浅议机关事业单位养老保险改革现状及对策
李德彬
摘要： 机关事业单位养老保险改革是社会保险制度改革的重要组织部分,党的十八大以来，国家积极推进机关事业单位养老保险制度改革，2016年福建省机关事业单位养老保险改革正式启动，并逐步完善各项配套制度，不断拓展其深度和广度。本文着眼于机关事业养老保险发展现状，分析机关事业养老保险改革中凸现的问题，并提出相应的解决对策，以促进机关事业单位养老保险制度健康有序的发展。
关键词： 机关事业单位 养老保险 改革
机关事业单位是国家行政的主要施行者，所有工作人员又属于相对较为特殊的群体，在三大养老保险中（即城镇职工养老保险、城乡居民养老保险、机关事业养老保险）参保人数最少，参保范围主要是各级政府部门的在编工作人员。在机关事业单位改革分类还未完成的情况下启动机关事业单位养老保险改革，对于如何制定一套具有特色又切实可行的养老保险制度，进一步完善我国社会保障体系、调节社会收入再分配、实现老年人退休生活得到进一步保障都具有极其重要的意义。
一、机关事业养老保险制度改革发展及现状
1992年，柘荣县确定为机关事业单位社会养老保险制度改革试点县，标志着福建省机关事业单位养老保险改革进入探索阶段。柘荣县的试点成功在全省得到了及时的推广，1992年底至1994年期间，全省各地市、各县区先后成立了机关事业单位养老保险基金以“县级”为统筹的经办机构，结合各地实际情况制定相应的参保范围、缴费基数、缴费比例。以笔者所工作的莆田市为例，1993年12月成立机关事业单位养老保险经办机构以来，机关事业单位养老保险制度改革分为两大阶段进行，试点期间（即改革前）和机关事业单位工作人员全员参保阶段（即改革后）。
（一）试点期间
起步阶段，1994年市本级及各县区先后成立机关事业单位养老保险经办机构，初步确定参保范围：差额拨款事业单位、自收自支事业单位及企业管理的事业单位的在职人员；缴费基数：当年度的人事工资部门审批的工资作为当年度的缴费基数；参保比例：单位23%，个人2%，迈出了试点的第一步。2002年至2014年为发展阶段，个人缴费比例从2002年开始，每两年提高1%，直至8%；很多试点地区，都从自身实际出发，在这一期间，先后将全额拨款单位的聘用干部、合同制工人、集体工纳入参保范围，参保范围不断扩大，参保人数得到增加，扩面新增参保为基金的积累奠定基础。退休人员的待遇方面，改革试点期间的退休人员养老金同实际缴纳的养老保险费脱节，人事退管部门按在职最后一个月的基本工资为基数，根据工龄的长短，按照一定的比例进行核定退休人员的养老金，社保经办机构根据人事退管部门审批核定的金额发放养老金。
（二）改革启动后
2015年至今为不断发展创新阶段，国家下发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革，这次改革本着“一个统一、五个同步”的基本思想，突出了改革的协调性，有助于形成共识，更好地保证改革的顺利进行。根据《贯彻落实国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定实施办法》的文件精神，各地于2016年起正式启动机关事业单位养老保险改革工作，确定机关事业单位在编工作人员从2014年10月开始参加机关事业养老保险；缴费基数：以上一年度平均工资收入作为当年度缴费基数；缴费比例：单位20%,个人8%。改革启动后，新增加了职业年金这一险种，此险种作为机关事业单位在编工作人员的一个补充养老保险也同时启动，缴费基数同养老保险一样，缴费比例单位8%，个人4%；退休人员的养老待遇计发：2014年10月至2024年9月期间为过渡期，过渡期的新增退休人员，暂按退休人员2014年9月在职的基本工资为基数，按照一定的比例核定，核定的金额再参照国家公布的一定比例调整养老金，待新计算办法出台后，按照新的办法计算养老金，并进行新老办法对比，采取就高不就低的原则发放养老金。
二、机关事业养老保险改革过程中凸显的问题
社会保险水平与社会生产力发展水平、地方经济发展水平紧紧联系在一起。目前，福建省机关事业单位养老保险基金为“县级”统筹。机关事业单位工作人员养老保险费大都来源于财政，因地方政府财力有限、需求与供给关系的矛盾、基金管理、社会老龄化等问题造成随着改革的不断深入，问题凸显出来。以莆田市为例，就有如下问题：
4月17日， “浙江画院艺术家走进绍兴采风活动启动仪式”在绍兴文化中心举行，当天下午，浙江画院艺术家一行前往绍兴东浦古镇考察。东浦是闻名于世的绍兴黄酒发祥地，也是伟大爱国诗人陆游和辛亥革命先烈徐锡麟的故乡。古镇内桥水交错，乌篷船穿流而过；民居沿河而建，错落有致；民风淳朴，世代居住在这里的原住民沿袭着千百年来的传统生活习惯，悠然自得地生活着。这个已有千年的历史文化名镇不仅给艺术家们留下了美好的印象，同时引起了他们的极大关注。
（一）基金积累逐年减少
在企业管理工作开展的过程中，预算管理一直是整项工作开展的重要内容，其不仅对资金运用效率提升具有重要促进作用，同时也为企业决策有效的财务数据支撑。但是，在目前阶段，各个企业对于财务预算管理工作的开展并未充分重视起来，导致企业资金运行受到限制，无法为员工提供更好的工作环境和工作条件。基于此，针对以预算为核心的财务管理制度建设这一课题进行了深入探讨，具有重要现实意义。
（二）供养负担日益沉重
机关事业单位养老保险改革后，参保人数增加的同时，退休人员也在增加，特别是老龄化问题，退休人员的增速高于在职人员的增速。随着改革不断深入，基金缺口日趋严重。以莆田市为例，2016年在职平均工资4426元，离退休人员平均工资4178元，供养比3.371：1，2016年全年平均参保人数67399人，离退休人数27268人，人数比2.472：1，低于供养比0.899；2017年在职平均工资5033元，离退休人员平均工资4350元，供养比3.087：1，2017年全年平均参保人数66897人，离退休人数27507人，人数比2.432：1，低于供养比0.655；2018年在职平均工资5165元，离退休人员平均工资4447元，供养比3.075：1，2018年全年平均参保人数67343人，离退休人数28552人，人数比2.358：1，低于供养比0.717。从对比数据中不难看出，当参保人数同退休的人数达到供养比的比值的时候，养老保险收支才算平衡，然改革后近三年的参保人数同退休人员的比值都低于供养比值。供养关系的失衡，直接影响财政补助的增加。2017年全市财政补助机关事业养老保险2.11亿元，2018年补助机关事业养老保险3.55亿元，增加1.44亿元，比增 68%，随着社会老龄化问题，退休人员连续调资，缴费费率的下降，缴费人数同退休人数的比例缩小，养老保险的供养负担会日益沉重。
2015年，国家颁布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》中规定：“实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度”。明确个人缴费工资的8%的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。改革启动后，对于个人账户的管理问题没有明确。目前，机关事业单位养老保险个人账户还是以记账的方式，个人的缴费部分纳入基金统筹，没有独立划拨出来管理，个人账户未真正意义上的建立。个人账户的基金积累还是跟统筹基金一样，依靠银行的利率保值增值。近三年来，人社部、财政部公布机关事业养老保险个人账户记账利率分别是2014年10月1日至2015年12月31日为5%、2016年8.31%、2017年7.12%、2018年8.29%，远远高于银行给予基金的优惠利率，这些隐性的基金缺口就必须由统筹基金或财政“买单”。
（三）基金管理相对落后
养老保险制度是现代国家人民得以享有并获得国家提供的公共物质帮助的基本权利，通过建立专门的机关事业养老保险法律法规，更好地维护退休人员的基本权益。到目前为止，我国虽然出台了机关事业单位养老保险参保的法律法规，但是结合各地实际的具体操作性细则还没有出台，所有没有真正起到对参保人员的权益的保护。改革试点期间各地自行出台的文件已不适应现有的机关事业单位养老保险制度，甚至还存在冲突。针对养老基金管理效率不高问题，应制定完善养老保险基金管理的相关法规制度，成立养老保险基金管理专业部门，明确基金管理职责、规范收支程序，规定违规使用处罚措施，落实管理责任追究，确保养老基金依法安全有序运作管理。
机关事业单位工作人员受到人事、编制等因素的影响，工作人员的工作单位相对稳定，流动性小，扩面参保的局限性等原因，基金的增收主要来源于每年缴费基数增长，2016年扩面新增参保后，基金的积累不增反少。2015年底，全市机关事业单位当期结余0.61亿元，历年基金滚存结余7.42亿元；2016年底，当期结余2.13亿元，历年养老保险滚存9.55亿元，比上年同期增加2.13亿元，比增0.28%,增长原因是2016年补缴2014年10月以来的养老保险费；2017年度当期结余-2.26万元，历年养老保险滚存7.29亿元，比上年同期下降2.26亿元，降幅0.23%,2018年度当期结余-1.36万元，历年养老保险滚存5.93亿元，比上年同期下降1.36亿元，降幅0.18%；当期结余的减少推动了历年滚存的减少。据了解，福建省有些县区在改革试点期间就已经收不抵支，财政每年给予一定的补助；改革后，基金缺口更大。长久下去，机关事业单位养老保险会成为地方财政的负担，机关事业单位养老保险制度逐渐回到了计划经济时代的养老保险制度，同养老保险的初衷背道而驰。从长远来看，对机关事业单位养老保险的发展极其不利。
（四）个人账户存在虚账
中国武术对外教材“走出去”是推动武术国际化发展的重要内容，在新时代到来之际，每一位中华儿女都应该承担起中华优秀传统文化传承与发展的重任，实现文化自信。中国武术对外教材“走出去”的进程中，也面临着种类匮乏、内容缺乏标准、语种单一和翻译杂乱等主要问题。要更好地推动中国武术对外教材“走出去”，应选择适合现实境况的发展道路。主管部门应加大关注的力度，充分了解受众需求；中国应继续加强和其他国家的双边合作；中国武术应构建传播力和充分利用平台优势为自身传播创造便利条件。
三、推进机关事业单位养老保险改革的对策
目前，我国机关事业单位养老保险制度改革还是处于探索阶段，随着改革的不断深入，存在诸多矛盾和问题都是必然的。要改变现状，只有通过改革的不断深化，制度的不断完善，问题才能得到逐一解决。机关事业单位养老保险改革关系政府与国家公职人员，关系社会和谐稳定，应尽快建立配套，既体现机关事业单位特点，又与企业相衔接的养老保险制度，才有利于维护改革、发展、稳定的大局，促进各项社会保险事业协调发展。
（一）建立基金运营机制
目前，机关事业单位养老保险改革推进工作相对缓慢，相关法律法规的制定相对滞后。1992年至2014年机关事业单位养老保险在全国开展试点期间，各省市做法不一，国家对机关事业单位养老保险基金的管理没有统一的运作。各地历年积累的基金“躺”在银行，享受着银行给予优惠利率来保值增值。随着社会经济的不断发展，老百姓的生活水平不断提高，平均寿命的增加，当前基金管理单纯靠银行的利息来保值增值的做法已不适应机关事业单位养老保险事业的发展，银行的优惠利率已跟不上养老金的增长率，养老保险制度对社会安定稳定的“减震”作用逐渐失去效力。
何西接到老爸的电话，嘱咐他相亲别迟到和千万别恋上。何西说您就放心吧，我又没什么特殊嗜好，凭什么喜欢恐龙呵。
（二）提升基金统筹层次
国家已明确规定了城镇职工的基础养老保险由省级统筹逐步过渡到国家统筹，由国家统一调剂，确保养老保险基金支付的平稳。全国机关事业单位养老保险的基金统筹层次没有统一，福建省机关事业单位养老保险自开展工作以来一直是省、市 、县分级统筹，各级财政“分灶吃饭”，地方政府就会认为基金缺口都是由地方财政兜底，对本地区的一些历史遗留的问题就会出现同政策相违背的地方“土”政策，因地方财力的问题，基金在抗风险能力方面就变得非常脆弱。应充分利用改革的契机，提高基金的统筹层次，采取以地级市为单位，完善一家统筹一家的办法，逐步建立健全基本养老保险基金省级统筹，再过渡至国家统筹，以提高老龄化高峰期的基金支付抗风险能力，确保机关事业单位离退休人员基本生活。
（三）增强养老基金支付能力
当前，机关事业单位养老保险主要是按照国家、单位、个人三者合理分担，“以收定支，略去结余”的原则确定基金的筹集工作，随着时间的推移，工作的不断深入，部分地区已出现养老保险基金收不抵支现象，在这种情况下一般是由同级财政补助，而补助资金逐年增加，这给地方财政造成不小的压力，不利机关事业单位养老保险的健康发展，致使改革的初衷失去意义。应该建立风险备用金制度，通过财政支出结构调整，上下级转移支付等方式，在基金财政补助收支平衡的情况下，按照当年度基金收入的一定比例由财政预算一笔养老保险风险备用金，备用金不得挤占、挪用；针对养老基金“躺”在银行增值幅度不大问题，拓宽结余基金投资途径，可以利用职业年金的投资运营相对成熟的平台参与投资运营或是由国家社会保险基金负责投资运行，促进养老基金保值增值，提高养老保障支付能力，以应对通货膨胀或财力困难时期产生的基金支付风险。
（四）做实个人账户
参保人员在达到法定退休年龄时个人账户的积累金额的多少会直接影响退休人员的养老金计算金额，较高的记账利率挤占了统筹基金的金额，也给养老保险基金的累积带来压力。应把个人账户的养老保险基金委托投资运营或是由国家社会保险基金负责投资运行，运营的条件是必须保证运营的收益利不得低于人社部及财政部公布的最低记账利率，确保参保人员的合法权益。
综上所述，在推进改革的过程中，真正财政多支出的，主要是前期的基金积累的部分。基金积累用完后，收不抵支部分由财政支出。若不及时调整，随着时间的推移，财政的支出将会日益沉重。在注重退休制度改革，提倡实行弹性退休制度的同时，应加强国家同地方的税收改革，增加地方税收，并坚持实行社会保险基金积累率的原则，采取由财政每年从税收中按一定的比例提取一定的金额，作为基金的补助及备用金。积累比例要采取由低到高，逐步到位的办法，把积累水平控制在财力允许的范围内，就不会影响财政收支的大局，同时也可以缓解财政压力，维护机关事业养老保险健康发展。
参考文献：
[1] 刘向明.机关事业单位养老保险制度改革分析[J].经营管理者，2015（12）.
[2] 岳宗福.机关事业单位养老保险制度改革知识解答与政策解读[M].人民日报出版社，2015（07）.
[3] 田小宝,何平.社会保障概论[M].中国城市出版社，2008（04）.
（作者单位：福建省莆田市机关事业单位社会保险中心）
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