我国 PPP政策协同分析
——基于1985—2017年国家和部委层面的政策计量
曹堂哲1崔楚虹2
(1.中央财经大学政府管理学院副教授；2.中央财经大学政府管理学院硕士研究生)
[摘要 ]通过筛选梳理1985—2017年间的国家层面PPP政策文件，运用内容分析法将定性的政策文本转化为半结构化的数据，建立了政策协同分析“时间和数量—政策主体—政策工具”的三维分析框架；采用政策协同分析法，从五个层面对PPP政策协同情况进行分析，并得出各维度的协同情况。分析结果显示，我国PPP政策在时间维度、主体维度、政策工具维度的协同性等方面都存在欠缺。针对PPP政策协同存在的问题，应通过提高PPP政策的环境匹配度，加强部门间协同，平衡政策工具的使用比例，加强顶层设计等加以化解。
[关键词 ]PPP；内容分析；政策协同
一、引言
我国从20世纪80年代中期开始探索BOT模式。此后，党的十八大提出，要让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，2014年，《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》明确提出了政府与社会资本合作(PPP)的概念后，PPP进入了一个高速发展的爆发期。根据财政部发布的2018年第一季度的PPP报告显示，该季度新增管理库项目283个，投资额7472亿元。截至2018年3月底，累计项目总数为7420个，投资额11.5万亿元。在PPP模式中，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。[1]PPP不仅是政府职能转变的重要举措，也是公共服务供给方式的重要变革，亦是国家治理体系和治理能力现代化的要求。
4.2 品种选择 临沭地瓜种植主要以鲜食品种为主，种植面积最大的品种为苏薯8号(俗称小花叶)；其他品种有来福一号、红香蕉、小黄瓤、济薯26、烟薯25等。
从治理理论的角度来看，PPP是一种典型的跨域治理，即利益相关者为了实现公共目标和公共价值所展开的调控和管理活动。跨域治理旨在克服跨域事务治理中的“碎片化”问题，实现政策及其执行的协同增效。
从我国PPP的实践来看，我国PPP发展中仍然存在大量问题，比如：部门分散出台的政策在对PPP的定位、法律适用上存在分歧；政策在不断升级、打补丁的过程中前后衔接不畅；政策工具和政策目标不能有效匹配等。这些“碎片化”治理格局和“协同低效”问题已经成为制约PPP治理效能的瓶颈。近年来，我国一直在努力推进PPP相关条例的出台，尝试解决PPP发展中协同统一的问题，但截至目前，条例尚未出台，因此，亟需进一步厘清PPP中的政策协同问题，为PPP政策的制定提供科学依据。
面对部分群众由于生态保护意识不高而对森林所造成的危害现象，我们应该多多进行宣传，让人民了解到保护森林的重要性与好处。在日常生活中注意对于森林的保护，减少滥砍滥伐行为。同时还要进行植树造林，对于不同的地区，选择合适的树木品种，提高我国的森林覆盖率，增加我国的森林资源。为新形势下的森林保护工作贡献出力量。
本文尝试建立基于“政策时间和数量—政策主体—政策工具”三个维度的政策协同分析框架，使用政策计量法，将定性的政策文本转化为半结构化的数据，对PPP政策协同情况进行多维度的分析，并提出增强PPP政策协同的建议。
诃子粉[购于西安金绿生物工程技术有限公司，批号：20150401，规格：10∶1（生药质量∶诃子粉质量）]，经空军军医大学第一附属医院文爱东教授鉴定为使君子科植物诃子（T.chebula Retz.）果实的粉末。
二、文献综述与分析框架
根据分析框架的内容，形成表1所示的编码表。由于PPP政策文本涉及的关于控制型、激励型、辅助型的关键词十分繁多，在对政策工具三级属性字段进行选择时，本文根据已有的研究及PPP自身的特点，针对每一种政策工具分别选择了5个出现频率较高、具有一定代表性的关键词。
(一)政策协同分析
关于政策协同分析的常用理论途径包括协同学途径、制度分析途径、网络途径、政策循环途径等，[8]比如：经济合作与发展组织公共管理委员会(OECD)认为，政策协同分析可以从横向维度、纵向维度和时间维度这三个维度来进行。周志忍、蒋敏娟根据政策制定主体的层级，提出了宏观层面、中观层面和微观层面的政策协同分析框架。[9]还有学者基于政策循环的思想，提出了包括政策循环、政策子系统和具体事务这三个维度的分析框架。[8]抽取上述学者分析的共性因素，本文在分析PPP政策协同时聚焦政策“时间和数量—政策主体—政策工具”这三个维度，结合文本计量和内容分析的方法，展示1985—2017年间国家层面的PPP政策文件在政策主体、政策工具上的协同演变特征，其中，政策主体的协同重点分析发文时间、数量和发文部门之间的协同配合关系；政策工具的协同重点分析不同历史阶段、不同政策工具维度之间的协同关系；最后，还展示了政策主体与政策工具在历史演变过程中的协同关系。
(二)政策工具
政策工具是解决政策问题的各类相对成熟的手段和方式，在很多时候，政策工具与政府工具的含义是基本一致的。20世纪80年代，政策科学、公共行政和公共管理之间的融合和交叉促成了政策工具和政府工具研究的兴起。斯托夫·胡德(Christopher Hood)、盖伊·彼特斯(B.Guy Peters)和弗兰克·尼斯潘(Frans Nispen)、伊曼纽尔·萨瓦斯(Emanuel S. Savas)、莱斯特·萨拉蒙(Lester M. Salamon)等学者都对政策工具或政府工具进行了类型划分和介绍，比如，萨拉蒙将政策工具划分为规制性工具、非规制性工具、开支性工具和非开支性工具等四大类。[10]
我国PPP政策发文的主体一直以单部门为主，在任何时期，单部门的发文数量都远远高于多部门联合发布政策的数量，这反映了我国PPP政策发文主体协同偏弱的现实。部门间的协同是政策协同的重要组成部分，建立合作型政府，要求公共组织各部门间打破僵化的行政机制，提高组织的灵活性。当今公共管理所面临的问题包含许多跨域治理事务，更需要加强各部门之间的有效对话，利益相关部门都应参与PPP政策的制定，提高部门间的合作深度与广度。
图 1 PPP政策协同演化分析分析框架图
图 2 PPP协同分析的主要内容
(三)政策计量与分析框架
确定好15个关键词之后，对每一个关键词在301份政策文本中出现的频数进行统计。经过数据整理，制成关键词在每个政策文本分布情况的列联表。表2展示了部分计量结果。
在这一框架下，本文形成了图2所示的PPP政策协同演化分析的各个维度，包括发文时间—政策数量维度、发文时间和数量—政策主体维度协同分析、发文时间和数量—政策工具维度协同分析、政策工具—具体政策维度协同分析、政策主体—政策工具—政策数量维度协同分析等五个方面。
三、研究设计与方法
由此我们可以得出以下结论：三种政策工具的协同情况较差。第一，长期使用大量的控制型政策工具可以解决短时间内的问题，但会降低社会资本参与PPP的积极性，阻碍PPP的可持续发展及PPP政策的长期协同；第二，对辅助型政策工具的重视程度不够，辅助型的政策工具在三种政策工具中使用频数是最低的，有些年份的政策文本中的频数甚至为零。辅助型的政策工具多数与PPP涉及的民生事业相关，公众满意度及获得感是决定PPP能否长远发展的重要因素，辅助型政策工具的缺失会导致PPP发展后劲不足，难以实现协同。
(一)样本选取
本文选取1985—2017年国家级、部委层面的政策文本为分析对象。文本主要通过以下两种方式查询搜集：一是网络资源，包括中国人大网官方网站、中华人民共和国中央人民政府官方网站、中华人民共和国财政部官方网站、中华人民共和国国家发展和改革委员会官方网站、以及其他各部委的官方网站；二是书籍资源，包括《政府和社会资本合作(PPP)项目咨询国家相关法律法规文件汇编》及《政府与社会资本合作(PPP)模式政策及法律文件汇编》等汇编图书资料。共整理出1985年—2017年国家级、部级PPP政策共301件，其中，法律及行政法规共计29件，国务院文件共计69件，财政部文件共计87件，国家发展和改革委员会文件共计52件，其他各部委文件共计64件。将上述政策文件整理形成政策文本列表，该列表包括编号、政策名称、发文主体、涉及部门数量、发文时间等基本信息。
(二)政策文本编码
1969年，哈肯在研究激光理论时创立了协同学这一专业领域，意为“协调合作之学”。[2]3协同学创立后，吸收了信息论、控制论、耗散结构理论等系统科学的成就，发展成为研究系统各要素之间、要素与系统之间、系统与环境之间协调、合作和互补的关系，以实现1+1>2的效果的科学。[3]6420世纪80年代以来，许多学者将协同理论引入公共政策的研究，比如：Rogers和Whetten认为，政策协同是两个或者多个部门为了实现共同的目标创造规则的过程。[4]加拿大南北研究所(NSI)认为，政策协同是指要确保政策之间的互相配合和互补性，或者最低限度也要实现政策之间的不冲突、不矛盾。[5]我国学者彭纪生等基于创新政策进行了政策测量、政策协同演变与经济绩效的实证研究；[6]张国兴等对我国的节能减排政策进行了协同研究。[7]
表 1政策文本编码表
表 2关键词统计结果表 (部分 )
(三)计量规则
政策计量缘起于20世纪初的文献统计学， 20世纪60年代，普里查德(A. Pritchard)首先提出了文献计量学的概念。经过长期的发展，文献计量学目前已经成为一门较为成熟的学科，形成了许多特有的研究方法，如词频分析、引文分析、网络分析等，这些方法也被运用到政策计量中来。政策文献的量化研究也已经成为政策科学研究领域的热点。[14]4本文围绕PPP政策的发文时间、发文数量、政策内容方面对PPP政策开展计量分析，建立了“时间和数量—政策主体—政策工具”三维分析框架(见图1)。“政策时间和数量”维度呈现了从1985年到2017年PPP发文数量的年度分布，用以分析PPP发展的阶段性特征；“政策主体维度”分析单部门发布政策、多部门联合发布政策；“政策工具维度”分析了控制型、激励型和辅助型这三类工具。这一框架为透视我国PPP政策的发展脉络、政策主体、政策工具的协同演变奠定了概念基础。
四、PPP政策演化的协同分析
PPP政策演化协同分析的结果体现在以下五个方面：
在3GPP国际标准中,4G移动网络包括核心网与无线网,涉及网元主要有eNodeB、MME以及SAEGW。eNodeB主要负责用户手机的无线接入以及给用户手机分配无线带宽和优先级,MME负责手机的移动会话管理,SAEGW负责手机流量的路由[2]。
(一)发文时间—政策数量维度
根据对图3的分析，按照时间维度，本文将PPP政策的发展划分为三个阶段，分别是间断松散阶段(1985—1999年)、连续平稳阶段(2000—2013年)、繁荣发展阶段(2014—2017年)。
1.间断松散阶段：1992年，十四大提出了建立社会主义市场经济体制的经济体制改革目标，开启了我国的市场化进程，很多地方掀起了招商引资的热潮，尤其是对外资的引入占比很高，最著名的案例之一是广西来宾B电厂的BOT项目。但这一时期市场化进程还处于初级阶段，PPP模式还没有一个清晰的界定和大范围的推广，所以，这一阶段的政策相对比较松散，对领域、行业的针对性也不够高。
2.连续平稳阶段：进入21世纪后，我国的城镇化水平在不断提高，城市基础设施和市政公共事业都面临着迫切的发展需求，必须加快市场化进程。这一时期发布了一些具有重要意义的政策文件，例如《国家计委关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》及《市政公用事业特许经营管理办法》等。但是总体来说，这一时期的PPP政策仍处于一个较低的数量水平。
3.繁荣发展阶段：2014年，财政部发布了《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，第一次对PPP模式进行了详细明确的界定，将PPP翻译为政府和社会资本合作，部署了PPP的各项事宜。同年底，财政部成立了PPP中心，着手各项PPP工作。这两个具有重要意义的事件将PPP的发展推向了高潮。因此，从2014年起，PPP政策数量呈现出爆发式的增长，并且于2015年达到峰值。这一时期的PPP开展得如火如荼，涉及各个领域和行业，并针对各领域行业的PPP发展以及出现的问题出台了具有针对性的指导文件。另一方面，政策数量的突发性增长也反映出政策制定缺乏科学的规划，政策的制定不仅需要迎合社会发展的需求，也要求从国家层面进行科学的顶层设计，化解PPP发展过程中的“碎片化”问题。
老板娘叹了口气又接着说：“周二死后，许春花的神经就变得有些不正常了。她每天把娃娃抱到黄葛树下，说是要等周二回来。明白人都知道，周二回不来了，可许春花偏偏不相信，她每天就抱着娃娃在树下等着。”
图 3 PPP政策发文时间 —政策数量维度协同情况折线图
(二)发文时间和数量—政策主体维度协同分析
对发文时间、发文总量(件)、单部门发文数量(件)、多部门发文数量(件)、多部门发文数量所占百分比进行统计，形成图4的结果。图4中的折线部分显示，1985—2000年间，多部门联合发布的政策数量为0；2001年和2002年开始出现多部门联合发布PPP政策的情况；2003—2013年间，少数年份有多部门联合发布的政策，时间比较零散，此时的部门协同水平处于初步发展的阶段；2014—2017年间，每一年都有多部门联合发布的PPP政策，并且其占比在20%到31.58%之间，在连续性和占比情况两个层面，部门协同程度都有所提高，其中，2015年和2016年多部门发文占比最高，这一趋势也体现了从2014年开始，PPP模式发展进入了一个新的阶段。
国内学者对政策工具的分类研究主要是根据政策工具的强制性程度和政策环境这两个维度展开的，比如，黄萃等在对我国的风能政策进行定量研究时，结合罗斯韦尔(Rothwell)和泽哥菲尔德(Zegveld)的研究结果，将政策工具划分为供给型、环境型和需求型等三种类型。[11]姜玲等学者在对京津冀及周边地区大气污染治理政策进行分析时，将政策工具划分为命令控制型、市场型、公众参与型等三大类。[12]王洛忠、张艺君在对我国新能源汽车产业政策进行政策协同问题研究时，将政策工具划分为激励性、限制性、支撑性和参与性等四大类。[13]本文结合PPP自身的特点，将政策工具划分为控制型政策工具、激励型政策工具和辅助型政策工具等三大类。控制型政策工具主要是指政府部门为了实现对 PPP的有效管理，使用强硬手段进行干涉的措施；激励型政策工具主要是指政府部门通过对PPP参与主体的激励来达到预期效果的手段；辅助型政策工具是指政府部门作为推动PPP发展的主要力量，为PPP模式的发展创造一个良好的平台和环境或者一些智力和技术支持等。
图 4 PPP政策时间和数量 —政策主体维度协同情况示意图
(三)发文时间和数量—政策工具维度协同分析
通过从所有的政策文本中统计控制型、激励型、辅助型这三种政策工具的15个关键词的频数，并与政策文本的发文时间一一对应，得出图5。
在唐晓龙看来，沃尔沃品牌除了拥有十足的北欧魅力之外，更重要的是作为两个孩子的父亲，他也能和自己的沃尔沃产生有关责任的共鸣。如同重要的家庭责任一样，从曾经发明推广众多安全技术到如今全系车型引入City Safety城市安全系统，沃尔沃也在91年的品牌发展历程中笃行着有关安全与质量的责任。这也是抛开自己喜好的设计之外，唐晓龙对沃尔沃心生敬意的地方。在汽车工业极力寻求发展与突破的今天，沃尔沃恪守着自己关于质量与安全的承诺，无论是对于出厂近20年的V70还是全新S90来说，它们都是各自时代质量与安全的佼佼者。
总体上看，无论在哪一个阶段，控制型的政策工具使用的频数始终比激励型和辅助型的政策工具使用频数高，且在大多数年份中，控制型的政策工具使用频数与另外两种政策工具使用频数差距较大。
单独看每一种政策工具可以发现，辅助型的政策工具使用频数是三种政策工具中水平最低的，在有一些年份的政策文本中，辅助型政策工具的5个关键词出现的频数为0。即便在2014年到2017年PPP模式极大推广的阶段，辅助型政策工具使用频数也不及控制型和激励型政策工具使用频数的一半。
图 5 PPP政策时间和数量 —政策工具维度协同情况示意图
图 6 PPP政策工具 —具体政策维度协同情况示意图
按照上文所述的分析框架，本文拟采用的基本研究方法包括政策计量和政策文本的内容分析。具体步骤如下：
(四)政策工具—具体政策维度协同分析
经过数据整理，得出图6。图6分为两个部分，第一部分是在1985—2017年间的所有政策文本中控制型、激励型、辅助型这三种政策工具总共的使用频数统计，其中控制型占56.11%，激励型占31.69%，辅助型占12.19%；第二部分是在控制型政策中，“监督”这一关键词的使用频数最高，达47.25%，“追责”这一关键词占比最低，仅为1.12%。在激励型政策中，“基金”这一关键词占比最高，最低的是“政府付费”这一关键词，仅为4.46%。在辅助型政策中，占比最高的是“咨询”这一关键词，百分比为44.35%，最低的是“公众参与”和“公开透明”这两个关键词，分别占比为3.15%和9.87%。
对15个关键词进行整理，得出涉及每个关键词的政策总量，以及这些政策中多部门制定的政策所占的比例，并且找出最多涉及的部门数量，制作出图7并得出以下结论：第一，从涉及的政策总量来看，“监督”、“规范”这两个关键词的政策总量最多，分别为226、231条，“追责”、“政府付费”、“公众参与”涉及的政策总量最少，分别为5、13、15条；第二，从多部门制定的政策占比情况来看，只有涉及“优惠”这一关键词的多部门制定政策占比超过了30%，“追责”、“限制”、“公开透明”、“处罚”、“风险管理”这几项关键词涉及的多部门制定政策占比都在20%以下；第三，从涉及的部门数量来看，“规范”、“监督”、“基金”这三个关键词涉及的部门数量是最多的，涉及19个部门，而“追责”涉及的部门仅为1个。
(五)政策主体—政策工具—政策数量维度协同分析
根据对这两部分的分析可以得出以下结论：第一，在控制型政策工具中，“追责”是一个十分薄弱的短板，这涉及到PPP中权责利分配的问题：具体由谁负责、如何考量责任的履行、追究责任应按照何种定量指标进行等。只有完善PPP的责任机制和制度，才能真正实现PPP的有效协同发展；第二，在激励型政策工具中，除“基金”外，其他部分需要继续加强。政府要整合资源，对PPP的发展提供有力的激励机制作为支撑，提供源源不断的活力；第三，在辅助型的政策工具中，信息的“公开透明”、“公众参与”力度不足。信息的公开透明，一方面是加强公众监督力度，另一方面也可以保证竞争的公平性，有利于提高政府采购的质量。公众参与不足是许多公共管理问题共有的短板，公众参与在一定程度上反映出公共管理水平的高低。公众通过何种平台参与、如何保障公众在平台中有效参与、公众参与结果如何进行评议等，需要通过有效的政策来实现协同。
紫薇是我国夏季重要的观花树种，因此在复色紫薇栽培过程中，花性状的重要性明显高于生长性状，而生长性状也是促进花性状充分表现的基础，在花性状不受到显著影响的情况下应该适当兼顾[11]。根据以上原则，我们应采用两次叶面肥的追肥方法，基肥采用拌土方式施用均衡肥料，展叶期以高钾肥料追肥，花期以高磷或均衡营养肥料追肥，适当提早花期追肥时间能够获得较好的效果。
由此可见，在具体的政策措施层面，多部门制定的政策占比均比较低；而涉及的部门数量协同情况也不足，涉及多的部门可以达到19个，涉及少的部门却只有1个。参与部门过多，导致效率降低，部门间合作难度增加；参与部门过少，则导致政策的科学性、合理性不足。在部门之间的协同方面，既要加强部门间的合作，改变单部门发文占比过重的局面；也要对合作的部门数量进行控制，参与政策制定的部门应与政策内容具有较为紧密的联系和利益关系，身为政策的利益相关者，参与部门应加强合作，促进政策协同以保障部门利益。
全市有坡耕地面积24.35万hm2，占耕地总面积的57%，且大于25°坡地被开垦3.4万hm2，占坡耕地面积的14%。由于人多耕地少，农村土地多为顺坡耕作，沱江流域长期以来未得到系统的治理，坡耕地成为农村小流域水土流失的主要策源地。
图 7 PPP政策主体 —政策工具 —政策数量协同情况气泡图
注：图中每个气泡的三个数字分别代表多部门制定的政策数量占涉及该关键词的政策总量的比例，涉及该关键词的政策总量、参与制定该方面政策最多涉及的部门数量。
五、结论与讨论
在推进PPP立法和完善政策体系的过程中，需要从政策与环境、政策主体和政策工具演化这三个方面提高我国PPP的政策协同。与一般的定性分析不同，本文在政策协同分析框架下，将PPP政策工具划分为控制型、激励型、辅助型这三大类，定量地展示了我国国家和部委层面PPP政策主体和政策工具协同演化的现状和问题。根据定量分析的结果，未来提升PPP政策协同需要在以下几个方面进一步有所作为：
第一，提高我国PPP政策与不断发展变化的环境之间的匹配程度。通过时间和数量层面的分析可知：PPP政策的制定与社会环境有着紧密的联系，但PPP政策的制定具有一定的滞后性，往往是出现问题后的事后政策。因此，在制定政策时，应具有对未来发展情况的前瞻性，最大程度保证政策实施的效率。PPP政策在PPP发展过程中具有战略性的意义，如何应对充满不确定性的外部环境，是PPP政策制定所面临的重要议题。
经过反复使用，光电发射光谱分析仪的激发台中会聚积样品蒸发物。若蒸发物沾在电极尖上，分析间隙的距离发生变化将导致钛合金中硅分析值发生变动，应定期清扫。清扫部位应全面，包括粉尘杯、电极、氩气排气口、激发台等，不能留有死角，否则，钛合金中硅含量的测定结果不准确。
第二，加强政策制定部门之间的协同。多部门联合制定政策不仅可以综合利用各部门掌握的信息与资源，提高PPP政策的可行性和科学性，还能有效地降低在实施过程中面对的阻力。当然，参与政策制定的部门并不是多多益善，也要坚持适度原则。部门过多不但会增加协调和合作的难度，降低政策制定的效率，还会导致部门间信息传达和沟通周期过长、信息失真等。因此，需要在政策子系统维度建立各部门之间的协调合作机制，针对PPP政策需要解决的议题，确定政策制定的中心部门和辅助部门，提高部门间合作的深度与有序性，形成有效决策。
第三，在政策工具方面，需平衡政策工具的使用比例。在PPP政策的制定过程中，对控制型、激励型、辅助型政策工具的使用要更加平衡协调。首先，根据上文协同分析的结果，PPP的发展要继续鼓励社会资本与政府进行合作，尤其要给予社会组织参与PPP的更多实质性的鼓励。其次，加强PPP追责的相关政策建设，在政策中明确各方利益相关者的权责利益分配，职责与权力、利益的分配应结合实际划分，建设定量的指标体系对各方的权责利进行评价，同时也要对政府直接付费购买的项目进行更加细化的控制和监管。最后，辅助型的政策往往与民生具有紧密联系，要提高对辅助型政策的重视程度，进一步建立完善的政府信息网，营造公众参与线上讨论的氛围，同时保证社会资本参与PPP的公平性；还应开展各项宣传活动、公众听证会等，最大限度地让公民参与到PPP中来，提高公众获得感。
第四，加强顶层设计，在全局视角下把握PPP政策协同性。首先，政策制定部门应树立政策协同的意识，转变治理理念，在坚持政策协同的原则下制定PPP政策，从金字塔的顶层进行宏观把控，这是下级部门实施政策的重要前提。其次，对现有政策进行系统梳理，出台PPP条例，为实现PPP的部门协同、政策工具协同奠定基础；并按照政策工具的对象和效果，形成政策工具的整体效应。●
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[文献标识码] A
[文章编号] 1003-7462(2019)02-0054-09
DOI :10.13977/j.cnki.lnxk.2019.02.009
本文系北京市哲学社会科学基金一般项目《基于整体性治理的北京市预算绩效管理制度执行能力研究》(编号：16GLB033)及国家社科基金重点项目《公共政策与改革协同研究》(编号：14AZD016)的阶段性研究成果之一。
(责任编辑 ：谢青 )
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