叶青
广州宇南环保技术有限公司
摘要：随着经济的发展和城市化建设的加快，环境影响评价备案管理制度的功能定位决定着该制度在行政审批制度改革中的发展方向。本文基于传统行政行为理论研究范式，分析其程序性事实行为的法律性质，回答了环境影响评价备案管理制度"是什么"；采用行政过程论的新型研究范式，进一步指示了其目的性功能与机制性功能，回答了环境影响评价备案管理制度要"干什么"。在转型时期，该制度应实现由政府绝对主导向企业相对自由、由政府监护向社会监督、由政府管制向社会治理、由事前审批向事中事后监管的转变。
关键词：环境影响评价；备案管理制度；功能定位
引言
环境影响评价制度首先在美国确立，但是对于环境影响评价制度的内涵有着不同的理解，国际上认为它是一种建设项目，政策，计划或者程序等，对环境后果进行预测、评价的制度;而我国学者认为它是通过立法去约束环境影响评价的效力，分析和预测评估相关政策、建设项目实施后对环境产生的影响，是防治环境污染的方法与制度。但是无论哪种见解都说明了环境影响评价制度可以约束环境影响评价以及监管工作。随着社会的进步和经济的发展，人们越来越重视自然环境的保护，意识到环境对人类生存发展的重要，而环境影响评价制度可以有效评估各种人类活动对环境产生的影响，减少环境污染。我国实行环境影响评价制度情况与国外还是存在差距的，在发展中仍然需要吸收经验，通过发现问题，解决问题，使环境影响评价制度更加完善，从而以更加专业的手段保护环境。
1环境影响评价备案管理制度的现状
从近两年的改革效果来看，备案制在提高行政效率、便利企业方面具有立竿见影的成效。但改革过程中也暴露出些许问题，表现为：环保投诉和法律纠纷案件数量的增多。行政管理领域，从数据上看，登记表备案数量增多的同时环境污染投诉案件数量也增多。以西安市莲湖区为例，登记备案建设项目多以餐饮、娱乐为主。2017年5月数据显示，有各类餐饮服务业3000多家，2017年1-5月备案统计数据显示，餐饮、娱乐业新增登记表备案140家，与2016年同比增加了8.3倍；同时餐饮业及娱乐业引发的环境污染、环保纠纷投诉也成为热点，2017年1-5月餐饮、娱乐相关投诉占所有投诉的19.7%，与2016年投诉同比增加了3.7%。据该分局工作人员介绍，在这些投诉案件中，90%以上均已备案，其中新建项目100%有备案手续，老项目中有部分未备案，但会立即要求备案，如果不符合备案条件，予以关停。可见，已备案的企业仍然会因环境污染问题被投诉，且投诉量比以往有所增多。投诉增多的原因有两方面：一是在产生环境问题后，公民仍认为环保主管部门不应当实施备案制度，对污染企业的市场准入资质审查仍是政府责任的一部分；二是认为环境保护主管部门对备案企业的事后监管不力。司法裁判领域，以"环境影响登记表备案"为检索词，截至2018年9月1日，两年内共有41份相关的裁判文书，判决19份，裁定22份，案件涉及实体问题与程序问题。程序问题多是针对行政处罚的非诉执行审查，属于法律执行问题，在此不予讨论。实体问题表现为对环境影响登记表备案的法律性质、制度功能认识不清，不能准确掌握企业与政府在备案制度中各自的权利义务关系，这也是投诉增多的深层原因。为了解决改革遇到的现实问题，需要分析环境影响登记表备案行为的法律性质，并在此基础上，明确环境影响评价备案管理制度的功能定位，企业、政府、公民对于这项制度的认识才会逐渐明晰，从而避免矛盾。首先从环境影响登记表备案行为"是什么"入手，借助传统行政行为理论分析范式，准确把握行为的法律性质，是探究制度功能定位的前提。在此基础上，回答这项制度要"干什么"。通过新型行政过程论的分析范式，得以找准环境影响评价备案管理制度的应然功能定位。
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2环境影响评价备案管理制度的功能定位
2.1严格管理环评结构
相较于一些发达国家，我国环评工作起步比较晚，因此我们需要学习其他国家的先进经验，提高我国环评工作质量。然而我国环评工作中还存在一些问题，为了规范我国的环评工作，我们应该创新管理制度，依据地区的实际情况改革环评内容。此外，各地区主管部门应该制定有针对性的环评标准，制定公平、公正、公开的管理制度，针对一些工作不认真、弄虚作假的环评机构及企业需要给予取消资格的惩罚；针对环评内容不够完善、环评方法不科学的环评机构及公司则需要降低其资质；针对一些没有相关资质的环评机构及公司，需要坚决取缔，保证环评行业的专业性、正规性。
2.2建立健全外部监督和管理制度
现阶段，监测数据属于环境影响评价成果的重要组成部分，监测人员需要和项目审批部门进行联系。因此，在审核环境评价报告书时，需要严格检查当前监测数据的合理性，聘请环境监测专家来共同进行评审，从而增强对监测数据的监督和管理。在开展计量认证和实验室认可时，需要确保现场评审的全面性和公平性，而且需要对获得认证或得到认可证书的单位开展监督复审和定期评审，使得资质管理保持持续性，确保计量认证以及实验室国家认可的权威性和可信程度，使得资质和能力进行匹配。
2.3强化环境影响评价机构和从业人员的管理
进一步完善环境影响评价制度，利用技术性使环境影响评价形式标准更具有科学性。修订的环境影响评价法将原环评法第十九条进行了较大改动，其中修订后的内容为:"建设单位可以委托技术单位对其建设项目开展环境影响评价，编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表;具备环境影响评价技术能力的建设单位，可以自行对其建设项目开展环境影响评价，编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表"。简言之，"取消环评资质"。任何单位和个人都可以参与和实施环评，激发市场竞争，通过竞争倒逼原有环评机构更加注重专业提升，适应市场变化，也能够激发新生力量参与环评，形成科学健康的市场规则。但是，重点是需要建设系统的管理机制，对于环境影响评价机构以及各相关从业人员严格管控，否则，就意味着取消了环评门槛，放开了市场，若不注重环境影响评价文件质量，环境影响评价制度就会形同虚设。
2.4增强对于监测单位资质以及能力的审查
现阶段，监测单位需要具备足够的监测能力，监测人员需要具备监测项目上岗证，环境影响报告书附件需要囊括监测单位计量认证合格证书、监测能力表格，而且需要加盖有关部门的公章。对于特殊因子，如果监测单位有能力而监测得不到计量认证，监测报告就需要写出非计量认证项目，使人们按照实际情况做出判断。报告书需要标明使用的历史数据，需要附加监测单位的监测报告和资质证明文件。对于重大建设项目或规划项目，环境监测部门选择指定人员到现场和实验室开展监督工作，要是对数据存在疑问，要求监测单位提供相关记录。
结束语
总而言之，现阶段，由于环境污染问题持续加剧，人们需要高度重视环境影响评价，而且需要加大环境监测工作监督管理力度，使得环境监测数据能够有效满足实际需求。我国环境问题日益严峻，为了实现可持续发展目标，我们需要重视环境影响评价工作。因此相关工作人员需要采取有效措施，提升环境影响评价工作质量，改善区域环境质量，促进我国经济持续发展。
参考文献
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[2]刘剑,赵丽.行政事实行为与相关行为关系浅析[J].中共山西省委党校学报,2009,32(3):69-72.
[3]陈甦.商法机制中政府与市场的功能定位[J].中国法学,2014(5):41-59.
论文作者:叶青
论文发表刊物:《中国西部科技》2019年第21期
论文发表时间:2019/11/26
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