失地农民基本生活保障制度：浙江的证据，本文主要内容关键词为：浙江论文,证据论文,失地农民论文,生活保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年来，随着城市化、工业化的开展，现实生活中形成了失地农民这一新的社会群 体。据不完全统计，全国已有2000万失地农民，按现在的经济发展进度，失地和部分失 地农民将超过7800万人，在今后的二三十年时间里中国将长期面临失地农民问题的困扰 。浙江省作为东南沿海经济发达的省份，近年来城市化水平不断提高，失地农民问题也 随之产生。据有关部门统计，1999～2003年五年间，浙江省共征用农村集体土地200多 万亩，涉及失地农民近190万人。农民失去了土地，等于失去了生产资料，失去了收入 来源和生活来源。与绝大多数省份相同的是，一次性货币补偿成为浙江省采用的主要安 置方式。然而，由于现行补偿标准偏低，加之大多数农民在现金消费上存在的短期行为 及其理财能力的低下，货币补偿对失地农民的生活难以起到基本的保障作用。为此，浙 江省委、省政府把妥善解决失地农民问题作为维护社会稳定、统筹全省城乡经济社会协 调发展、全面建设小康社会的一项重要任务，在全省各地探索失地农民的安置办法。19 98年底，嘉兴市经过5年的探索与实践，颁布了《土地征用人员分流办法》，开创了浙 江省实施失地农民基本生活保障制度的先河。2002年后，随着失地农民数量的猛增和征 地矛盾的日趋尖锐，浙江省其它地市也纷纷开始了失地农民基本生活保障制度的实践。 为了更好地指导各地的实践，2002年12月浙江省政府下达了旨在指导加强和改进土地征 用工作、妥善解决失地农民基本生活保障问题的文件《关于加强和改革土地征用工作的 通知》，提出从2003年起全省各地要建立失地农民基本生活保障制度。2003年5月，浙 江省劳动和社会保障厅、省国土资源厅等5个部门联合制定下发了《关于建立失地农民 基本生活保障制度的指导意见》。2003年8月，浙江省政府下发了《关于加快建立失地 农民基本生活保障制度的通知》，再次对失地农民社会保障制度的一些事项作出规定。 这些措施对推进浙江省失地农民的基本生活保障工作起到了积极的作用。截至2004年3 月，浙江省11个市、50多个县(市、区)出台了相关的文件和实施办法，已有52万失地农 民参保，占失地农民总数的27%，全省共筹集保障资金37亿元，15万失地农民已经开始 领取基本生活保障金，较好地维护失地农民的利益和社会稳定。对浙江省在失地农民社 会基本生活制度建设的实践中所取得的成就及其存在的问题进行研究分析，对于我国制 定有关失地农民基本生活保障制度具有前瞻意义。
一、制度的主要内容和类型
(一)保障对象
制度规定享受失地农民基本生活保障待遇的对象，为被征地时登记在册的农业人口。 征地时未达到劳动年龄段(16周岁以下)的人员，已享受城镇职工基本养老保险的人员， 不列入失地农民基本生活保障范围，一次性发给征地安置补偿费。重点是劳动年龄段内 和劳动年龄以上人员，根据不同的年龄实行不同的基本生活保障。对征地时已经是劳动 年龄段以上的人员，直接实行养老保障，定期领取养老金至终身。对征地时属于劳动年 龄段内的人员，实行系列保障重点是促进就业。劳动年龄段内的人员在未就业前发放不 超过两年的阶段性生活补助；补助期满后仍未就业并符合城市低保条件的，纳入城市低 保；就业的人员按政策规定参加城镇职工基本养老保险；就业后失业的人员，将其纳入 失业保障渠道。
但具体确定保障人员时，浙江各地多采用以所在村被征用的耕地数量除以征用前被征 用单位平均每人占有耕地的数量计算，即被征用土地占全村土地的百分比，作为该村可 参保人数的比重(征用前被征用单位平均每占有耕地的数量按1995年土地实行货币安置 前即1994年年底的人均耕地面积计算，以行政村为征用单位)，由村集体经济组织成员 会议或村民代表大会讨论，乡镇政府核准确定，报市或县(市)国土资源部门审核后，到 社会保险经办机构办理。
(二)资金筹措与管理
建立失地农民基本生活保障制度所需资金，由政府、集体和个人共同承担。其中，政 府出资部分不低于保障资金总额的30%，从土地出让金中列支；集体补助部分不低于保 障资金总额的40%，从土地补偿费中列支；个人承担部分从征地安置补助费中抵交。集 体和个人缴纳的费用进入个人专户，个人账户的计账利率按一年期银行同期存款利率确 定；政府的补助金进入社会统筹基金，实行个人专户与社会统筹相结合的制度。
各地按失地农民基本生活保障和养老保险资金总额的一定比例，从土地出让金中提取 建立失地农民基本生活保障风险准备金，以应对支付风险。上述四部分资金，由各地国 土资源部门在征地费用拨付过程中统一办理，及时足额转入当地财政部门设立的基金专 户中，而资金的使用和支付由劳动和社会保障部门负责，保障资金实行收支两条线和财 政专户管理，单独建账，专款专用，不得转借、挪用或截留、挤占。
(三)保障类型
从目前已出台文件和建立制度的市、县(市、区)来看，大致上有三种保障类型：
1.基本生活保障型。目前，在浙江省已建立失地农民基本养老保障制度的11个市中， 有7个市采取了这种类型。该类型是参照城镇最低生活保障制度设计的。其保障水平一 般略高于当地城镇最低生活保障制度标准，一般设有多个档次，缴费水平与保障待遇挂 钩，与当地经济发展和承受能力相适应，一般高于城镇低保，能与城镇职工基本养老保 险相衔接，就业后即可进入基本养老保险。这种保障制度采用个人账户优先使用的原则 ，不足部分从统筹账户和风险准备金中开支。保障对象去世后，其个人账户中的本息余 额可由其法定继承人或指定受益人继承。如温州市针对不同年龄段的失地农民，分别实 行不同标准的保障制度，按规定缴足保险费后，进入领取期，每月可享受一定的生活保 障待遇(见表1)。
表1温州市2004年60周岁以及上失地农民基本生活保障制度缴费、给付标准表
标准(元/人)
一档 二档 三档
60以下 468004140036000
60周岁(含本数)
以上至61周岁以下468004140036000
61周岁(含本数)
以上至62周岁以下436803864033600
62周岁(含本数)
以上至63周岁以下405603588031200
各63周岁(含本数)
年以上至64周岁以下374403312028800
龄64周岁(含本数)
段以上至65周岁以下343203036026400
缴65周岁(含本数)
费以上至66周岁以下312002760024000
额66周岁(含本数)
①以上至67周岁以下280802484021600
67周岁(含本数)
以上至68周岁以下249602208019200
68周岁(含本数)
以上至69周岁以下218401932016800
69周岁(含本数)
以上至70周岁以下187201656014400
70周岁(含本数)
以上156001380012000
给付水平 260 230 200
注释：
①如被征地农民参保时自行选择2档或3档缴费标准的，政府仍按1档缴费标准的30%承 担。
2.基本养老保险型。该类型是在为失地农民提供全面风险保障的基础上，更多的强调 了失地农民的养老风险保障，目标是同城镇基本养老保险制度相衔接。主要参照城镇职 工基本养老保险办法设计的基本养老保险型，较多地强调了权利与义务对等原则，保障 水平相对较高。如浙江省嘉兴市规定参加养老保险的失地农民，按上一年浙江省社会平 均工资的60%作为缴费基数，农民缴费比例为24%，缴满15年以上的，本人缴费平均工资 指数不低于0.6的，基本养老金低于公布养老金最低保障数的，按最低保障数执行；低 于0.6的，其退休后基本养老金也应同比例减少，按月发放；缴费不满15年的个人账户 本息一次发给本人。对于高年龄段的(45岁以上)一次性缴费15年，到法定退休年龄时按 城镇职工最低养老金标准398元享受。
3.双低保障型。基于失地农民的收入水平较低，及要与城镇职工基本养老保险制度相 衔接的考虑，按照城镇职工养老保险低缴费低享受水平进行设计的双低养老保障型，这 种保障制度实行基础养老金与个人账户养老金模式。资金来源于个人、集体和政府三方 面。杭州和台州采取这种类型。如杭州市实施细则规定，征地农转非人员低标准缴费基 数按照上年浙江省职工平均工资的100%确定，缴费比例为19%，一次性缴费15年，人均 缴费46000元，到达领取养老金年龄时，其养老金由基础养老金和个人账户养老金组成 ，基础养老金月标准为退休时上一年浙江省职工月平均工资的19%乘以缴费系数(0.7)， 个人账户养老金月标准为个人账户储蓄存款额的1/120，月享受最低养老金额为410元( 见表1)。
二、制度设计特点及其实施过程中存在的问题
(一)制度特点
毋庸置疑，浙江省失地农民基本生活保障制度是城市化过程中有效安排和解决失地农 民的生活、失业、医疗及养老等问题的重要战略举措，是一种制度创新，在全国是首创 ，它具有以下几方面特点：
1.各级政府强有力的政策支持。失地农民的基本生活保障制度之所以能够在浙江省各 地普遍顺利地建立和运行，与各级政府强有力的政策支持分不开的。2003年8月上旬， 省委、省政府再次召开全省社会保障工作会议，对加快建立和完善失地农民基本生活保 障制度进行了重点部署。在此基础上，各地都建立了专门的领导小组和工作机构，专门 负责这项工作。各市县(市、区)参照《指导意见》，纷纷结合当地实际，制定实施办法 和实施政策。
2.与相关制度的衔接力度较大。因失地农民是一个特殊的群体，浙江省失地农民基本 生活保障制度与农村社会养老保险、城镇职工基本养老保险及城乡最低生活保障等相关 制度是有区别的。但考虑到失地农民处在城市与农村的边缘，而且要逐渐市民化，浙江 省各级政府在征地时一并给失地农民办理了农转非户口；浙江省在设计失地农民基本生 活保障制度也考虑了与城镇职工基本养老保险制度和城镇最低生活保障制度等相关制度 的衔接问题。尤其是实行“双低型”和“保险型”制度的地区，其制度本身是参照城镇 职工基本养老保险制度设计的，与城镇职工基本养老保险制度衔接的力度自然很大。
3.受益对象的宽泛性。与其它相关制度不同②，浙江省失地农民基本生活保障制度将 劳动年龄段以上(男60周岁、女50或55周岁以上)、劳动年龄段内(男16～60周岁、女16 ～50或55周岁)及劳动年龄段以下(16周岁以下)的所有被征地对象都纳入了保障范围， 体现了社会保障制度的广泛性、公平性原则，这在一定程度上解决了失地农民年老后的 生活问题，解除了失地农民的后顾之忧。
4.资金筹集与管理的科学性。在浙江省《指导意见》的基础上，各地对资金筹措和管 理进行了统一和规范，基本上形成了“三个一点”、“收支两条线”和财政专户管理的 资金筹集和管理模式。与我国现行的农村社会养老保险制度的资金筹集与管理模式相比 ，这种模式比较科学，资金来源的社会化程度较高，“三个一点”的资金筹集模式强调 了政府、集体和农民的共同责任，体现了权利与义务相一致的原则。实行“收支两条线 ”和财政专户管理的管理模式，则使得保障资金运作的透明度较大，便于监督，能够有 效防范和杜绝资金收缴和发放过程中资金被转借、挪用、截留或挤占等不正当行为。
(二)存在的问题
1.保障内容单一。从目前浙江各地实行的失地农民基本生活保障的内容来看，最主要 是提供一定的养老保障。这样的制度安排有两个明显的局限：一是只解决了退休年龄段 失地农民的基本生活保障，其它年龄段的失地农民基本生活仍面临生存压力；二是医疗 、失业等其他保障方式则鲜有涉及，缺乏长效保障。目前有相当地区的医疗与失业保障 还处于真空状态(见表2)。如杭州市仅采用“双低”办法解决失地农民的养老问题，而 明确规定失地农民的医疗是农民个人缴费，政府不给予补贴。事实上，失地农民的失业 和医疗问题比养老更为严重，而资金短缺则是难以在短期内予以有效解决的根本原因。
注释：
② + 表示已实施； - 表示正在启动；0表示未开展；黄祖辉：《失地农民基本生活保 障制度建设的实践与思考》，《农业经济问题》2004年第6期，第13页。
2.保障水平依然偏低。从表中可以看出，尽管浙江省各市失地农民养老保障制度的保 障水平同农村社会养老保险制度比，有较大提高，但同农民的土地利益缺损相比较，保 障水平依然偏低。以杭州市为例，一般被征土地多为城郊菜地、鱼塘或园地，一个大中 城市郊区农民的年农业纯收入在1万元以上，我们设想，如果农民土地不被征用，在农 民承包土地延长30年不变的政策下，即使按目前的收益水平，一个城郊区农民的土地预 期收益约为30万元，扣除自1999年以来已承包的年份，其正常预期收入也在25万元以上 。相反因土地被征用，该农民无法获得年均1万多元的农业经营收入，而且又面临极大 的失业风险，即便到了退休年龄，他每月能从劳动和社会保障部门获得410元的保障金 ，一年还不到5000元。这期间眼前的或未来的利益损失是显而易见的。可见，现行失地 农民养老保障制度的保障水平偏低，不能完全弥补因土地征用对农民造成的利益损失。
3.农民的利益并没能从根本上得到有效保护。从“政府出一点、集体补一点、个人缴 一点”的资金筹措模式看，生活保障金表面上来自于政府、集体及农民三方，但其实质 是来自于土地的价值款，在土地款进行了利益分配后，再由各利益主体来承担，这一做 法并不合理。而且，在我国当前的土地征用制度下，农民的失地完全是属于被动行为， 其生活风险属于社会风险，按照经济学公共物品理论，失地农民的基本生活保障属于纯 粹的公共物品，应该由政府来提供。但实践中，在农民失地失业、收入没有保障的情况 下，让其为未来养老缴费的作法不利于维护他们的利益。
4.存在较大的资金缺口隐患。《指导意见》规定，保障资金的“缴费标准按全省平均 预期寿命和当地的具体保障水平(含增长幅度等因素)确定，予以一次性缴足(或不分年 龄实行相同的缴费标准，或区别年龄分档缴纳)。保障对象享受的待遇应与缴费水平挂 钩，并与当地经济发展和承受能力相适应，原则上要高于当地城市居民最低生活保障水 平，或比照当地失业人员失业保险金发放标准确定”。从表面上看好象并不存在资金缺 口，由于浙江省各市普遍采取简单的静态计算失地农民基本生活保障金的需要量，如杭 州市的人均缴纳的保险额是46000元，其中个人和集体缴纳32200元，政府按规定补贴13 800元。按规定男性满60周岁，女性满55周岁就可以申请领取每月410元的养老保障金。 截至2004年9月，浙江省人口平均预期寿命接近发达国家水平，达到74.69岁，杭州市区 更是达到79岁。假若浙江城郊农民的平均余命为75岁，杭州市应付的预期养老金待遇为 410×12×15 = 73800/人。
可见，预期的基本养老金支出远大于保险金的缴纳，未来将产生较大的资金缺口，其 它城市的情况也大致如此，这个资金缺口问题不能掉以轻心。
目前政府出资部分的资金到位率较低。在出台的办法中，一般都是由政府、村集体和 农民共同出资筹集，并规定政府出资部分不低于30%，地方出台的办法中也都承诺了政 府的出资数。但实施过程中，地方政府资金到位率不高，做得好的也就是承诺每年出少 量的资金充入，且往往以实现当年保障资金平衡为目的。如某市政府资金到位率目前只 有26.71%。的确，对于一个地方政府而言，其所承担的出资数目不是一个小数，这对于 目前建设资金极度短缺的地方政府来说，显然是不愿意将保障资金真正到位的。但政府 出资不到位，事实上是现政府开了一张空头支票，形成了一个巨额的直接的显性债务， 加上实际存在的资金缺口，给未来政府留下了巨大的支付压力。因为到时大量农民到年 龄后就要享受其待遇，农民出资资金支付完后，这个时候还是要当时的政府有真金白银 的支付。对于政府出资部分如何到位，目前浙江省出台的有关规定中是这样表述的：“ 由国土资源部门统一扣缴并及时足额划转，在办理参保手续时，一次性划入社保专户。 ”如果这样的要求在实际操作时只针对农民而言，而作为该制度的制定者——政府却并 没有将这笔款按时足额地予以认缴，这有失公见。
5.制度设计上缺乏激励机制，年青农民参保热情不高。现行的制度没有体现年龄差别 化的设计原则，即无论年龄大小，投保金额和享受标准都是相同的，只要达到最低参保 年龄的(16周岁以上)到享受年龄后其待遇也一样。这样的规定，使得不少地方年纪较轻 的农民参保积极性不高，认为现在参保不合算，除非缴了钱，马上能享受则会考虑参保 ，否则，到40岁以后参保也来得及。与其现在参保，还不如现钱在手。这样的想法确有 一定的合理之处。因为参照商业保险的运作方式，参保年龄不同，享受标准也不同，参 保越早享受标准越高。而失地农民社会保障金的支付一般都规定先从个人专户中列支， 不足支付的，由统筹账户予以弥补，这样有不少农民认为政府出资的这笔资金实际上是 很难享受到的。年龄大的尤其是越接近退休年龄的农民参保积极性越高，因为其参保后 不用多长时间就能享受保障。而现在符合参保条件的农民大量不参保，一旦到了退休年 龄，若又无经济来源，到时可能会产生新的矛盾。若有的地方为了推开这项工作，实行 强制扣款的形式，这种做法则有可能会滋生事端，引起农民不满，影响社会稳定。
三、改进和完善失地农民社会保障制度的政策建议
(一)建立合理的土地利益分配机制是确保失地农民基本生活的治本之策
由于失地农民基本生活保障的主体资金来源于土地价值，土地补偿费及安置补助费的 高低，直接决定失地农民基本生活保障水平的高低，而目前土地补偿费和安置补助费标 准过低已是一个不争的事实，也是导致浙江各地正在实施的失地农民社会保障内容单一 、保障水平偏低的一个重要原因。这就要求政府在改进和完善这项制度过程中，必须充 分考虑农村土地的所有权功能、就业与发展功能、社会保障功能等因素，明确界定农民 的土地财产权，以土地市场价格为基础，科学合理地确定土地补偿费和安置补助费的标 准，以提高失地农民基本生活保障总体水平。
(二)在缴费方法上，实行年龄差别化设计原则
针对目前浙江各地在缴费及享受标准等方面普遍所采用静态计算法所带来的问题，在 具体设计时，应参考商业保险设计方法，对保障和保险资金进行精算，合理地确定缴费 的基数、比例和年限，尽量提高回报率和享受待遇。参照商业保险设计思路，对不同年 龄的参保农民实行不同的享受待遇；或是享受待遇相同，但不同年龄的人其投保金额不 同。这既解决了特定弱势人群(年龄在45周岁以上的给予一次性缴满15年)的基本生活保 障问题，还能提高青年农民的参保积极性，鼓励农民早参保、多参保。
(三)采取有效措施，确保政府出资到位
针对目前浙江省各级政府债务已相当可观的实情，要让各级政府一次性地认缴，估计 每个地方都有一定的难度，也是每个地方政府所不愿意的。但为了不给未来政府支付带 来压力，省政府应该对此有一个指导性的意见，规定政府出资分期分批缓缴到位的时间 ，且对缓缴的资金(迟于农民缴纳资金截止时间的即视同为缓缴)按同期银行贷款利率计 算利息，并要对此进行专项检查，从而确保各地失地农民社会保障资金真正落实到位。 此外，考虑到今后可能存在的资金缺口(主要涉及支付一次性缴满15年特定人群的预期 养老金)，应由统筹地区政府在“失了农民基本生活保障专项资金”中提留一定比例的 调剂金，专项用于弥补今后可能面临的资金缺口。
(四)进一步加强政策的宣传和引导
失地农民社会保障制度作为对农民将来的一种保障，理应是一件实实在在的大好事。 各级政府要充分利用报刊、电视、广播等大众传播媒介进一步广泛深入宣传关于对失地 农民的社会保障政策，要大力宣传参保的好处，要将工作做到每村、每户、每个农民， 使这项工作深入人心，家喻户晓，让更多农民了解参保后能享受的待遇，从而理解和支 持这项工作，增强农民的自我保障意识，变被动参保为主动参保。
四、几点启示
浙江的实践证明，建立失地农民的基本生活保障制度，对解决失地农民生活问题和保 护失地农民的利益等方面发挥着积极的作用。尽管浙江省在建设和实施失地农民生活保 障制度过程中还存在着有待进一步规范、完善和改进的地方，但经过几年的实践和探索 ，取得了一定的经验，值得总结和推广。
(一)政府的重视和支持是建立失地农民社会保障制度的重要保证
有人提出，失地农民社会保障制度的建立，需要很大的财政投入。像浙江这种比较富 裕的省份，能够比较好的解决资金问题，但欠发达地区就难说了。事实上政府财政实力 是否雄厚，与失地农民的基本生活保障制度并没有直接关系，关键要看政府有没有解决 这个问题的决心。因为绝大部分的失地农民来自经济发达地区，有统计显示，失地农民 主要来自沿海地区和中西部大城市郊区。一般来说，失地农民所在的城市政府不会太穷 。因此，政府应当担负起建设失地农民社会保障制度的重任，并切实承担起制定政策法 规、落实国家的财政供款、监管制度运行的责任。
(二)在制度设计中重视与相关政策制度的配套衔接是确保这一制度能够可持续发展的 重要条件
各级政府宜将失地农民社会保障制度的建设作为一项系统工程来实施，在推进失地农 民社会保障制度建设时，既要统筹考虑促使这一制度所需要的政策环境并尽可能地同时 带动其他政策的实施，改变以往改革只追求单项改革的成效而忽略各项政策综合效果的 倾向。在失地农民基本生活保障制度建设中，虽然少了像城镇职工原有离退休制度那样 的旧制度束缚，但同样需要创造有利的政策环境。如既需要与征地制度改革政策的紧密 配合和相应的财政税收政策环境的支持等，又要确保失地农民社会保障制度的设计必须 与当前的农村社会保障制度以及城市的社会保障制度的衔接，保留一定的相通性或兼容 性，而不宜完全独立于现行制度。
(三)中西部地区失地农民基本生活保障制度建设既要提早考虑，又要因地制宜、稳步 推进
随着产业结构向中西部地区的转移，该地区城市化进程将进一步加快，失地农民问题 也同样不容忽视。因而总结和借鉴浙江实践经验，对加快建立失地农民基本生活保障制 度，维护中西部地区的社会稳定，意义深远。当然，社会保障的方式具有很强的地域性 、阶段性，应坚持因地制宜、逐步推进。失地农民社会保障水平的确定，不能简单地参 照某一种制度标准，而应考虑和权衡不同地区的收入水平与消费水平、地方经济发展水 平、城市化水平及政府的财力等多方面的因素，综合地、科学地确定适合本地经济发展 水平的失地农民基本生活保障水平，但总体上不应低于当地最低生活保障水平，否则制 度的价值无从实现。目前在保障项目方面应区别对待，可将失业及低保制度先行同城市 接轨，而养老和医疗保障则要根据地区情况，条件好的，可以同城市接轨；条件差的， 等条件成熟时逐步考虑同城市社会保障制度的衔接。
标签：农民论文; 失地农民养老保险论文; 社会保险论文; 养老保险论文; 土地政策论文; 失业证明论文; 养老金论文; 养老论文; 基本生活论文;