淮安市国土资源局淮阴分局 223300
摘要：土地问题是当前社会的一个重点问题，在土地的管理上，要加强对土地承包机构的建立，而且拓展了土地业务对于涉及土地管理的资金也要加大监督，以保证土地储备各方方面的融资能够合理，而且融资行为要符合规范。同时控制金融风险，以免金融风险影响土地储备融资，此外要建立与土地储备有关的机制，从而促进土地储备能够健康运营。主要讲述了与土地储备有关的融资监督的实践。
关键词：土地储备；融资；管理
引言
从几年前起，我国的国土资源部门就和财政部门联合就入地储备融资的问题进行了探讨，现在这两个部门有结合了银行以及银行的管理委员会，共同发布了与土地储备有关的通知，希望能促进土地储备监管工作的开展，而且在通知的发布之后，全国的都开展了土地改革的运动。在各地实行土地储备机制的时候，要在规范的要求下进行。下面我们对土地储备机制已经融资进行探讨。
1我国城市土地储备融资的方式
从目前我国土地储备制度的运作实践来观察，城市土地储备资金的来源主要有三个主要的通道：一是政府的财政拨款支付;二是商业银行的贷款；三是其他资金，如土地出让金返还等。
1.1政府财政拨款。
受限于政府的财力约束，政府财政会一次性的拨付一部分资金作为土地储备部门的启动资金或周转资金，但在现实中这些资金量远远不及土地收购储备所需的巨额资金。与此同时，政府财政拨款遵循严格的计划性特征，拨款的期限通常不会与土地储备所需资金的时间保持一致。因而这种融资模式有很大的局限性。
1.2商业银行贷款。
目前来看，商业银行贷款是各城市土地储备融资实践中最主流的方式。鉴于土地储备它本身是一种政府行为，因而银行对其的放贷行为产生资产呆坏账的风险并不大。因而很多商业银行是有很强意愿向各城市土地储备机构贷款的。
1.3土地出让收益返还等方式。
目前有很多城市还通过土地出让金返还等形式，从储备土地的出让收益中拿出一部分作为土地收购储备资金的来源，但在实践中，这种方式仍在探索之中，程序上还不规范化，更未上升到制度化的程度。
2土地储备机制面临的问题
2.1 在对部分土地征地拆迁的时候，很多的居民并不认同净地出让。尤其是在欠发达的城市中，净地出让非常困难。征集土地拆迁或者是在闲置土地上开展基础建设都需要政府的支持，不仅仅是政策上的支持，也需要资金上的投入，由于一部分政府很难承担起巨额的资金，因此开展招商引资，可以在引资的同时也带来了一定的风险，而且很多的土地子拆迁之后，不能合理的安置居民，而且对于土地后期的规划也不合理。存在一定的漏洞。
2.2一直以来，对于土地的利用都存有较大的希望，而且对于招商引资的期望值过大，对于新政用的土地不能合理的控制，而且由于设计的项目有了变化，在土地的利用上与预期的不符，甚至是有很大的偏差。
2.3很多的地方对于市场的掌控力度不够，在操作市场上力度较轻，却把控制的重点放在行为操作上，由于轻重的比例失调，在操作上就有了明显的差异。而且政府也不能合理的对市场进行监管，在控制市场的时候，出现了腐败甚至一些行为违反了国家的法律。
2.4 在土地储备的监管中心上，没有完整的财务核算制度，而且该制度不能独立的核算。不仅如此，对于土地储备的成本以及市场上的风险，也没有准确的估算。此外储备中心还缺少风险防范措施，因为土地储备以及融资本身就具有一定风险性，而没有风险预防体系，只能是加大了风险。
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2.5某些地方政府在发展中过分追求“规模效应”，盲目地扩张土地融资规模。然而土地是不可再生的稀缺资源。随着土地资源在地方政府手中逐渐减少，地方政府依靠“土地财政”融资的模式难以为继，这就导致了地方政府融资平台可持续发展水平低的问题。融资平台为摆脱这一困境，开始以地方财政收入作担保，以地方政府的名义对金融机构进行承诺，显然这些承诺多为地方政府开出的“空头支票”。因为许多地方政府融资平台并没有稳定的偿还金融机构贷款的本金和利息的收入，加上地方政府自身存在的财政困境，兑现效果多不理想。
现如今，很多地方政府不仅透支了未来的土地出让收益，还将规划用地大量用于抵押担保。这使得地方政府的偿债能力必然完全暴露于土地价格风险之中，一旦土地市场泡沫破裂，地方政府将无法避免陷入借新债换旧债的局面。中国房地产业存在泡沫危机，未来经济增长率也呈下降趋势，加之地方债务问题突出等问题，土地融资模式的不可持续性尤为明显。
3土地融资的模式
3.1土地直接出让模式
土地出让是指出让土地的使用权，使用权拥有者可以占用、使用或获取土地收益，并且对土地的所有权具有支配和处置的权利。土地出让模式是土地资产处置的一种方式，也是土地融资的主要模式。土地出让方式有拍卖、招标、协议和挂牌四种方式。我国最初的土地出让主要方式为协议出让；而后进行了多次的政策调整，旨在满足市场化的需求，将土地出让方式转变为以拍卖、招标和挂牌为主。这种土地融资模式在一定程度上确实适应了市场化的需求，却也因透明度较低而不可避免地存在寻租的情况。
3.2债务融资模式
地方政府以土地为支撑，设立投融资平台公司，通过将土地、国有资产控股、国债收入等资产划拨注入，从而获取银行贷款，或发行建设债券，或通过融资租赁、项目融资、信托私募等资本市场融资等方式进行融资。债务融资以政策性银行打捆贷款和发行城投债两种形式为主，债务融资中使用较多的方式是政策性银行贷款。城投债一般是相对于产业债而言的企业债，亦称“准市政债”，是以地方投融资平台为发行主体，公开发行的企业债和中期票据，主要用于城市基础设施建设或公益性项目等投资目的发行的，其他商业融资方式因融资成本较高而占据较小比重。国家开发银行及国有商业银行对地方政府发放打捆贷款，地方政府将贷款纳入财政预算内，承诺确保还本付息，与银行建立金融合作关系。
4加强土地储备与融资监管的建议及设想
4.1要想保证土地储备以及融资管理工作的开展，就要在法律上完善有关的法律制度，保证其行为都在法律的约束下。国家为了支持土地储备工作的开展，颁布了相关的法律，为土地储备创造一个良好的法律环境。
4.2在设置土地储备机构的时候，该机构的设置可以在政府的支持下，这样可以保证储备机构的职能，也能让其顺利的开展管理活动。可以在储备管理部门设立三个部门，一个负责土地的储备经营；一个负责融资开发，而最后一个负责综合管理。通过这三个部门保证土地储备以及融资能够合理，而且在管理的时候，可以使用信息化管理的方式，参与管理人员要有职业证书，例如会计证书、经济师证等等。
4.3要加大对净地出让的管理，使这种方式可以在土地储备时候使用，为了保证可以正常的开展净地出让，政府就要建立一个保障机制。通常来说，如果土地的使用属于经营以及工业的范畴，那么该土地都要采用净地，而且要挂牌出让，如果不是净地的土地绝对不允许挂牌。只有在特殊的情况下才可以，特殊情况是指，有项目涉及到招商引资而且还是重大型，在经过政府的批准后，才可以出让。同时也要有投资公司出面，缴纳超过拆迁款三倍的资金，并且在规定的期限内完成拆迁，一般规定的期限是一年。如果超出了期限，那么国土部门有权扣除资金，而政府也要警告这些非诚信的公司甚至是让这些更是不参加职称考评。
4.4要让土地储备的出发点和落脚点是增强政府对土地市场的宏观调控能力、合理利用城市土地资源，促进城市土地的节约集约利用。
4.5土地储备机制运营的生命线是资金。要想真正意义上为城建、城市经济、财政服务，那么必须形成良性循环的储备资金，这样才能真正意义上实现“土地储备机构成为经营城市的一个聚宝盆”。按文件要求，储备土地融资只能由土地储备机构组织实施。规范储备土地融资贷款主体势在必行。
4.6土地储备业务是土地科学管理专业性很强的专业技能，提高干部队伍的素质有利于更好的维护政府的形象，提高政府的服务质量。
结束语
综上所述，土地储备是我国近些年来开展的政策，并且在全国的范围内实行，国家也为其颁布了法律。而且当地的政府也都在积极响应国家的的政策，尽管我国在土地储备以及融资上还存在着一些问题，但是经过努力也可以找到了可以解决问题的措施，同时建立的保障机制保证土地储备以及融资的行为在国家的允许下进行。
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论文作者:沈海霞
论文发表刊物:《基层建设》2016年6期
论文发表时间:2016/7/11
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