建立以出资者为中心的约束机制——兼论国有企业的改革，本文主要内容关键词为：国有企业论文,约束机制论文,中心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国有企业中政企分开是个解不开的结
当前国有企业的问题中，学者们似乎一直很关注所谓的政企不分问题。刘吉(1995)曾通过列举其十大罪状强烈呼吁政企分开；杨继国、安增军(1999)甚至还探索了走出政企关系“怪圈”的办法。
然而舆论家们不察，如果一个企业还可以成为国有企业的话，必然应由政府（作为国家的代表）派出代理人管理。政府作为出资者有权干预企业的经营管理，就象私有企业的老板可以干预自己的企业一样天经地义。政府必须代表国家管理企业，而有人竟会费尽周折地论证政企分离的必要性、必然性和各种可能性。所有这些，在逻辑上是一种最荒唐的主张，就象主张私营企业的老板应放弃自己对企业经营的干预一样荒唐之极！政府是国有企业主要出资者，故政企不分的问题是由国有企业的产权制度决定的。
与此同时，在国有企业中，试图通过类似西方股份公司的所谓“三驾马车”完善其内部治理结构，看来也有些勉为其难。我国的国有企业在进行股份制改造后，企业的内部治理结构基本上与改造前没什么区别，而所谓的董事会、董事长、总经理、监事会、股东大会都只是从遥远的国度进口的食洋不化的摆设。
因为只要政府还是控股的，他就必然要干预公司的经营，股份公司最重要的人事权也就必然要掌握在作为控股股东的政府手中，否则就等于放弃出资权。所以，从根本上说，政府往往是重要决策的制定者。而这又决定了一个股份公司经营得好不好，很难分得清究竟是经营者的责任还是政府的责任，国家控股的股份制企业的经营失败，在很大程度上与政府的关系可能更大，因为经营者往往只是政府命令的执行者。
所以，在对国有企业进行单纯的股份制改造的思路下，融资必然会成为国有企业进行股份制改造的主要目的，股票市场也就成了国有企业圈钱的优良场所，而治理结构完善的现代企业制度的建立可能永远只能停留于纸面上。
国有企业的两权分离是以国家所有权与国有企业经营权分离为特征的，它与私有制企业的两权分离的根本差别是分离的主体不同，表现为国家与自然人的差别，这种差别不仅是不同所有制形成的基础，也决定了出资人在投出资本行为方式上存在的根本差异，表现为国家是以一个抽象概念而出资的，它自身并不具有直接进行投资的行为能力，包括形式上的行为能力和实质上的行为能力。
因此，在国有企业中，一个重要的问题是：由谁来代表国家向国有企业投入资本，并对企业运用国有资本的行为进行激励和约束？由谁对已投出资本根据国家需要和市场需求进行结构调整或对国有资本投资方向进行调整？为此，必须在国家所有者与企业之间找到一个中介人，一方面，它授权经营国有资本，对国家承担投资责任；另一方面，它对企业投出资本，代表国家行使出资者权利，这也是国际上国有企业经营的通行做法，一般是通过某种形式的国有投资公司。实际上，从历史的发展进程和世界范围内而言，即使是自然人作为投资者，在其投资行为社会化之后，在实质上也同样不具备行使所有权的实质行为能力，同样需要将权力授予他人经营其资本。关于这一点，60多年前就已由伯利与米恩斯(Berle,A & Means.G,1933)作过经典的研究。在这一点上，自然人与国家作为投资者似乎并没有什么不同。
所以，我们所要研究的，不是探索政企分开的方案，而是如何在政企不分的基本前提下探索提高国有企业效率的方案，当前已有不少学者在做这方面的研究。
二、国有企业中以出资者为中心的约束机制的建立
当前，理论界似乎很关心国有资产，而在现实中，真正从出资人的角度去关心国有企业的行为却很少见。一个企业的问题，似乎都可以归结为激励和约束两大问题。而我国的现有文献中，论述激励机制的较多，而以约束问题言之甚少或甚简。激励机制的确相当重要，但如果缺乏有效的监督和约束，所谓的治理结构的完善和现代企业制度的建立都必然是空话。实践表明，在现有委托－代理关系（无论是何种所有制的企业）中，经营者一般都倾向于从成本、费用中搞机会主义行为，而不愿从利润中取得利益，而这一点在约束机制缺乏时表现得尤为明显。这一点决定了我国当前以年薪制、股票期权等为代表的激励机制注定是要失败的。
约束问题向来都是很重要的，却一直缺乏真正严肃认真的分析和探讨，故在实践中也形成一个重要盲点。本文拟对国有企业中以出资者为中心的约束机制进行初步的分析，只是给出了一个基本的框架，以期对该问题探讨起到抛砖引玉的作用。
在两权分离后，经营权交给经营者后，出资者对经营者的约束应该主要从财务、会计和审计的角度进行，具体表现在以下三个方面：
1.建立出资者财务管理制度。出资者的投资行为、对经营者的激励和约束行为以及对所收资本企业的资本结构的调整行为等，从根本上看是财务行为，是出资者财务管理（谢志华，1997，2000）。为此，要建立一整套以出资者为出发点的财务管理理论、方针体系，并加以制度化，其中，以出资者财务建立的约束机制在当前而言是最为重要的，因为在当前，经理人的问题主要不是激励不足的问题，而是约束不够。
2.建立与税务会计相对应的财务会计制度。当出资人表现为多元化特征时，政府至少对非国有经济不能一身两任，并开始出现政府税收与非国有企业所有者投资收益的对立。政府多得，结果必然是所有者少得。不仅如此，政府的税务会计制度源于税收的无偿性、强制性、稳定性、统一性和宏观性的特征，在会计要素的确认和计量方法的规定上往往倾向使政府提前取得税收，从而使出资人资本保全和风险防范的要求不能充分体现。加之统一的会计制度确实无法完全宏观地揭示经营环境、经营对象、经营方式和管理组织等千差万别的不同企业的经营业绩和财务状况，政府征税与出资人为资本保全和风险防范所要求的会计制度的对立必然产生。一方面，政府凭借国家权力要求会计制度的会计要素确认和计量方法能够尽可能快和尽可能多地实现税收。另一方面，非国有出资人和完全自主经营、自负盈亏的国有企业，他们基于资本保全和防范潜在风险的考虑（国有企业往往是避税的要求），要求会计制度的会计要素的确认和计量方法尽可能遵循谨慎原则。两种对立的博弈，其结果取决于提出要求的两个主体的力量。事实上我们看到，政府凭借国家权力，在力量上谁也难以与之匹敌，这就使政府必然以强制力制定统一的税务会计制度以确保税收目标的实现。这正是任何国家在税法中统一规定税务会计制度的权力基础。然而，无论政府与出资人之间达成何种妥协，由于税务会计制度的统一性以及很大程度上必然要满足提前迅速征税的要求，以上揭示的企业经营业绩和财务状况必然会出现不客观的情况。由此，为了反映不同行业千差万别的情况，就要求形成以保护出资者利益，反映稳健原则的财务会计制度，这一制度根本上具有微观性，资产的安全性，责任界定性和真实性的特征（谢志华、肖泽忠，2000）。
3.建立保护出资者利益的所有权监督体系或者审计制度。由于两权分离带来了所有者与经营者利益的对立，所有者投出资本时，一方面，赋予经营者经营资本的权利；另一方面，要求经营者承担资产保值增值的责任，为了了解这种责任是否确实履行，所有者同时要求经营者承担向其提供经营责任履行情况的报告。由于所有者与经营者之间信息不对称，一般而言，它只能通过会计报告获取有关企业经营情况的信息，但是会计报告存在失真可能性，为了避免这种可能产生的失真信息对所有者的决策产生影响，客观上要求所有者对会计报告进行审查，验证经营者所提供的报告的真实性，审计由此产生。当审计的逻辑起点是所有权监督时（谢志华，1993），审计的理论体系、实务以及制度都必须围绕所有权即以出资者为中心来建立。
总之，以出资者为中心的约束机制的建立将尝试着解决如何在事前通过出资人财务与会计的制度建设，为国有企业建立有效的约束机制；在事后通过出资人的审计监督制度建设解决所有者缺位的问题（从而也是一种约束机制）。无论是事前还是事后的制度约束，从理论上而言，都是对于出资者与经营者之间信息不对称问题的设法克服，而这一问题在当前国有企业改革中尤为重要！