训，才能超越现实、超越狭隘，寻找到当代社会保障发展的可持续之路，并为解决世界共同面临的社会保障问题提供更为有效的方案。
注释：
①参见郑功成主编，2011：《中国社会保障改革与发展战略》(总论卷、养老保险卷、医疗保障卷、救助与福利卷)，人民出版社。郑功成主笔，2008：《中国社会保障改革与发展战略：理念、目标与行动方案》，人民出版社。
②参见华建敏“序言”，载郑功成主编，2011：《中国社会保障改革与发展战略》(1—4卷)，人民出版社。