耕地损失的成因及对策研究，本文主要内容关键词为：成因论文,耕地论文,损失论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放18年来，我国实现了由计划经济向市场经济的逐步转型，农业和整个国民经济取得了世人瞩目的成绩。与此同时，耕地损失严重的问题也摆在我们面前，人地矛盾日益突出，人口增长与社会经济发展对土地的需求仍在增加，耕地损失现象仍在继续。要保证中国21世纪粮食问题得到解决，土地资源得到持续利用，首先要解决耕地保护，特别是耕地损失问题。本文对近年来耕地损失成因进行了初步分析，并对保护耕地的对策进行了探讨。
一、耕地损失成因分析
（一）经济发展的客观必然性与用地的无计划性
在计划经济向市场经济转轨过程中，围绕经济建设这一中心大力发展生产，吸引外资投入建设，重点建设项目不断增加，基础设施、城市规模等不断扩大。随着农村人民生活水平的提高，农村住宅建设也出现前所未有的兴旺，这些都需要占用一定面积的土地，形成耕地数量损失的一种客观必然。另外，据国家土地局1995年重点检查结果估算，全国非农业建设闲置土地至少也有1000万亩，主要集中在各类开发区，如浙江省的非农业建设闲置土地中，60%是各类开发区〔1〕。 农民建房的喜新厌旧、超标多占地等，均造成耕地不必要的过量损失。
（二）农业结构调整的逐利性
由农业内部结构调整而造成的耕地损失占有较大比重，主要表现除退耕还林牧必要的调整外，耕地改果园、改畜牧业饲养等现象很严重。计划经济时期，农业结构单一，以种植业为主，种植业中又以粮食生产为主。近几年，市场经济使农产品的需求由单一粮食生产向多元化发展，农户承包土地的经营目的也由满足家庭生活所需的小农型，向追求经济效益的准家庭农场发展。通过市场，农民们看到单位土地面积上的粮棉产品收益远不如果园或畜牧饲养带来的收益大。适应市场需要，调整农业结构成为追逐最大利润的致富途径，因此出现了耕地改果园、建畜牧养殖场或挖塘养鱼、建窑烧砖等多种经营。乡（镇）政府也提倡通过调整农业结构来增加农民收入，使土地用途、土地产品随着市场需求而变换。但又因生产周期长和产品供给的迟滞性而远远跟不上市场变化速度，因此，土地用途出现一改再改，使原来的耕地面目全非。这种缺乏科学预测和合理规划的用地结构调整，是耕地数量减少和质量破坏的一个重要原因。
另外，农业外部比较利益的存在和农业现代化技术设备的应用，使农村大量剩余劳动力走上兼业化道路。劳动力的转移与土地使用权流转不畅形成矛盾，兼业农户粗放经营，撂荒或闲置承包的耕地，造成耕地生产力水平不断下降。
（三）土地制度的不完整性
除以上两方面原因造成耕地损失外，深层原因，则是我国农村土地制度不尽完善，特别是土地产权制度、用地制度、收益分配制度等。
1.产权制度不完善。我国《民法通则》和《土地法》中，对农村土地最初只设置了所有权、使用权和承包经营权，并同时限制了土地所有权的流向，即集体土地所有权要服从国家的征地权，集体非农用地所有权不可擅自变更。这就规定了集体土地所有权只能沿着“自下而上”由集体到国有纵向变化。1988年《土地管理法》进一步明确了“国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让”，并制定了有关国有土地使用权出让转让条件，使国有土地使用权流转有法可依。农村集体土地使用权流转没有制定有关法律，形成了集体土地使用权流转无统一标准。权属不清，权利不明，谁都可以说了算，如乡（镇）企业占用集体土地后，这块土地的所有权是谁？是乡（镇）政府还是企业？还是原土地所有者？若是前者，法律中并无规定；若是后者，当这块土地再转移时，村集体已丧失了对这块土地的使用权、收益权及管理权。一些乡镇企业经营的不景气、停产或倒闭后，这块原有耕地就变成了闲场空院无人过问，找不到应该负责的权属人。
2.管理制度不完善。由于产权制度中权属人的责权利没有界定，进而导致用地制度的不完善，主要表现在耕地和非农用地的后期管理上。农村土地两权分离后，将耕地承包给使用者。土地使用者在承包期内拥有土地使用权，包括收益权和部分处置权。土地所有权者和使用权人之间除一定数量的使用费关系外，集体几乎全部放弃了对这块土地在承包期内如何使用的监督管理权，集体代表——村民委员会不再过问或干涉使用者的使用行为、致使粗放经营、掠夺经营、抛荒闲置等现象普遍存在。
对耕地变为非耕地的管理同样缺乏力度。为了保护耕地，国务院颁布了《村镇建房用地管理条例》，各省、区也相应结合本省、区人地关系实际情况制定了建房标准；《土地管理法》对宅基地、乡镇企业用地的审批、补偿手续等作了规定，但由于集体原有非农用地存量极为有限，原有农村宅基地建设布局无序，房小道窄等，新建住宅多采用新批土地建房，而村宅周围多为平地好地，因而，这部分耕地便作为宅地的增量而流失了。另外，在鼓励发展乡镇企业的各种优惠政策下，只要交纳少量的耕地使用费便可得到长期使用土地的权利，占用的也多是位置优越的优质耕地。这种土地低偿长期使用的用地制度，使用地者感到土地“取之容易，用之长久”，形成了农民手中有了钱便批地盖房，稍有意向便批地建厂，而相应的管理设施跟不上，这是耕地不能切实得到保护，耕地损失现象不能杜绝的主要根源之一。
3.土地收益分配制度不完善。土地收益指地租，是土地所有权在经济上的体现，土地收益分配制度是土地管理制度的重要内容之一，包括其生成、分配、使用和管理诸多方面的内容。农村土地收益存在着多样性。对集体而言，仍以耕地承包费、宅基地使用费、乡镇企业用地使用费为主。耕地承包费是农民承包集体土地时一次性或逐年向集体交纳的耕地使用费。由于土地承包是带有福利性、利益按人口平均分配，所交承包费用一般很低；宅基地和乡镇企业使用费是来自这两种土地利用方式的土地收益。
在土地收益分配上，承包耕地收益分配一般是“交够国家的（税），留足集体的（费），剩下全是自己的”；对于非农用地，收费标准各地不一，但标准低是普遍的。特别是对企业占地和被征用后用于城市扩大，开发区建设等用地，土地收益表现出两次分配。第一次是集体使用权或所有权转移时收取的“合理的使用费或征地费，大头留村集体，小头交上级土地管理部门，土地所有权人——集体得到了土地产权的经济体现。经过初次收益分配的土地，使用者稍加改造便成倍增值，这些增值一部分源于使用者投入的资本，改善了土地状况，其收益应归使用者。但很多情况则是由于原土地的区位、地理优势所致，属于级差地租Ⅰ，这部分收益应归于土地所有者。这一次土地收益的分配却已将土地所有者排除在外（通过拍卖方式取得土地使用权情况例外），致使许多地方大搞以地生财，出现了房地产开发热，“跑马圈地”，涌现出各种级别类型的开发区。在这股热潮中，大量城郊优质耕地消失了。从土地经济特色看，地价总是处于上涨趋势，土地是财富，能带来大收益，在土地所有权不能转移的情况下，土地收益分配制度的不健全和不完善，是导致耕地损失的一个主要原因。
4.土地市场缺乏正确引导与管理。从耕地损失程度分析，最严重的发生在城市郊区和经济发达地区以及县改市的区域。这里，除了耕地变为非耕地损失外，在耕地权属不改变情况下，农村土地市场的无序发育也导致了耕地损失。当城市大搞开发热时，农民也看到了土地开发和房屋经营的利益远远高于农业经营。乡镇企业、第二产业和人口流动量大的地区及重要交通线路两侧、乡镇集贸市场周围，开始了买卖或出租房屋并连带土地，或在临街耕地建房出租、开店等。经济利益的诱惑使弃农经营房地租赁者的队伍越来越大，土地市场就这样自发而无序地在农村生成了。但由于缺乏法律法规约束，国家和政府部门没能及时做出正确引导和加强管理，它的产权主体又缺乏有效的法律认定和保护，土地所有者的收益受到了侵犯，土地流转和开发过程中该由集体所得而大部分被土地使用者占有，加剧了收益分配的不合理，后果则是耕地大量减少，土地投机增多。
二、耕地损失治理对策
耕地损失现象已引起了国家的重视，1997年5月18 日《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，对耕地的宏观管理、用地审批、城市建设用地及农村集体土地的管理等作了明确规定，并对加强土地执法和管理工作的组织领导方面作了规定。这是我国土地管理史上又一项具有划时代意义的重大决策，是强化土地管理的治本之策。加大土地管理力度，切实保护耕地，保护我们的生命线，制定切实可行的措施。针对耕地损失现象，具体治理保护对策有以下几个方面：
（一）认真贯彻《通知》精神，完善耕地保护机制
《通知》中强调“土地问题涉及全民族的根本利益，必须服从国家的统一管理，国家管理土地的职能只能加强，不能削弱”。强调各级党委、政府都要高度重视土地管理特别是耕地保护工作，支持土地管理部门依法行政。土地部门要严格执法，加强土地管理，切实保护好耕地，对耕地数量保护方面，《通知》中强调以下方面：
（1）保护耕地总量动态平衡，做到耕地总量只能增加， 不能减少，做好土地利用总体规划各业用地统筹安排，严格控制占用耕地。确实需要占用的，要占用、开发、复垦相结合。（2 ）严格建设用地的审批管理，严格控制大中城市的用地规模，特别要严格控制小城市用地，冻结县改市的审批，对各类城市建设用地，要在城市规划中衽规定标准管理。（3）村镇建设要集中紧凑，合理布局尽可能利用荒坡土地、 废弃地、不得占用好地。并在有条件的地方，实行村镇改造将适宜土地调整出来复垦还耕。居民住宅要严格按照所在省、区、市规定标准，依法取得宅基地。（4）发展乡镇企业要尽量不占或少占耕地， 节约使用土地，严禁占用耕地建砖瓦窑，并将已占用耕地做出限期调整、复耕等。
《通知》对耕地保护做出了明确规定。为了贯彻《通知》精神，落实和长期坚持“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，应加强与之相应的耕地保护机制。在绝对保护耕地数量，保证总量动态平衡前提下，抓好质量保护。此项保护更为困难和复杂，涉及众多部门及投入产出机制和利益关系等诸多因素，应由土地管理部门牵头，其它部门配合协作，建立由补偿费、耕地占用税、荒芜闲置费等共同构成的“基本农田建设保护基金”，专项用于耕地的数量、质量保护与管理，并开展耕地质量定级估价工作。建立耕地质量档案管理与监测制度以及有效的耕地使用奖惩制度，对提高土地质量的农户给予奖励，对掠夺性经营的农户给予制止性处罚或收回其土地使用权。
（二）明确产权关系，完善土地市场
深化土地使用制度改革的重点是明晰产权主体与土地有关的各责任者的权利和义务。土地问题涉及全民族根本利益，必须服从国家的统一管理。国家作为宏观管理调节者，集体作为土地直接所有者，农户作为经营使用者，三者对耕地的权利和义务要清晰，才能规范经济活动中的各部门、各单位及个人的用地行为，才能保证土地在经济运行中起到物质基础、保证工业和国民经济可持续发展的重要作用。在贯彻《通知》精神，强化国家和集体管理职能的过程中，可进一步完善土地经费管理制度，以其作为经济管理手段，可设置如下税种，防止耕地损失。
1.农地非农使用变更税。即指农用地转变为非农用地时，除实行占用农地与开发、复垦挂钩政策，特别要控制占用耕地、林地，少占好地，在充分利用现有建设用地和废弃地外，还应根据所占土地质量或类型设置由低到高的税额，使用比农业税高数倍的税率，达到抑制耕地损失，引导对边际土地利用的目的。
2.空地税和荒芜费。为了节约用地和保护耕地特设置空地税和荒芜费。对少用多占、占而不用的非农业用地和撂荒闲置的耕地，不仅要收回其使用权，而且向土地占用或使用者征收空地税或荒芜闲置费，防止土地资源浪费。
3.加强对土地市场的正确培育和管理，引导规范市场行为，取缔“隐形市场”。《通知》规定“除国家征用外，集体土地不得出让，不得用于经营性房地产开发，也不得转让出租用于非农建设。”禁止耕地和宅基地以各种理由变为地产资本经营等土地投机现象，防止资产收益的流失。对农林非农用地的实物存量进行调查评估，并摸清价质的存量，为制定合理的地价和土地使用税费标准提供依据。加强对土地的管理，制定国家、集体对耕地进行必要管理、干预的办法与指标，以及农村土地市场管理的相关条例。
（三）走内涵挖潜之路，使保护与建设协调发展
保护耕地，严格控制耕地损失，真正实行耕地总量动态平衡，同时还要促进经济发展，为经济建设提供一定数量的土地供给。这对矛盾的解决，在于存量土地的挖潜，部分园地结构的调整和科学规划上。目前，我国城市土地约有3%—5%处于闲置状态，另有40%属低效利用，合计闲置地可达20%—30%，我国城市容积率还很低，通过利用闲置地和提高容积率，将节约出大量土地用于城市建设和城市环境改善。另外，开发区土地管理应重新规划并将土地管理权纳入到土地管理部门，乡镇企业发展应尽量在城镇规划范围内集中连片布局，合理节约利用，结合调整早期分散布局的不合理性。农村宅基地以改造空心村、旧宅基地充分利用为主。总之，建设用地走内涵挖潜之路，严格控制或在近几年内绝对禁止增量用地，使人们增强用地意识。进行土地存量调查，搞好用活存量土地，真正做到制止耕地损失，保持耕地总量动态平衡和经济建设持续发展。
注释：
〔1〕黄小虎：《严格控制城市外延扩展的几个问题》， 《土地与经济》1997年第3期。
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