我国救灾补偿体制探讨，本文主要内容关键词为：体制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号 C 931
灾害补偿是指自然力给人类造成损害后，由政府及社会给予灾民物质帮助。灾害补偿体制是社会保障体系的重要组成部分和社会保障的原始形式。
中国是个自然灾害多发的国家，历史长、危害范围广、爆发率高，且具有季节性、阶段性、持续性、周期性、交替性和群发性等特点，对经济发展有着很大的负面影响。1998年长江流域和松花江流域的特大洪水给人民的生命财产造成了巨大损失，由于中央的正确决策和全体军民的努力，才避免了更大的损失，地震灾害也严重威胁着我国经济的发展。因此研究灾害救助补偿是减灾研究的重要内容。
一、中国历史上的荒政措施
我国的各个历史时期特别是“盛世”，大都重视救荒工作，其防灾救荒措施主要有：
1.积极的防灾备荒
主要是兴修水利和仓储。秦国蜀郡守李冰所修都江堰，使水旱交织的成都平原成为“水旱从人，不知饥馑”，人心向往的“天府”（《华阳国志·蜀志》）。其它水利工程，如郑国渠、白渠、大运河等，都在灌溉及排洪泄涝方面起了重要作用。仓储有常平仓、惠民仓、广惠仓、义仓、社仓、丰储仓等，丰年储粮于仓，灾歉散放赈饥。
2.消极的临灾治标和灾后补救
灾害救助措施主要有赈济、移民就粟、以工代赈等项。其中赈济一项包括：赈谷、施衣、治疫、施粥、赈粜、修复塌房。灾后补救主要是扶持灾民恢复生产，如安置流民，给予田地、农具；放贷，贷予种子、耕牛、银两；轻徭薄赋。从而使灾民渡过难关，恢复生产。
这对减少灾害，减轻灾民困苦起了一定作用。但封建社会和旧中国的社会制度、生产力水平、经济实力、管理制度等，决定了其不能从根本上解决灾民的疾苦，其救灾行为也是以统治者的意志为依据，且救灾政策反复无常。救灾措施主要是解决灾民灾后最低生存条件，疏于防灾治灾，根本谈不上对灾民的生存保障。由于剥削制度造成的贫困和统治阶级自身局限性等原因，决定了灾害发生时很少有人能逃脱灾荒的厄运。有灾必有荒，灾荒与饥饿成了历史的公例，灾害与社会的关系也被演化为灾→荒→贫穷→抗灾能力弱→灾→荒的恶性循环。
二、传统的救灾补偿体制分析
传统的救灾补偿体制是指新中国成立后建立的国家救灾补偿制度，它是以中央财政预算拨款无偿救济灾民为特征。在相当长一段时间内，起到了重要作用。
1.传统救灾补偿体制的特征
传统救灾补偿体制，是在中央财政统收统支和农村集体经济的内在保障功能基础上建立和发展起来的，有如下特征：
（1）单纯的中央财政预算型体制
传统救灾补偿体制下的政府救灾拨款，一直是由中央财政在年度预算时立项列支的。灾害发生时由各地上报中央，由国家民政部根据灾情大小，将救灾拨款分解，一级一级分配至灾民手中，中央财政是各级政府救灾救济的后盾。
（2）农村集体经济保障为基础
由于国家财力有限和经济建设的需要，与面临的巨大灾害相比，救灾拨款数额有限。国家之所以能用有限的资金基本上解决全国的救灾补偿问题，主要是依赖于农村集体经济这一基础。建国以来，我国农村经济进入了以社队为基本核算单位的集体所有制时期、集体劳动、集体核算、集体分配的农村经济体制，能使一般灾害在集体内部自我消化，只有大灾发生才找政府救灾。
（3）无偿救济的分配政策
政府救灾属于社会保障中的社会救济范畴，实质上是国家对国民收入的一个辅助分配渠道。在传统救灾补偿体制下，这条辅助分配渠道被当成是纯粹的社会福利措施。政府在实施救灾补偿政策时，只强调灾民享受救济的权利，不需要其尽相应的义务，地方在使用中央的救灾拨款时，也无相应的义务条件和利益制约机制。
（4）层层报灾、级级审批的基本工作程序
与中央预算相适应，政府救灾的传统工作程序是层层报灾，级级审批的中央决断型。当地方遭灾时，无论小灾大灾，都必须从下至上层层报灾，再从上至下级级审批，形成灾民找政府、下级找上级、全国找中央的救灾工作程序。
2.传统救灾补偿体制的缺陷
通过对传统救灾补偿体制特征的分析，可以看出传统救灾补偿体制很难适应我国市场经济发展的需要，它明显地暴露出一些严重的缺陷。
（1）与灾害发生的不平衡性不相适应
不平衡性是各种灾害发生的重要规律，它包括灾害发生在时间上的不平衡性和空间上的不平衡性，灾种、频率、危害区域、损害后果，各年均有区别。传统救灾补偿体制实行的是单纯的财政预算型体制，预算计划必然受财力制约，而灾情却很难事先预料，因此二者之间有一定的矛盾。
（2）与财政体制改革不相适应
传统救灾补偿体制是建立在中央统收统支的财政制之上的。现行财政体制则是建立在经过改革已变成中央与地方政府乃至各级政府间“分灶吃饭”的新型体制之上的。全国的财政由过去的一级财政变为中央、省（自治区、直辖市、计划单列市）、地（市）、县等在内的多级财政。而现行传统救灾体制仍是中央财政一级负责的体制，这就势必会加重中央财政的负担，不符合财政体制改革的原则和精神，也与各级政府所具有的财力及应承担的救灾职责不相适应。
（3）与农村经济改革不相适应
农村集体所有制经济是传统救灾补偿体制赖以形成和发挥作用的重要基础。实行农村联产承包责任制后，家庭成了单个的劳动单位，集体保障已经丧失，农民之间失去了内在的联系和风险分散机制，加之没有新的风险保障机制弥补，每个农民均有可能成为政府救灾的对象，灾后的社会问题日益增多。
（4）与社会保障的改革发展不相适应
我国社会保障事业改革的基本原则是依靠社会力量来从事社会保障事业，它要求资金来源多渠道化，强调受保障者应尽一定的缴费义务，以此达到减轻政府财政的压力、扩充经费来源、提高保障水平、强化自我保障意识的目标。而传统救灾补偿体制的资金来源渠道单一，经费严重不足，灾区需要与中央财政能够满足的程度存在较大的差距，中央政府承受的压力在不断地加重，灾害社会保障水平无法得到提高，灾民自我保障意识淡薄，“丰收归自己，遭灾找国家”的不合理现象的存在，使救灾工作社会化的目标无法达到。
（5）与灾民对灾害保障的社会性需求不适应
由于过去生活水平较低，灾民对灾害保障的社会性需求也较低。现在随着经济的发展，灾民对灾害保障的社会性需求日显突出，从而对传统救灾补偿体制下低水平的有限救济造成了巨大的冲击。传统救灾补偿体制下的灾后救济，因资金来源渠道单一，经费一直紧张，在人口增长和灾情严重的情况下，救灾水平难以提高。同时，随着社会经济的发展和人民生活水平的提高，人民的个人财产也在不断增加，农民对基本生活条件的理解和实际需求与过去相比，已不能同日而语。对绝大多数人而言，灾害带来的不仅仅是生活上的困难，更重要的是经济上的风险，因而需要建立更高层次的灾害社会保障体系。而传统救灾补偿体制保障层次和救济标准很低，造成被破坏的生产条件得不到必要的资金补偿，无法满足灾民日益增长的对灾害保障的社会性需求。
（6）与市场经济的发展不相适应
传统救灾补偿体制为缺乏自我调节和自我平衡机制的刚性结构。我国连年多灾，造成救灾拨款只能提高不能降低的无法逆转的趋势。在计划经济条件下，政府可采取控制物价等多种措施来保证救灾计划的执行，灾民对灾害保障的社会性需求也会受到有效抑制，传统救灾补偿体制的刚性结构的缺陷被掩盖着。社会主义市场经济体制的建立，传统救灾补偿体制那种缺乏自我调节、自我平衡的刚性结构，显然无法适应经济的发展和物价体制改革的需要。灾害的周期性特征，也与市场经济发展所要求的弹性救灾结构背道而驰。
由此可见，我国传统的救灾体制已失去了全国统收统支的财政基础和农村集体所有制所提供的风险保障基础，与市场经济的发展和经济体制的改革不相适应。因此，必须建立符合我国国情与国力的新型救灾补偿体制。
三、救灾补偿体制的改革
1.救灾补偿体制改革的思路
（1）救灾补偿水平对社会再生产的依赖性
救灾补偿属于我国社会分配中的一种特殊分配形式和社会再生产过程中的分配环节。没有生产，没有可供分配的社会财富，救灾补偿也就失去了赖以存在和发展的经济基础。我国的生产水平制约着救灾补偿的发展水平。
应看到救灾补偿对促进生产、消费的积极作用。它在促进消费的同时，又反作用于生产发展。从全国范围看，如果救灾补偿较好地解决了灾后救助问题，社会生产不致因受灾而中断，将促进整个社会的再生产。救灾补偿在社会再生产中占有一定的地位，它由生产发展水平决定，反过来又影响着工农业生产的发展，并与交换、消费状况相互影响，相互制约。
（2）救灾补偿与消费水平的互相制约性
受灾地区的经济发展具有很明显的不平衡性。救灾补偿与消费的关系，主要体现在救灾补偿对灾民家庭消费的影响和灾民消费水平对救灾补偿的需求。从社会再生产的基本原理出发，分配制约着消费。在一般情况下，灾民的消费结构与水平是由社会按劳分配水平决定的。从灾民的消费水平对救灾补偿的影响看，灾民消费水平高，对灾害保障的社会性需求就高。反之，他们仅希望政府提供无偿灾害救济。
（3）救灾补偿形式的多层次性
在经济上补偿灾害所造成的巨大损失，主要靠财政后备、保险与自保三种补偿形式。捐赠、国际性援助等补偿形式，只能作为辅助或补充手段。
1）自 保。 集体和个人等经济组织间的互助及经济组织预先提留一笔应急资金和物资储备以应不测之需，这对应付经常发生但损失不大的意外事故和灾害十分有效。由于自保纯属自助行为，必须受资金与物质积累速度与规模的制约，一般较难积累起足够的资金。因此，自保虽是重要的灾害经济补偿形式，但不能成为我国救灾补偿体系的主体。
2）财政后备。国家在财政预算中安排一笔后备基金， 以应付各种巨大的突发事故与灾害。财政后备应是国家和地方财政用于救灾的专款。但由于国家财力有限，不可能安排足够的资金来承担灾害风险。财政补偿作为一种行政手段，补偿基金的来源与使用无关，且是无偿的。
3）灾害保险。灾害保险作为灾害的一种经济补偿形式， 遵循的是大数法则和分摊风险的互助原理，它在科学测算各种风险损失的基础上，确定保险费率，将未来不确定的巨额损失化为固定、小额的保险费支出，并通过逐年积累，建立雄厚的补偿基金，为广大保险人提供可靠、及时、充分的经济保障。但灾害保险是以灾民缴纳保险费为前提，以我国农村现有的收入水平和生活水平，大多数农民的经济承受能力还很弱，这又限制了灾害保险的推广。
我国各地的经济发展水平不一，人们对社会保障需求的层次受生产力水平的影响。因此，在进行救灾补偿的改革中，要从实际出发，因地制宜。在救灾补偿工作中，可在中等富裕或富裕地区推行灾害保险，在贫困地区实行政府救助，使灾害救助补偿工作形成层次不同、标准有别的社会救助保障体制。
（4）救灾补偿体系各方的关联性
国家或政府（通过一定的职能部门）、集体、灾民个人之间发生着各种社会、经济关系。救灾补偿体系中应明确有关各方的权利和义务。
在中央政府与地方政府的关系中，新的救灾补偿体制要改变救灾工作由中央政府包揽的作法，要调动地方各级政府的积极性，按照灾害分级管理、救灾款分级负担的思路，合理划分中央政府和地方各级政府的责任范围。灾害保险作为社会保险的一部分，承担着政府和社会的救灾职责。作为“社会灾害”的保险，应以贯彻国家救灾政策和社会保险为宗旨，以解决灾民实际困难和稳定灾区、发展经济、发展生产为目标。在“灾害”保险中，救灾保险组织与灾民之间既是资金筹集者与供应者之间的关系，又是灾后救助提供者与接受者之间的关系。
对救灾补偿事业实施必要的监督，是保障救灾补偿事业健康发展的有效措施。这种监督有国家权力机关的监督、救灾保险主管部门的监督、其他政府职能部门的监督及司法监督等，它是救灾补偿体制中必不可少的内容。
2.救灾补偿体制改革——建立救灾补偿基金
救灾补偿基金，是事先积累并专门用于救助灾民的社会保障资金，是我国后备基金的有机组成部分。建立以救灾保险为主要内容的救灾补偿基金，是适合我国市场经济发展，符合改革原则的救灾补偿体制的新思路。
（1）后备基金的性质
马克思指出，社会总产品在进行消费分配之前，应从里面扣除用来补偿消费的生产资料的部分，用来扩大生产的追加部分和用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。马克思提出的后备基金或保险基金是建立社会保险基金，尤其是救灾补偿基金的重要理论依据。
广义的后备基金，是指一切为了使社会稳定发展和社会再生产顺利进行而在国民收入分配或再分配中扣留下来，用于补偿因自然灾害或意外事故造成的经济损失及应付贫困、年老失业等特殊事件的发生而强制性储存并使用的社会后备资金。它既包括国家财政后备基金，又包括商业形态上的商业保险基金及其他形式的后备基金。狭义的后备基金，是指由政府或社区出面组织、以不盈利为特征、以稳定国家或社会的秩序为目的、强制性储存并使用的后备基金。
从其性质看，后备基金是独立于消费基金和积累基金之外的一种社会公共基金形态，它既不用于积累发展，亦不用于消费分配，而是以解决特殊事件所可能引发的社会问题为特定目标，在初次分配的基础上按需分配，用于保障或恢复生产和生活秩序的正常。这一性质决定后备基金必须独立存在，并按其自身的规律运转。
（2）救灾补偿基金的构成
救灾补偿基金属后备基金范畴，从我国现阶段社会实践看，货币形态的救灾补偿基金构成如下：
1）财政后备基金。指纯粹从财政预算中集中提存的后备基金， 包括中央财政后备基金和地方财政后备基金。其特点是高度集中，无偿分配。
2）灾害社会保险基金。指在政府财政支持下通过多方筹资， 包括向参加保险的单位和个人收取保险费等方式建立起来的，用于解决灾后补偿等问题的后备基金。其特点是筹资社会化、保障强制化，为受保障者提供基本保障等。
3）合作保险基金。 指社区内对其他风险有共同保障需求的个人或经济单位，通过事先交付一定数额的生产留成和管理费的方式建立的互助合作型后备基金。其特点是盈余分成或积累。亏损则由全体成员均摊，其范围小，层次低，具有互保性质。
4）自保基金。指各部门、行业或企业、经济组织， 为保证经营过程的连续性和稳定性，自行提存并用以弥补自身经济损失而建立的一种后备基金。其特点是凭自身的财力来解决自己的灾害损失补偿问题。
上述基金形式，辅以国内损赠、国际性援助以及信贷基金等。将构成我国灾害补偿基金的有机整体。
收稿日期：1999-03-31，修回日期：1999-04-19.