PPP 项目退出机制综述研究*
王松江 朱黎
(昆明理工大学，云南 昆明 650500)
摘要： PPP项目严格的准入机制是项目顺利进行的保证，有效的退出机制则是吸引社会资本参与的保障。通过梳理2014年以来PPP项目退出机制相关文献以及相关政策内容，进行PPP项目退出方式的比较研究，对资本方退出的前提条件加以区分，设计正常情形下的资本退出和非正常情形下的资本退出，并对公共基础设施PPP项目的退出机制设计了不同阶段退出方式的选择策略。在对研究文献、相关政策总结的基础上，进行各退出方式的比较研究，并设计各阶段不同的选择策略，可为以后退出机制的定量研究提供一定参考。
关键词： PPP项目；退出机制；政策研究
0 引言
自2014年财政部首次针对PPP模式发布框架性指导意见，鼓励在重点领域积极推广政府与社会资本合作的模式之后，PPP项目就如同雨后春笋般涌现。截至2017年上半年，我国PPP总入库项目数13 599个，总投资达16.54万亿元，成为全球PPP项目规模最大的市场。
随着财政部2017年出台的以50号文和87号文为代表的大量文件对政府债务的管理，明确了政府不能“兜底”，一再强调不能增加地方政府债务，导致银行贷款急剧减少，大量PPP项目发展停滞。
PPP项目的遇冷引发了对PPP项目退出机制的研究热潮。PPP项目一般是社会资本方在运营期满后移交给政府方实现的项目。但由于PPP项目周期过长，项目参与方在项目各阶段都面临政策、投融资、工程技术、运营[1]等各种风险，当双方出现协商解决不了的矛盾且项目不能继续进行时，项目双方如何能在保证最大利益的基础上实现退出是亟待解决的问题。因此，退出机制的设计无疑是我国PPP实践中需要考虑的重要制度之一，更是解决PPP项目“遇冷”问题、吸引社会资本方参与的重要保障。胡汉宁等在对PPP实践的思考中也提出退出机制是我国PPP实践顶层设计的重要构成因素[2]。因此，PPP项目退出机制的研究是非常有必要的。
1 退出机制的相关文献
冯珂等在我国PPP项目特许权协议动态调节措施研究中，将退出机制作为重要的动态调节指标之一进行分析，首次提到有关PPP项目退出机制的问题，将PPP项目退出原因分为主动退出和被动退出。主动退出是指项目参与人在经营期内选择转让项目股权而主动退出的情形，被动退出是指政府出于保障公共利益的考虑而临时接管或提前终止项目的情形[3]。一般情况下，主动退出机制是指在限制期内满足条件而发生的正常退出，主要发生在项目特许经营期到期之后的项目移交阶段。被动退出是指突发性、临时性的一种非正常退出，主要发生在项目移交之前，包括项目准备阶段、项目建设阶段、项目经营阶段。本文将社会资本方退出的前提条件分为正常情形下的资本退出和非正常情形下的资本退出，并进行文献梳理。
1 .1 正常情形下的资本退出
目前，社会资本方投资PPP项目在正常情形下共同的退出方式主要为股份转让、回购、公开上市和证券化。这些退出方式在实践中得到了广泛的应用。其中黄华珍在比较分析最常见的几种退出途径的基础上，探索出资产证券化的实操流程[4]。此外，胡汉宁等在我国PPP实践的若干思考中提出了健全PPP产权交易市场是退出机制的重要组成部分，同时也对股票回购、发行债券票据、资产证券化等退出方式进行了深度的探讨研究[2]。
PPP项目退出机制应该具有多样性，而不只是最基本的资产移交退出、股权转让退出、资产证券化退出，应该尝试更多的退出方式，提高社会资本参与PPP项目的积极性。王善才提出了多样性退出，包括PPP二级市场退出(平台内退出)、售后回租、IPO上市退出[5]。
大多数研究者都在其行业领域强调PPP项目退出机制的重要性，通过对不同领域PPP项目正常情形下资本退出机制有效实施的研究，需要着重把握好以下几个方面:
(1)解决好“愿意进”和“出得来”两个问题。熊惠平在职业教育PPP运行机制构建的研究中提到高职领域PPP模式机制建设需要解决PPP项目建设“愿意进”问题及其联动问题“出得来”问题[6]。
(2)丰富投资退出渠道。刘振宇等从金融机构参与PPP项目存在的问题中，提出商业银行是PPP项目重要的金融主体，合理的回报机制和发展多元化的退出机制是商业银行参与的保证。多元化的退出机制应探索更多的PPP项目退出渠道，提高项目价值与变现能力[7]。
(3)完善退出机制。张玉鹏等在研究医疗PPP项目中强调完善的退出机制是社会资本参与医疗项目的保证，如果医疗PPP项目没有退出机制的支撑，将无法吸引社会投资者的投资，医疗PPP项目将面临很大的挑战[8]。
但PPP项目在正常情形下的资本退出在法律和制度层面存在许多执行上的问题：
(5)售后回租。指项目公司通过售后回租的形式获得PPP项目资产。项目公司将项目出售给租赁公司，然后租回，在租赁期内，将项目自身的收益和政府补贴的资金作为租金支付给租赁公司，在项目特许经营期满后，项目公司再以名义价格将项目从租赁公司购回，最后将资产移交给政府，从而实现社会资本的退出。售后回租类似融资租赁的形式，适合于项目建设期内因自有资金不足项目无法继续的情形，也能在一定程度上防范法律风险。
加快政府数字化转型，全面应用企业投资项目在线审批监管平台2.0版，按照一般企业投资项目开工前审批最多100天的要求，全面压缩全流程审批时间。公布实行告知承诺制的审批事项清单及具体要求，申请人对照清单和要求作出书面承诺的，审批部门可以直接作出审批决定。落实“一口受理、在线咨询、网上办理、代办服务、快递送达”的企业投资项目办理新模式，变“多窗”受理为线上“一窗”，变“串联”审批为网上“并联”，变信息“孤岛”为“数据共享”，投资项目通过这一平台实现“企业跑”为“数据跑”。2018年1月至10月，在2.0平台上备案项目864个，网上办结企业投资项目审批事项共3516项。
(2)制度层面的不完善。完善我国的资本市场制度，才能实现项目各方的顺利退出。制度层面包括政策方面的制定，例如PPP项目大多数存在“明股实债”的现象，针对政府债务过高，出台了防范政府债务风险的相关文件。黎毅等针对项目建设中普遍存在的“明股实债”问题，从项目投资入股、退出回购以及政策和法律方面存在的问题进行分析。针对退出回购风险的问题提出，如果项目公司因经营不善而破产清算，将导致回购协议不能履行，合同风险将会是重大风险之一，需细化合同中争端调节机制和退出安排等关键环节[10]。
在项目准备期也就是项目前期，最容易因资金链断裂而发生资本金不足，导致项目在准备阶段中止。资金的短缺是导致项目不能继续的最关键因素，组建社会资本机构库是对社会资本参与PPP项目的一种保证。在承接PPP项目的初期与准备时期，项目遇到政策变化、资金不到位或一方违约等不可预测的情况时，需要及时在机构库中进行转让，从而保证项目可以继续进行，增强其流动性。机构库的建立有利于社会资本方的退出。在项目建设期和项目经营期，容易发生社会资本方不诚信导致的单方面退出，例如高庆普提到的一个案例是某个民营企业在招投标中通过公开竞争的方式，利用低价中标项目，中标后再以各种理由，如成本上涨等提出无理由涨价的条件，甚至利用拖延施工相威胁，双方无法继续合作，从而导致非正常情形下的资本退出[13]。
对于正常退出机制下的项目移交，发改投资〔2014〕2724号文件中明确提出在项目移交时需按照合同约定的移交形式、内容和标准进行移交以及需及时组织开展项目的验收与资产交割。在股权回购方面，50号文和87号文为代表的大量文件对政府债务管理做出要求，明确规定政府不能“兜底”。国内基础设施项目证券化最早的依据源自2014年证券相关部门规章中提出的将基础设施等不动产列为资产证券化基础资产。2017年，财政部55号文件中对PPP项目资产证券化范围、流程及监督管理做了详细说明，规范了项目资产证券化退出的系列流程，从而使基础设施项目证券化有了规范的操作流程。
完善的退出机制是为了保障PPP模式下各相关方的利益，只有在法律与制度上明确PPP项目各方退出时的权利与义务，探索多元化的退出类型和具体途径，充分利用资本市场，才能使社会资本的退出具有制度上的可实践性。
1 .2 非正常情形下的资本退出
当项目回收期限到期时，社会资本方将项目无偿移交给政府，或是通过资本市场上市、股权交易系统进行股份回购是最为理想的退出方式，但在具体实践过程中会存在项目搁浅的情况，只能采取仲裁、诉讼等高成本的非正常退出方式[11]。目前国内社会资本方在非正常情形下选择退出，项目大多由政府进行临时接管，最后由政府方进行回购，造成了许多浪费。
1.4 统计学分析 运用SPSS 20.0统计学软件对数据进行统计学分析，计数资料数据以[例(%)]表示，组间比较采用χ2检验；计量资料数据以表示，组间比较采用t检验；P<0.05为差异有统计学意义。
项目非正常退出在项目的不同阶段，如项目准备期、建设期、经营期、移交期都有可能发生，应该针对项目的不同阶段设计具有针对性的退出方式。沈军也提出退出机制的设计不仅要关注项目的不同阶段，而且更应重点关注容易发生非正常性退出的方面，例如项目的投融资、工程技术和项目管理等，针对具体方面对社会资本的退出方式进行创新性设计[12]。
哮喘是一种慢性炎症性疾病，以气道高反应性，可逆性气流受限，嗜酸粒细胞炎症浸润为特征［7‐8］。临床表现为喘息反复发作、气短、胸闷或咳嗽。目前哮喘治疗药物分为控制和缓解两大类，甲基黄嘌呤广泛用于哮喘的治疗，多索茶碱作为其中一种药物，已有文献表明其对儿童成人和的气道阻塞疾病安全有效［9‐10］，与茶碱疗效相似。本研究比较多索茶碱和茶碱对支气管哮喘患者的疗效和安全性，为临床用药提供依据。
2 退出机制相关政策梳理
(4)资产证券化。这种融资方式是指以证券形式对于缺乏流动性但又能产生可预期的稳定现金流的资产进行资金筹措。2014年在资产证券化业务管理规定中就将基础设施列为资产证券化基础资产，2015年国办发42号文件推动了传统基础设施领域PPP项目资产证券化工作的全面发展。但在国内实务中涉及评级、增信、真实出售、ABS市场对新兴市场的认可度等一系列问题。
由于聚合物都具有收缩性，通过图4所示的PP+20%T(PM4， Nanjing Julong)PVT曲线图可见，不同的压力和温度下，聚合物的收缩率都不相同。注塑制品如果收缩不均匀就会造成翘曲，影响汽车零部件产品的尺寸精度，使得制品在装配时的配合间隙不均匀。如图5所示，下IP与手套箱配合间隙不均匀，严重影响汽车的外观和装配。振动力场的加入能够使注塑成型充模过程的流动阻力减小，优化了充模过程，模腔中熔体温度分布均匀，降低了翘曲变形。
①电力企业缺乏长期的人力资源计划。由于过去长期的垄断和封闭管理，使得电力企业内部缺乏压力与动力，从而造成相当长一段时间对人力资源的需求与供给没有科学预测，使得人力资源与企业发展目标存在差距[2]。②生产人员总体素质偏低。生产人员的能力直接影响电力生产企业的效益。其专业程度不高，严重制约着电力企业的生产自动化发展。③电力企业对人才重视不够。没有很好地开发与利用人才，不能充分调动其积极性，缺乏对人才的系统培养。
(6)随着PPP的发展，国内出现了PPP项目平台。例如PPP股权交易中心和PPP二级市场，该平台的搭建为PPP项目的退出提供了更好的保障，全方位解决融资、交易、转让和流通等问题。
3 PPP 项目主要退出方式的比较研究
整理近年来有关PPP项目退出机制的相关文献，总结出退出方式有到期移交、股权转让、公开上市、股权回购、售后回租、发行债券票据、资产证券化、PPP二级市场的退出、项目公司清算。不同的退出方式各有其优缺点。
(1)到期移交。项目特许经营期结束后由社会资本方将项目移交给政府是社会资本方实现项目退出最好的方式。对于正常移交的项目，需按照合同规定的内容进行移交，因此准备期对合同的细化是实现正常退出最必要的准备工作。
(2)股权回购。在我国项目退出中运用最多，也是最为传统的退出方式，是指社会资本方将其在项目公司的股权定向转让给其他平台。在禁止正常情形资本退出的情况下，表现为股权转让，即社会资本方将项目公司股权转让给政府机构。在非正常情况下，股权回购多发生在政府方和社会资本方对PPP项目无法达成一致时，政府方的一种临时回购。
(3)公开上市，即首次公开发行(IPO)。指股票公司首次公开向非特定公众募集股票筹集资金的方式。但是由于我国资本市场尚未成熟，A股上市时间长、门槛高和成本高，一旦上市不成功将面临前期巨大的沉没成本，因此项目公司以公开上市的方式进行项目退出的案例凤毛麟角。
2014年以来政府发布了很多与项目退出机制有关的政策，其中国发〔2014〕60号是最早对PPP项目进行规范的文件。它对建立健全PPP合作机制进行了全方位的规范。文件中明确了健全退出机制是建立健全私人部门与政府部门合作机制的重要组成部分，政府和社会投资者需明确PPP项目应该如何退出才能保障项目的正常运行。2016年国家发改委发布的744号文件进一步强调为社会资本提供多元化退出机制，提高项目的稳定性与可持续性，从而使更多的社会资本参与其中。
XGBoost是华盛顿大学的Tianqi Chen在Gradient Boosting Decision Tree基础上提出[1]用于分类和回归的算法库。XGBoost是Gradient Boosting Machine的一个C++实现。在GBDT的基础上，XGBoost对目标函数和损失函数进行了修改。XGBoost能够自动利用CPU的多线程进行并行，同时在算法上加以改进提高了精度。XGBoost提供了Python和R等语言的接口。XG⁃Boost能处理大规模数据且支持自定义损失函数等，常用于特征提取、分类及预测等。
(1)法律层面的不完善。梁良在PPP产业基金退出机制法律问题研究中提出，PPP产业基金的退出在对股份回购、转让的条件、程序及价格等方面有很强的限制，资产证券化退出方式则存在信息披露制度上的缺陷，项目中产业基金退出限制较多，很难顺利退出，因此完善PPP项目的退出机制需要从法律规范层面出发，对转让、股份回购的各种限制适当放宽松并且完善资产证券化法律规范，特别需要加强其信息披露[9]。
相对于正常退出下比较完善的机制，不可抗力导致的非正常情形退出相对比较复杂，应该更多地对合同进行细化，依据合同约定给予一定补偿。在对合同细化方面，财金〔2014〕76号提到了在细化完善项目合同文本中需要重点关注退出安排等关键环节。对于社会资本方不诚信而导致的非正常退出，2015年交通运输部第75号文件中提出加强对交通建设领域不诚实主体的限制和处罚，加强行政约束和惩戒，完善诚实守信的纪律制度，建立行业黑名单制度和市场退出机制。
加大政府宣传力度，电视、新闻、报纸、网络等媒体深入宣传国家粮食政策，报道耐密型玉米增产典型、高产栽培技术和增产潜力。良种补贴向耐密型玉米品种倾斜，适当增加玉米高产创建示范区数量，做好示范观摩，让更多农民亲身体验耐密型玉米的增产实效，从而积极主动地选择耐密型玉米品种，改变种植稀植大穗的老习惯。
综上所述， PPP模式中参与方有多种可供选择的退出方式。从文献总结可以得知这里的参与方主要指的是社会资本方，退出方式各有其优缺点。最为便捷的是到期移交，但要确定项目建设完毕后的移交内容和移交标准，才能避免双方间产生争议；较为常见的是非正常情况下的回购，但需政府约定回购才能避免政策风险，正常情况下的股权回购，是一种最传统的退出方式，建立健全更完善的PPP项目产权交易和股份转让市场和股权转让系统，可以更好地为企业提供便利的产权和股权流转服务，使社会资本方通过股份转让实现投资回收，进而合理退出；售后回租是一种简单易行的方式，但是适用范围有限应用较少；公开上市可获得丰厚的盈余，是社会资本喜闻乐见的退出方式，但对项目要求高、程序烦琐、上市难度较大，一旦不能成功上市，将面临较大的沉没成本，社会资本方也会承担非常大的风险；资产证券化在国外被广泛地运用在各经济领域，尤其对高质量可产生稳定现金流的PPP项目，资产证券化是社会资本退出时非常好的选择，目前国内对于基础设施等不动产的资产化也有具体规定及操作流程，所以应用也较为普遍。对于不同的退出方式关键是需要建立专门的PPP交易所，可以为PPP项目提供交易平台，也就是说前提是要有完善的产权交易市场。
4.3.2 居住小区级医养结合养老设施服务功能 小区级养老设施是服务老年人生活最基层的设施,最贴近老年人的生活圈层,与老年人生活息息相关,在弥补机构养老发展不足的同时,也为家庭养老特别是空巢老人提供便捷而全面的服务,应形成网络化,覆盖于普通社区．当小区级的服务不能解决老年人的医养问题时,就需要到居住区级的整合照料或联合运行模式的医养设施中获得支持和服务．
4 退出方式在不同阶段的选择策略
PPP项目的退出会发生在项目各个阶段。
(1)项目准备期是PPP项目的第一阶段。在PPP项目的开始合作阶段，最容易出现社会资本方或是政府方前期资本金不足而导致的项目退出。如果项目的一方或双方资本金不足或缺少金融机构债务资金，项目将会提前中止。
(2)项目建设期中的施工技术、工期、成本、质量、安全、环保、工程变更等方面易对项目产生不利影响，严重时会导致项目一方强制退出。若在建设期考核社会资本方施工技术水平达不到预期要求，则业主方可以选择终止合同，提前退出；当社会资本方严重拖延工期，且预计不能按照合同要求竣工时，业主方可选择提前终止合同，强制要求社会资本方退出。若是社会资本方在建设过程中认为利润太小，无法继续施工，或业主方认为社会资本方利润过高，则无须继续施工，双方协商退出；若是业主方与社会资本方提前约定建设期总成本不能超过预算成本的一定比例范围，而社会资本方在施工过程中按照实际成本与计划成本的比较预测挣值严重超出该范围且无法整改时，业主方与社会资本方协商退出或强制退出。
项目在建设期的退出大多面临一种非正常退出，更多的是双方合作上的一些细节问题、市场环境相关问题、双方合作诚信问题导致的一种非正常退出。如果双方不能协商解决，则会导致项目一方非正常退出，而带来较大的沉没成本。由于在建设期、运营期、经营期退出成本较高，更多地需要政府方和社会资本方协商，如果协商不成功，政府方会另外选择一个社会资本方，或者政府进行股权回购。在资本市场较为成熟的我国东部地区的PPP项目，目前有许多现金流稳定的项目在尝试资产证券化的方式。
(3)项目经营期是PPP项目的投资回收阶段。较长的投资回收期使项目公司面临更多的不确定性，其资本能否成功回收将会受到多方面因素影响。项目的财务效益、国民经济效益、社会效益及生态保护效益等均成为项目经营期能否得以继续的重要指标。另外，政府方与社会资本方稳定的合作关系也是项目投资能否成功回收并实现盈利的重要因素。如果在经营期间，各项经济指标不能达标，或者政府方和社会资本方的合作出现分歧，项目将会进入退出程序。
(4)项目特许经营期结束后，在项目移交期间，大多属于正常情形下的退出，社会资本方会按照合同规定的移交标准将项目移交给政府，实现社会资本方的退出。社会资本也可以通过股权回购、资产证券化、IPO上市等方式进行退出。在退出方式的选择上，虽然我国股权交易市场尚不健全，股权转让渠道不畅，但股权回购仍然是常见的(包括正常情形和非正常情形)最通用的退出方式。在项目移交阶段，可以充分利用资本市场，对于有稳定现金流的项目，采用资产证券化应该是目前国内适用的方式。随着相关政策的完善和国内资本市场的发展，公开上市、二级市场退出等方式也将得到广泛应用。
5 结语
本文首先按照PPP项目退出动机的不同，分为正常情形下的主动退出与非正常情形下的被动退出，并分别进行文献整理；其次，对2014年以来PPP项目退出机制相关政策进行梳理；最后，在文献及相关政策研究的基础上对股权回购、资产证券化、公开上市、售后回租、二级市场退出这几种运用较多的退出方式进行比较研究，并设计了各阶段不同的选择策略。创新点在于将PPP项目退出分为正常情形下的退出和非正常情形下的退出，并根据项目不同阶段设计不同策略。
本文对PPP项目退出方式的研究尚存在一定局限性。主要原因是仅仅通过文献综述研究现状，以及采用定性的方式比较不同退出方式的优缺点，并给出PPP项目各阶段在不同情形下退出方式的选择。作为一篇关于PPP项目退出机制的综述性文章，本文建立在定性分析的基础上，缺少定量分析的支撑。
而且，预约中心根据患者的需求、医技科室的能力、检查的需要，会替患者选择最佳时间。宣姝姝介绍，“早晚时段，倾向住院患者”；“常规时段，倾向门诊患者”；“预置若干缓冲检查号，供急诊患者、重症患者、特需患者使用”；“多项检查患者，合理安排检查项目先后顺序”。
朱元璋废丞相后设置大学士，作用不显。朱棣即位后选择阁臣参预机务。然这些阁臣品级太低，不能称为宰相。“（宰相）具有较高的地位，起百官领袖作用。这里的地位一般指官职。这个要素把决策层中的决策人员和秘书、辅助人员区别开来。”［4］
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*基金项目： 云南省哲学社会科学规划重点项目“云南基础设施建设PPP模式多元化退出机制研究(ZDZZD201806)”。
收稿日期： 2019- 04- 02
作者简介：
王松江(1963—)，男，博士，教授，博士生导师，研究方向：项目管理。
朱黎(1993—)，女，研究方向：项目管理。