PPP为脱贫攻坚助力加油
张戈
消除贫困是人类的共同使命，中国多年来扶贫力度之大、规模之广、影响之深，举世罕见。财政部门认真落实精准扶贫精准脱贫基本方略，完善政策体系，大力支持脱贫攻坚；各级PPP部门按照《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》的要求，推广和支持深度贫困地区和连片特困地区PPP项目。截至2018年第三季度，根据全国PPP综合信息平台数据，全国832个贫困县入库项目投资额约1.1万亿元，在“三区三州”等深度贫困地区涌现出一批发挥PPP体制机制作用，支持打好脱贫攻坚战的良好实践。
PPP扶贫发挥的作用
（一）强化公共服务供给效率和实现路径创新
PPP为扶贫提供治理机制和效率工具。完善的大扶贫格局离不开政府、市场、社会与贫困人口之间的合作。贫困地区通过PPP项目引入先进的机制、资本、技术等进行全生命周期管理，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。如湖南省湘西州十八洞村全体村民与合作社合作，通过花垣县国家级农业园区及紫霞湖景区交通建设PPP项目，流转1000亩“飞地”农业园进行农产品加工，既构建起外通内联的交通，又让闲置土地资源变PPP项目资产、贫困人口变股东，使2017年十八洞村村民每人增收1000元以上，并带动全县2094户、8608贫困人口有效脱贫并持续发展。
通过以上分析可以看出，经济犯罪的本质在于对市场经济秩序的侵犯。因此，笔者将此类犯罪的范围限定为刑法分则第三章所规定的破坏社会主义市场经济秩序罪。
PPP模式有利于缓解贫困地区县级财政压力，满足贫困地区亟需的交通、水环境等公共服务需求，促进资源向贫困地区流动。如四川省凉山州雷波县境内“悬崖村”山高坡陡谷深，全县义务教育均衡发展资金需求大，通过教育均衡发展及学前教育基础设施PPP项目，新建3个幼儿园、小学和中学及配套设施9.2万平方米，改善山区教育设施，化解城区“大班额”难题。
2009年9月16日~17日，甲流疫苗生产监督工作座谈会在常州召开，吴浈亲自带领中国药物生物制品鉴定所人员出席。这次会议上，江苏延申获得了160万人份甲流订单，计划总产量为1660万剂。9月18日，江苏延申获得了甲流疫苗生产GMP证书。
二是为“财政扶贫”和“金融扶贫”提供有效协同模式。金融扶贫与财政扶贫的显著差别在于金融资金逐利性相对较强，财政资金的公益性、风险承担能力相对较强。PPP以“有效的政府”引导“有力的市场”，以财政资金撬动金融和产业资本。
（二）有效处理扶贫的五对重要关系
PPP使扶贫工作绩效显性化。PPP使政府的有效监测贯穿项目全生命周期，驱动和激励企业按绩效考核优化服务。如湖南省湘西州凤凰县智慧城市建设PPP项目将大数据平台、市民服务、智慧政务交通旅游教育等8项内容整体打包，不仅对项目全流程信息化管理，并为凤凰县22563户、91244人贫困人口设计扶贫绩效信息板块，带动贫困人口参与旅游开发和信息技术长期发展的产业链。
29 Time series analysis of per diem expense of inpatients with chronic kidney disease in a tertiary referral hospital in Shanghai
加强政府部门间、政府和市场之间协同合作。PPP具有打破职能部门藩篱、引入市场竞争等功效，使多方合作问题以“项目一次办结”的方式联席解决。如凉山州为了弥补当地教育短板，通过宁南县教育均衡发展基础设施建设PPP项目实现了扶贫的多方协同：多个行业部门以成立PPP小组形式分工协作；财政部门以把关物有所值、财政承受能力等形式推动项目提质增效和防范风险；社会资本以联合体形式进行2个民族小学1个民族中学和1个职业技术学校的改扩建和运营，整合当地义务教育、民族教育和贫困教育。
一是为“扶贫”与“扶财政”之间提供良性发展路径。减贫是多维度的，扶贫工作不能仅以贫困地区的财政增长为衡量标准，也不能仅靠上级转移支付为“吃饭型财政”“输血”。PPP发挥积极作用，可盘活和统筹贫困地区财力和存量资源，调动市场和社会力量形成长效综合的“造血”机制。
（一）贫困地区资源禀赋相对稀缺，错失了要素驱动的发展机遇，公共服务缺口大。深度贫困地区致贫原因复杂，资本和劳动要素禀赋相对匮乏，价值链产业承接相对受限，加之贫困人口个体劣势，形成积贫积弱的恶性循环，导致贫困地区的公共服务缺口大、需求高。
四是为“地区发展”和“精准扶贫”提供耦合发展渠道。PPP扶贫工作既有基础设施的发展，又有对贫困人口的精准帮扶，将地区发展和人口减贫结合到公共服务的组织化中。如湖南湘西州凤凰县全域旅游基础设施建设PPP项目包含农村旅游公路建设、湿地综合治理和特色小镇等内容，涉及5个乡镇37个村1642户6182贫困人口，通过生产就业精准帮扶到贫困人口，同时带动建设农村全域公路网络、改善农村人居环境。
农业始终是我国重要的产业之一，我国人民就没有放松对农业生产技术的追求和钻研，近些年，规模化、现代化、产业化的农业已经逐渐代替传统农业生产方式，科学技术对于农业生产的重要性日益显著。玉米作为我国重要的粮食作物和经济作物，相较水稻和小麦，玉米在耐旱等方面更具优势，山区气候和地质条件对玉米的产量和质量有更高的需求，我国近些年一直在研究山区玉米高产栽培技术，并进行推广应用。
五是为“内生动力”和“外部帮扶”提供综合协调机制。PPP利益共享、风险分担等特征决定了外部帮扶不是运动式的，而以“活业”带“活人”促“活村”，激发当地内生动力。例如贵州省毕节市慕俄格古城文化旅游综合PPP项目评为财政部示范项目后，从初期无人响应转变为顺利签约，为易地搬迁人口提供技能培训和实地就业，将外部帮扶寓于当地民族文化项目中。
PPP扶贫面临的问题
三是为“脱贫攻坚”和“乡村振兴”提供衔接过渡方法。PPP长期公共服务供给、“盈利但不暴利”、按效付费等特征有利于衔接脱贫攻坚和乡村振兴的政策目标。如湖南省湘西州凤凰县给排水PPP项目覆盖1个城区14个乡镇18个村落5个重要景区，加快了镇村自来水、污水处理基础设施建设，既满足当前对饮用水水质的要求，又有效改善当地水环境，为长期旅游开发打基础。
（二）贫困地区的资源、资本和资金之间转化利用的制度供给和模式应用相对滞后。贫困地区自然资源相对丰富，但闲置资源尚未形成可利用的资金财力，如土地资源在农村的利用和流转效率受限，水、森林、草原等面临自然资源有偿使用的实操问题。
（三）贫困地区财力不足，更难引入社会资本。贫困地区面临可安排财力不足和社会资本融资难、融资贵问题，财力不足使得PPP优势受限，越是需要PPP增信和缓解融资问题的贫困地区越是缺乏PPP项目。
（四）PPP长期发展机制和脱贫摘帽短期要求之间不匹配，项目安排面临长短期的时间均衡。贫困地区面临2020年限期脱贫任务和2020年后可持续发展需求，而PPP在2018—2020年多处于建设期，所以PPP在脱贫窗口期的收效与扶贫专项政策之间的匹配仍需加强。
应用Epidata 3.1统计软件进行数据录入，建立数据库，采用SPSS 17.0统计软件进行数据分析，采用描述性分析方法分析调查对象的一般人口社会学资料、对器官捐献的态度；单因素分析采用方差分析或t检验，比较不同特征调查对象对器官捐献态度的异同；多因素分析采用多元逐步回归分析法，分析调查对象对器官捐献不同态度的影响因素。
总而言之，PPP支持扶贫应不忘初心、积极作为，紧紧围绕区域和人口脱贫目标，处理好政府和市场的关系、内力和外援的关系、保护和发展的关系、当前和长远的关系、国内和国际的关系，通过科学精准实施PPP项目服务于重点脱贫任务，支持打好脱贫攻坚战。
（作者单位：财政部PPP中心）
责任编辑 廖朝明
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